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【摘要】目前,我国社会主义市场经济还处于低级阶段,种子市场发育不健全,管理体制不够完善,宏观调控力度有限,生产和销售“假、冒、伪、劣”种子坑农害农事件时有发生,直接损害了国家和农民的利益。因此,分析我国种子市场以及执法的现状及存在的问题,提出解决种子市场执法困难的具体对策,对促进农业的可持续发展将起到借鉴作用。
【关键词】种子;种子执法;对策建议
一、我国种子市场的现状
1.市场上存在着大量不规范的种子。目前我国的种子市场上流通的有很大一部分为不规范种子,这些不规范的种子主要包括以下几种:一是假种子;二是没有通过专门部门审核的种子;三是以次充好的种子,或是良种充原种,抬高种子身价,或是以不合格种子充合格种子;四是标签不规范的种子,或者是该标识的地方没有标识,或者是与实际情况有较大的出入,而且多半是言过其实的,给生产活动造成了很大的误导。
2.出卖种子生产经营许可证号。近年来,种子市场竞争加剧,个别种子企业生产经营不景气,亏损大,为追求眼前利益,不惜出让种子生产经营许可证号,为一些不法种子商贩或二级种子经销商提供证号、包装袋,获取利益。实际上也为不法种子商贩套购种子,造假、售假提供了便利。
3.种子经营档案制作不规范。《种子法》第三十六条规定:“种子经营者应当建立种子经营档案,载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及责任人、销售去向等内容。一年生农作物种子的经营档案应当保存至种子销售后二年,多年生农作物和林木种子经营档案的保存期限由国务院农业、林业行政主管部门规定。”种子经营者应当包括种子生产(分包)商、二级经销商、种子终端销售商。但很多种子经营者无视法律规定,根本就不制作种子经营档案,将种子购销凭据放置一处就算了事,而且在开具种子购种凭证时更是张冠李戴,为今后解决种子纠纷留下隐患。
4.侵犯种子知识产权。随着种子市场的日趋成熟,种子品种的知识产权越来越多,很多优质的种子都享有知识产权的保护,这样这些优质的种子在市场上的份额就越来越多,销售的空间和获得的利润也就越来越大,这样也就挤压了那些没有知识产权的种子品种的生存空间,未经许可或改头换面违规生产经营受保护的品种就成为一些种子企业获利的又一捷径。从近几年各地查处的侵犯品种知识产权的案例中可略见一斑。
二、我国种子执法的现状
1.多头管理,阻碍了种子的产业化发展。《种子法》规定:“国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作;县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。”任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。国内种子公司绝大多数还是按行政区划设置的行政、事业、经营“三位一体”的模式。政、事、企行为不分,种子的生产供应基本是以行政区域为格局的分散、小规模、自给性生产方式进行的。这种按行政区域设置的模式,不利于向集约化规模化发展;也不利于与国际市场接轨,参加国际市场竞争;也使国家资金投入过于分散,造成人力物力财力资源的浪费。
2.种子管理机构设置不完善。《种子法》中有明确的规定,种子执法的管理者不能参与种子的经营活动,种子的经验者也不能参与种子的执法管理,实行站司分设制度,但是在相当大的一部分地区,仍然存在着管理与经营是“两块牌子、一套人马”的现象,有些地区虽已站、司分设,但是由于人员编制、管理费、办公及交通工具等存在的问题,工作开展是有其名无其实,加之农民法律意识、自我保护意识还很淡薄,所以,种子市场上出现种子质量不断降低,品种杂乱,伪劣种子乘机销售的混乱局面。个别国家行政机关不仅不能在种子经营中起到平抑物价、调节供应的作用,还利用自己的优势地位,对市场混乱起推波助澜的作用。
3.劣势地区自身条件差。一些条件相对劣势的地区群众素质相对较低,地域条件和对新事物的理解还存在一定的难度,大部分只知道《种子法》出台的目的是打击假冒、伪、劣种子,避免坑农害农事件发生这一个方面,对确保良种合法经营、推广,使之达到农作物增收的目的还不完全理解。在一些较边远的地区,群众还存在着种植常规种与杂交种一个样的思想,种植水平相对较低,使良种未能体现出真正的价值。这也使得种子执法工作的进行的难度加大,不利于执法。
4.种子管理经费短缺。种子行业传统的政企合一模式打破,管理与经营彻底分开,种子管理站独立行使种子管理职责,需强化经常性行业管理业务。种子站与种子公司彻底分离后,种子站失去了原来种子经营收入的支持,财政又没有专项业务经费。长此以往,将影响种子管理执法工作的公正性、严肃性和及时性,甚至可能助长腐败现象的发生。
5.种子执法人员素质较低。各种子执法部门的工作人员,大多是由农业局下属各单位抽调出来的,或是由种子公司分离出来的,他们的法律意识还比较淡薄,责任心还不够强,甚至存有“管理即是收费,执法就是罚款”的错误思想。种子管理知识还比较缺乏,有的只重视学习《种子法》,而忽视其他相关法律法规的学习。由于执法人员素质不高,致使对管理上出现的问题不能及时依法解决,“不文明执法”、“执法不到位”等现象还时有发生。
三、我国种子执法困境产生的原因
1.体制的原因。目前我国的种子管理,还是计划经济体制下形成的“政、事、企”三位一体的事业单位执法体制,种子管理站和种子公司是一套人马两块牌子。也就是一个单位既从事种子生产经营,又从事种子行政管理,即既当运动员,又当裁判员,势必影响了种子执法的公平和公正。同时在一定程度上存在重经营、轻管理的意识,是我国种子执法不力的重要原因。
2.依附性。过去多年来农业行政执法以《种子管理条例》为依据实施种子管理职能,大都是以公安、工商、技术监督为主,农业行政管理部门参与联合执法,久而久之使农业行政部门的一些领导和执法人员产生了依赖思想,农业部门的职责是“引路随从、看路线、管吃饭。案件处理、处罚等都是技术监督、工商、公安等部门说了算”。《种子法》颁布后执法主体变了,农业行政部门一跃成为独立的执法主体,身份变了,身价高了,反倒一下适应不了,巨大的惯性冲力以及受宠若惊的变革,使得我们农业执法部门茫然而措手不及。
3.整体素质太低。由于种子执法是行政执法与技术执法的有机结合的特殊性,决定了种子执法人员不仅要认真学习掌握《种子法》、《种子条例》以及配套法律、法规知识,还应熟练掌握有关作物的植物学特性、生物学特征等种子业务知识,而我们现在的执法队伍是:真正受过正规专业教育的少,半路出家的多。还有是队伍“老龄化”严重,现有人员大多为40岁以上人员,思想僵化,观念陈旧,知识更新滞后的现状亟待解决。
4.政策法规不健全,法律法规宣传力度不够。1989年国务院颁布了“中华人民共和国种子管理条例”,农业部和各级地方政府也制定了相应的配套法规,但随着市场经济的发展,这些行政法规已越来越不能适应新形势的需要,而且在许多方面与国际贯例、条约不能接轨。更为严重的是,在种子市场管理运作中普遍存在着有法不依、执法不严的现象。究其原因主要为:一是我国目前管理水平较低,法制意识淡薄,政策法规不配套有关,二是我国目前的一些规章制度订的不很合理,可操作性较差。
四、解决我国种子执法困境的对策建议
1.完善法制法规体系,制定相关具体配套机制。按《种子法》的有关要求,针对非主要农作物种子的生产经营问题,有关主管部门应尽快制定出台统一的可操作性强的管理办法,以适应种子管理工作的需要。
2.加强政策宏观管理。一是设立种子管理机构,归农业部门领导,主要执行宏观管理的职能,不直接干预种子公司的生产经营活动,并逐步建立健全由政府领导的以种子行政管理部门为主,工商行政管理部门、技术监督部门、物价、审计等部门为辅的相互配合的种子宏观管理体制;二是加强品种管理。在品种进入市场前要做好品种区域试验、生产示范、分析鉴定、综合评价并提出审定依据,进入商品生产的品种必须经过审定与登记,为生产经销高质量的种子打下基础;三是重点搞好质量管理。质量监督管理是政府行为,国家应建立有权威的、技术力量雄厚、设备先进的种子质量检验机构,分区域分作物设立质量监测中心,并制定相应的种子检验操作规程及种子质量标准;四是执行种子生产许可证、种子经营许可证、种子质量合格证的“三证”制度,严格审批条件,明确生产经营范围与方式,而且种子管理部门对生产经营种子的企业和个人要经常进行监督和不定期检查,建立种子市场新秩序;五是抓立法,制定配套的政策、法规、标准、办法,做到有法可依,加强执法队伍建设,加大执法力度,净化种子市场。
3.建立健全种子执法体系。种子执法部门要牢固树立“管理也是服务”的思想,采取自学、业务培训、参观交流、进修学习等多种形式,学习贯彻《种子法》及相关法律法规,切实提高种子执法人员的政治素质、业务素质和法律素质。同时,要严格考核,优胜劣汰,不断净化执法队伍。在执法体系建设上,县级宜推行农业综合执法,将种子、农药、农业环保等执法机构合并,建立一个设置合理、运行有效的农业执法体系,改变目前“一站一法、各自为政”的状况,即可充分发挥人财物的作用,大大降低执法成本,又可提高执法水平。
4.加大法律法规的宣传力度。种子部门特别是种子管理部门要充分利用电视、广播、报刊、展览等多种形式广泛宣传《种子法》,提高对《种子法》的认知和执行程度,增强种子生产者、经营者、使用者的法律意识,使他们依法规范自身行为和保护自己的合法权益。
5.提供完备的执法设施。按照《种子法》的规定,农业行政主管部门积极主动与财政、人事等部门协商,明确机构性质,确定编制,增加种子执法经费,确保执法工作顺利开展。同时,要加强罚没收人管理,建立专账,独立核算,严格收支两条线制度的落实。《种子法》颁布实施后,种子生产经营主体日趋社会化、多元化,使种子管理工作日益繁重、复杂。因此,要加大对种子执法设施的投资力度,配备交通、通讯工具和检测仪器,改善执法条件,为种子执法提供良好的外部条件和技术保证。
6.加大种子市场监管力度。依靠社会监督,加大市场监管力度。社会监督能有效拓宽生产经营行为的信息来源渠道。通过公布举报电话,通过电台、电视台、报纸、展览等多种形式对相关案件进行曝光,可以对违法行为起到强大的震撼作用,有利于创造规范市场秩序的良好氛围,同时也让种子市场管理部门对种子市场的情况有更深刻更全面的了解,才能地采取更有效的管理办法。
参考文献
[1]朱建忠,徐朝江.对当前种子市场混乱现象的分析与思考[J].中国种业.2005(9)
[2]刘尚培,陈发雄,谭显刚,杨光军.落后边远地区种子执法存在的问题与探讨[J].学法与实践.2005(8)
[3]谢群,员晓哲.我国种子市场的现状分析与发展对策[J].陕西农科学.1998(1)
[4]刘玉金,李梅.浅析我旗种子执法不力的原因及对策[J].内蒙古农业科技.2005(7)
【关键词】种子;种子执法;对策建议
一、我国种子市场的现状
1.市场上存在着大量不规范的种子。目前我国的种子市场上流通的有很大一部分为不规范种子,这些不规范的种子主要包括以下几种:一是假种子;二是没有通过专门部门审核的种子;三是以次充好的种子,或是良种充原种,抬高种子身价,或是以不合格种子充合格种子;四是标签不规范的种子,或者是该标识的地方没有标识,或者是与实际情况有较大的出入,而且多半是言过其实的,给生产活动造成了很大的误导。
2.出卖种子生产经营许可证号。近年来,种子市场竞争加剧,个别种子企业生产经营不景气,亏损大,为追求眼前利益,不惜出让种子生产经营许可证号,为一些不法种子商贩或二级种子经销商提供证号、包装袋,获取利益。实际上也为不法种子商贩套购种子,造假、售假提供了便利。
3.种子经营档案制作不规范。《种子法》第三十六条规定:“种子经营者应当建立种子经营档案,载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及责任人、销售去向等内容。一年生农作物种子的经营档案应当保存至种子销售后二年,多年生农作物和林木种子经营档案的保存期限由国务院农业、林业行政主管部门规定。”种子经营者应当包括种子生产(分包)商、二级经销商、种子终端销售商。但很多种子经营者无视法律规定,根本就不制作种子经营档案,将种子购销凭据放置一处就算了事,而且在开具种子购种凭证时更是张冠李戴,为今后解决种子纠纷留下隐患。
4.侵犯种子知识产权。随着种子市场的日趋成熟,种子品种的知识产权越来越多,很多优质的种子都享有知识产权的保护,这样这些优质的种子在市场上的份额就越来越多,销售的空间和获得的利润也就越来越大,这样也就挤压了那些没有知识产权的种子品种的生存空间,未经许可或改头换面违规生产经营受保护的品种就成为一些种子企业获利的又一捷径。从近几年各地查处的侵犯品种知识产权的案例中可略见一斑。
二、我国种子执法的现状
1.多头管理,阻碍了种子的产业化发展。《种子法》规定:“国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作;县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。”任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。国内种子公司绝大多数还是按行政区划设置的行政、事业、经营“三位一体”的模式。政、事、企行为不分,种子的生产供应基本是以行政区域为格局的分散、小规模、自给性生产方式进行的。这种按行政区域设置的模式,不利于向集约化规模化发展;也不利于与国际市场接轨,参加国际市场竞争;也使国家资金投入过于分散,造成人力物力财力资源的浪费。
2.种子管理机构设置不完善。《种子法》中有明确的规定,种子执法的管理者不能参与种子的经营活动,种子的经验者也不能参与种子的执法管理,实行站司分设制度,但是在相当大的一部分地区,仍然存在着管理与经营是“两块牌子、一套人马”的现象,有些地区虽已站、司分设,但是由于人员编制、管理费、办公及交通工具等存在的问题,工作开展是有其名无其实,加之农民法律意识、自我保护意识还很淡薄,所以,种子市场上出现种子质量不断降低,品种杂乱,伪劣种子乘机销售的混乱局面。个别国家行政机关不仅不能在种子经营中起到平抑物价、调节供应的作用,还利用自己的优势地位,对市场混乱起推波助澜的作用。
3.劣势地区自身条件差。一些条件相对劣势的地区群众素质相对较低,地域条件和对新事物的理解还存在一定的难度,大部分只知道《种子法》出台的目的是打击假冒、伪、劣种子,避免坑农害农事件发生这一个方面,对确保良种合法经营、推广,使之达到农作物增收的目的还不完全理解。在一些较边远的地区,群众还存在着种植常规种与杂交种一个样的思想,种植水平相对较低,使良种未能体现出真正的价值。这也使得种子执法工作的进行的难度加大,不利于执法。
4.种子管理经费短缺。种子行业传统的政企合一模式打破,管理与经营彻底分开,种子管理站独立行使种子管理职责,需强化经常性行业管理业务。种子站与种子公司彻底分离后,种子站失去了原来种子经营收入的支持,财政又没有专项业务经费。长此以往,将影响种子管理执法工作的公正性、严肃性和及时性,甚至可能助长腐败现象的发生。
5.种子执法人员素质较低。各种子执法部门的工作人员,大多是由农业局下属各单位抽调出来的,或是由种子公司分离出来的,他们的法律意识还比较淡薄,责任心还不够强,甚至存有“管理即是收费,执法就是罚款”的错误思想。种子管理知识还比较缺乏,有的只重视学习《种子法》,而忽视其他相关法律法规的学习。由于执法人员素质不高,致使对管理上出现的问题不能及时依法解决,“不文明执法”、“执法不到位”等现象还时有发生。
三、我国种子执法困境产生的原因
1.体制的原因。目前我国的种子管理,还是计划经济体制下形成的“政、事、企”三位一体的事业单位执法体制,种子管理站和种子公司是一套人马两块牌子。也就是一个单位既从事种子生产经营,又从事种子行政管理,即既当运动员,又当裁判员,势必影响了种子执法的公平和公正。同时在一定程度上存在重经营、轻管理的意识,是我国种子执法不力的重要原因。
2.依附性。过去多年来农业行政执法以《种子管理条例》为依据实施种子管理职能,大都是以公安、工商、技术监督为主,农业行政管理部门参与联合执法,久而久之使农业行政部门的一些领导和执法人员产生了依赖思想,农业部门的职责是“引路随从、看路线、管吃饭。案件处理、处罚等都是技术监督、工商、公安等部门说了算”。《种子法》颁布后执法主体变了,农业行政部门一跃成为独立的执法主体,身份变了,身价高了,反倒一下适应不了,巨大的惯性冲力以及受宠若惊的变革,使得我们农业执法部门茫然而措手不及。
3.整体素质太低。由于种子执法是行政执法与技术执法的有机结合的特殊性,决定了种子执法人员不仅要认真学习掌握《种子法》、《种子条例》以及配套法律、法规知识,还应熟练掌握有关作物的植物学特性、生物学特征等种子业务知识,而我们现在的执法队伍是:真正受过正规专业教育的少,半路出家的多。还有是队伍“老龄化”严重,现有人员大多为40岁以上人员,思想僵化,观念陈旧,知识更新滞后的现状亟待解决。
4.政策法规不健全,法律法规宣传力度不够。1989年国务院颁布了“中华人民共和国种子管理条例”,农业部和各级地方政府也制定了相应的配套法规,但随着市场经济的发展,这些行政法规已越来越不能适应新形势的需要,而且在许多方面与国际贯例、条约不能接轨。更为严重的是,在种子市场管理运作中普遍存在着有法不依、执法不严的现象。究其原因主要为:一是我国目前管理水平较低,法制意识淡薄,政策法规不配套有关,二是我国目前的一些规章制度订的不很合理,可操作性较差。
四、解决我国种子执法困境的对策建议
1.完善法制法规体系,制定相关具体配套机制。按《种子法》的有关要求,针对非主要农作物种子的生产经营问题,有关主管部门应尽快制定出台统一的可操作性强的管理办法,以适应种子管理工作的需要。
2.加强政策宏观管理。一是设立种子管理机构,归农业部门领导,主要执行宏观管理的职能,不直接干预种子公司的生产经营活动,并逐步建立健全由政府领导的以种子行政管理部门为主,工商行政管理部门、技术监督部门、物价、审计等部门为辅的相互配合的种子宏观管理体制;二是加强品种管理。在品种进入市场前要做好品种区域试验、生产示范、分析鉴定、综合评价并提出审定依据,进入商品生产的品种必须经过审定与登记,为生产经销高质量的种子打下基础;三是重点搞好质量管理。质量监督管理是政府行为,国家应建立有权威的、技术力量雄厚、设备先进的种子质量检验机构,分区域分作物设立质量监测中心,并制定相应的种子检验操作规程及种子质量标准;四是执行种子生产许可证、种子经营许可证、种子质量合格证的“三证”制度,严格审批条件,明确生产经营范围与方式,而且种子管理部门对生产经营种子的企业和个人要经常进行监督和不定期检查,建立种子市场新秩序;五是抓立法,制定配套的政策、法规、标准、办法,做到有法可依,加强执法队伍建设,加大执法力度,净化种子市场。
3.建立健全种子执法体系。种子执法部门要牢固树立“管理也是服务”的思想,采取自学、业务培训、参观交流、进修学习等多种形式,学习贯彻《种子法》及相关法律法规,切实提高种子执法人员的政治素质、业务素质和法律素质。同时,要严格考核,优胜劣汰,不断净化执法队伍。在执法体系建设上,县级宜推行农业综合执法,将种子、农药、农业环保等执法机构合并,建立一个设置合理、运行有效的农业执法体系,改变目前“一站一法、各自为政”的状况,即可充分发挥人财物的作用,大大降低执法成本,又可提高执法水平。
4.加大法律法规的宣传力度。种子部门特别是种子管理部门要充分利用电视、广播、报刊、展览等多种形式广泛宣传《种子法》,提高对《种子法》的认知和执行程度,增强种子生产者、经营者、使用者的法律意识,使他们依法规范自身行为和保护自己的合法权益。
5.提供完备的执法设施。按照《种子法》的规定,农业行政主管部门积极主动与财政、人事等部门协商,明确机构性质,确定编制,增加种子执法经费,确保执法工作顺利开展。同时,要加强罚没收人管理,建立专账,独立核算,严格收支两条线制度的落实。《种子法》颁布实施后,种子生产经营主体日趋社会化、多元化,使种子管理工作日益繁重、复杂。因此,要加大对种子执法设施的投资力度,配备交通、通讯工具和检测仪器,改善执法条件,为种子执法提供良好的外部条件和技术保证。
6.加大种子市场监管力度。依靠社会监督,加大市场监管力度。社会监督能有效拓宽生产经营行为的信息来源渠道。通过公布举报电话,通过电台、电视台、报纸、展览等多种形式对相关案件进行曝光,可以对违法行为起到强大的震撼作用,有利于创造规范市场秩序的良好氛围,同时也让种子市场管理部门对种子市场的情况有更深刻更全面的了解,才能地采取更有效的管理办法。
参考文献
[1]朱建忠,徐朝江.对当前种子市场混乱现象的分析与思考[J].中国种业.2005(9)
[2]刘尚培,陈发雄,谭显刚,杨光军.落后边远地区种子执法存在的问题与探讨[J].学法与实践.2005(8)
[3]谢群,员晓哲.我国种子市场的现状分析与发展对策[J].陕西农科学.1998(1)
[4]刘玉金,李梅.浅析我旗种子执法不力的原因及对策[J].内蒙古农业科技.2005(7)