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摘要：住房保障不可能单纯依靠政府投入，鼓励和引导民间资本参与是当务之急，T市实践证明民间资本可以参与住房保障事业，但选择民间资本参与的途径必须充分把握住房保障需求、住房保障政策以及民间资本的特质，合理利用政府主导和国有企业的表率作用，并基于民间资本、保障性住房特征构建住房保障细分政策，对民间资本科学运用利益诱导方式，并预防其流动性的危害，使民间资本更好地服务于住房保障乃至社会福利事业。
关键词：民间资本，住房保障，细分
中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1001-9138-(2012)06-0024-31 收稿日期：2012-04-16
近些年，T市与国内其他大中城市一样，房地产市场火爆，商品房价格节节攀升。为了满足中低收入阶层居住需求，在民间资本参与社会福利供给政策框架下，T市在鼓励民间资本参与保障性住房供给方面形成了很有特色的政策体系。
首先科学分析该市居民的住房需求，合理地将保障性住房进行细分，通过集中建设、配建和收购等多种方式扩大保障性住房建设规模，并采取“租、售、补”等不同的供给方式提供保障性住房，收到了较为明显的成效。通过对保障性住房需求和项目进行细分，根据不同类型的保障性住房采取不同的建设方式，为民间资本参与保障性住房提供了多样的途径，这些途径是民间资本参与社会福利的典型途径。另外，T市在保障性住房相关供给构建方面走在全国前列，保障性住房投资基金、保障性住房信托投资基金、公积金增值收益建保障性住房、社会基金建保障性住房等工具的利用，使得T市保障性住房建设成效显著。
1 保障性住房需求分析——T市民间资本参与途径构建依据之一
2009年，T市开展了市内六区、环城四区非拆迁中低收入家庭住房需求情况调查，覆盖十区94个街道和1207个住宅小区、1.2万户家庭，系统掌握了中心城区中低收入家庭对保障性住房的需求情况，对科学预测保障性住房供需情况，确定政策覆盖范围起到重要作用。T市根据住房保障对象的收入水平及需求情况（表1），将保障对象分为最低收入、低收入、中低收入、中等偏下收入及危陋房屋拆迁改造五个层面的住房困难家庭，并根据人均住房建筑面积对保障对象的住房需求进行了细分，并针对不同的住房需求提供不同的住房政策。
从总体上看，T市住房保障制度主要解决中低收入家庭的住房需求，根据对住房需求的总体把握，T市做出了《2008-2012年解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划》，计划在规划期内向遴选的中低收入家庭供给特定形式的保障性住房。这种做法将中低收入家庭的住房需求依据其支付能力和住房现状进行了细分，以确定保障性住房的类别和供给方式，从而确定向还款能力较强的中低收入家庭提供的保障性住房可以允许民间资本参与供给，而对还款能力较弱的中低收入家庭提供的保障性住房则只能通过融资等间接方式吸引民间资本参与。
2 确定保障性住房体系——T市民间资本参与途径构建依据之二
不同家庭对保障性住房的需求不同，通过采用收入、家庭住房面积两项重要指标，T市将本地区保障性住房需求者进行了细分，并根据细分的需求构建了保障性住房体系。（1）廉租住房，主要面向具有市内六区非农业常住户口且家庭人口在2人（含）以上，享受最低生活保障待遇一年以上或定期抚恤补助优抚待遇，人均住房使用面积低于7.5平方米，且未享受其他住房保障的家庭。2010年3月，又将低收入重残、双残家庭纳入廉租住房实物配租保障范围。廉租住房租金标准为每平方米使用面积1元。截至2010年年中，全市累计有3869户家庭经审核取得廉租住房实物配租资格，共配租廉租住房3701套。除实物配租外，还有廉租住房租房补贴。2008年，廉租住房租房补贴范围由人均住房使用面积低于7.5平方米的低保和优抚家庭扩大到人均月收入低于600元的低收入家庭。2009年，低收入标准由人均月收入低于600元提高到800元，住房困难标准由人均住房使用面积低于7.5平方米提高到9平方米，在保障范围和标准上与上海持平，高于北京、重庆。（2）经济租赁房，重点解决拆迁中既不符合廉租住房实物配租条件，又无力购买定向销售经济适用住房的低收入家庭过渡性安置。主要面向中心城区2003年以后实施拆迁，具有本市非农业户籍，年收入低于1.5万元，且人均住房建筑面积在10平方米以下或享受低保、定补、特困救助待遇或拆迁补偿安置费在8万元以下、无住房的家庭。截至2010年年中，共配租经济租赁房2113套。（3）经济适用住房，包括针对普通拆迁家庭的定向销售经济适用住房和为市政公用基础设施建设拆迁、分散平房拆迁建设的定向安置经济适用住房。购买定向销售经济适用住房须具有本市中心城区非农业常住户籍，家庭上年收入低于4.2万元，拆迁货币补偿安置费低于25万元，他处住房合计建筑面积在40平方米以下或使用面积在30平方米以下。定向安置经济适用住房与拆迁项目严格对接，本着拆建结合、定向建设的原则，实现拆迁安置房源的全覆盖。经济适用住房建设享受土地划拨、减免配套费和行政事业性收费等政府优惠政策，套型面积控制在60平方米以内。自2007年至2010年年中，全市累计拆迁改造危陋房屋490万平方米，安置被拆迁家庭13.98万户；共建设经济适用住房1456.67万平方米、20.64万套。（4）限价商品住房，是为拓宽中低收入家庭改善住房条件的渠道，丰富保障品种，于2008年推出的限价商品住房政策产物。主要面向具有市内六区、环城四区及滨海新区非农业户籍，住房建筑面积不超过60平方米，上年人均收入低于3万元的3人以上家庭，上年人均收入低于4.5万元的2人家庭以及男超过25岁、女超过23岁，上年收入低于4.5万元，未购房及承租公房的未婚人员或离异、丧偶人员。限价商品住房的销售价格，原则上比周边或同地区的同等条件普通商品住房价格低20%。套型建筑面积控制在90平方米以下，一居室50平方米左右，两居室70平方米左右，一居室和两居室住房套数占住房总套数的比例不低于70%。截至2010年年中，共发放购买资格证明33066个。（5）公共租赁住房，为向低收入家庭提供较为稳定的租赁房源，培育住房租赁市场，按照国家“积极发展公共租赁住房”的要求，2009年T市开始实施公共租赁住房制度。公共租赁住房主要面向具有市内六区、环城四区非农业户籍，符合廉租住房实物配租、廉租住房租房补贴和经济租赁房租房补贴条件且尚未租赁住房（不含房屋租赁登记备案未到期）的家庭，上年人均年收入3万元以下，家庭人均住房建筑面积12平方米以下且尚未购买保障性住房的家庭（包括年满18周岁以上单人户），以及经市政府同意的其他类型中等偏下收入住房困难家庭。2009年T市采取新建和收购方式落实了60万平方米、1万套公共租赁房。新建4个项目、约6000套，已开工建设。 按建设进度分，目前全市有在建保障性住房项目91个、1274万平方米、18.2万套；竣工项目64个、481万平方米、6.8万套，其中已入住项目59个、471万平方米、6.6万套。按保障类型分，有廉租住房项目12个、63万平方米、1万套；经济适用住房项目121个、1317万平方米、19万套；限价商品住房项目15个、308万平方米、4万套；公共租赁住房项目7个、67万平方米、1万套。按坐落区域分，市内六区有项目91个、652万平方米、10.4万套；环城四区有项目64个、1103万平方米、14.6万套。按房屋套型分，有一居室单元式住房11.2万套，占45％；二居室单元式住房13.5万套，占54％；三居室单元式住房0.3万套，占1％。形成了廉租房、经济适用房、限价商品房和公共租赁房多层次、多区位的保障性住房分布体系。预计到2012年底，T市将为57万户中低收入住房困难家庭提供住房保障，受益面占210万非农业户籍家庭的27%。这些保障性住房的投入巨大，按照T市政府《2008-2012年住房保障五年发展规划》仅在2008-2012年这5年间，T市要新建各类保障性住房38万套，新增租房补贴家庭7万户，为实现上述目标，要投入200亿元资金。该市国土房管局局长透露，“十二五”期间，预计该市住房保障总投入将达到1810亿元，其中，政府投入约229亿元。随着住房保障覆盖面逐步拓展，住房保障项目开工面积不断扩大，资金需求量逐年增加，资金压力将越来越大，因此T市在上述需求细分和保障性住房体系细分的基础上，积极探索民间资本参与保障性住房供给的途径。
3 民间资本的特质分析——T市民间资本参与途径构建依据之三
民间资本具备资本的一般特征，具有逐利性、流动性、竞争性和扩张性。马克思把G-W-G’称为资本总公式,说明任何资本运动的目的都在于追求价值的增值，但资本本身不会带来价值的增值，而资本要真正实现价值增殖,就必须处于不断运动中。
因此，影响民间资本与项目关系的关键决定因素在于项目实际满足民间资本价值增值的程度，只要能带来资本的价值增值即能实现G-W-G’资本总公式中G’＞G，资本都有可能投入。对于资本来说,用于生产经营何种产品并不重要,重要的是价值的增值即G’＞G，因此社会福利项目能否吸引民间资本的关键是社会福利项目能否为民间资本带来价值增值。而另一方面，民间资本要产生价值增值就必须流动，民间资本的流动性会导致资本基于不同项目、不同地区甚至基于我国及他国之间的投资环境和市场状况的差异形成不同的价值增值水平而选择在不同项目、地区和国家之间进行运动。而民间资本的这种运动是无止境的，只要存在足够的价值增值诱导，必然产生流动，因此，在民间资本参与社会福利事业过程中应注意预防其流动性危害。
4 T市民间资本参与住房保障的途径构建
基于此，如何选择民间资本参与的途径，T市将上述保障性住房体系进行了划分（表2），经济适用房、限价商品房属于可营利性的保障性住房，其中限价商品房属于通过限制价格提供的社会福利，经济适用房属于保本微利提供的社会福利，廉租房通过实物配租或者发放补贴方式无偿提供的社会福利，而公共租赁房、经济租赁房以较低价格租赁房屋，属于补贴价提供的社会福利。限价商品房与经济适用房都属于可以提供一定营利的保障性住房项目，而廉租房、公共租赁房、经济租赁房都无法保障供给者获利甚至需要大量投入，因此在T市保障性住房供给体系中限价商品房、经济适用房项目允许民间资本参与供给，并且这些项目也可以吸引部分民间资本参与供给，而廉租房、公共租赁房、经济租赁房项目对追求利润的民间资本没有吸引力，因此，T市选择利用各种融资工具或政策工具吸引民间资本间接参与保障性住房供给。
当然，还可以看出，T市保障性住房尚未与普通商品房进行有效对接，这也是我国社会福利制度普遍存在的一个情况，即政策性社会福利与商业性福利界限分明，这使得保障对象购买普通商品房尚无相关的政策支持，享受不到优惠待遇。
4.1 民间资本基于营利需要直接参与住房保障
经济适用房和限价商品房的供给对象对保障性住房的需求是改善性需求，这些供给对象也具有一定的购买力，个人偿债能力较强，同时由于T市这类保障性住房的需求非常旺盛，而且此类保障性住房项目并非无利可图，运营商在这类项目中也可以获得一定的回报，经济适用房和限价房等保障性住房项目虽然利润较低，但是并不存在像商品房一样的销售困境。在市场遭遇寒流的情况下，商品房的销售受到宏观政策的影响可能会萎缩，但是保障性住房却很稳定，对于房地产企业来说，也可以快速回笼资金，缓解销售压力。这些因素使得这一类保障性住房项目具备了一个稳定低风险的市场氛围，民间资本参与供给这类保障性住房时既不用承担巨大的市场风险又有利可图，因此T市采取了直接由营利组织建设这类保障性住房并由营利组织直接向政府核准的保障对象供给。从图1中可以看出，在经济适用房和限价商品房中建设单位、供给单位都是营利组织，这就为民间资本参与提供了机会（见表3）。
从表3中可以看出，在T市限价商品房中已有不少民间资本成立的开发企业参与供给。2008-2011年开盘销售的限价商品房楼盘建筑面积共计300多万平方米，民间资本创立的开发企业直接供给的面积达84万平方米，比例超过了1/3，如果将国有控股的上市公司中包含的民间资本计算在内，这一比例将更高。
通过这一途径将市场机制引入保障性住房项目，由开发企业建设、销售保障性住房项目，并由其承担售后责任。这对政府来说，一方面极大地减少了政府在这类保障性住房项目上的投入，从而减轻了政府的财政压力；另一方面政府通过行使定价权、监督权可以保障这类保障性住房的价格和质量，使其不偏离住房保障制度的目标。而对民间资本来说，一方面可以通过参与保障性住房供给提升企业形象，另一方面又可以通过参与保障性住房项目获利；对保障对象来说，一方面可以获得价格相对低廉的住房，另一方面在某种程度上具有了选择权，更有利于满足自身的需求。从这个意义上说，鼓励和引导民间资本参与这类保障性住房项目可以实现多赢。 4.2 构建保障性住房金融工具，鼓励民间资本间接参与
4.2.1 保障性住房投资基金
T市保障性住房投资基金是国内首只保障性住房专项投资基金，该基金通过“政府、企业、投资者”三方合作的方式发起，即由T集团发起、T市房地局与私募股权投资公司合作。目前该基金首期已募集完毕，首个限价商品房项目已经售罄。
4.2.2 保障性住房信托投资基金
在金融领域，信托投资方案发行程序简便、进入方式灵活、融资渠道广泛，融资规模大，而且成本相对较低，采用信托方式为保障性住房融资可以缓解保障性住房资金困难。2010年，国家发改委、中国人民银行、财政部、建设部、国家税务总局、银监会、证监会等11部委允许T市作为首个试点城市发行保障性住房信托投资基金（REITs），但需突破的政策由地方解决（图3）。
4.2.3 组建T市保障性住房建设投资公司
2009年4月，T市政府组建了T市保障住房建设投资公司，成为全国首家专项投资危陋房屋拆迁和保障住房建设的公司，按照政府主导、专向投资、封闭运作的要求，严格资金监管，加强风险防范，该公司作为融资平台，已经与15家银行参与的银团签订了200亿元保障性安居工程贷款合同，可投资拆迁危陋房屋157万平方米4万余户。目前已投资多个项目，拆迁量占T市全年市区危陋房屋拆迁总量的52%。
5 启示
理性选择民间资本参与住房保障的途径必须充分把握住房保障需求、政策以及民间资本的特质，合理利用政府主导和国有企业的表率作用，并基于民间资本、保障性住房特征构建住房保障细分政策、对民间资本应科学运用利益诱导方式，并预防其流动性的危害。
T市的实践证明，民间资本可以通过直接和间接两大途径参与住房保障事业。直接途径主要是民间资本能直接在保障性住房的生产、提供、维护等环节提供核心服务，并与保障性住房供给对象直接发生权利义务关系；间接途径是民间资本在上述任一或全部环节中与承担直接供给职责的主体进行合作，但并不与保障性住房供给对象直接发生权利义务关系。
参考文献：
1.唐纳德·萨逊.欧洲福利国家：历史演变与改革现状.社会保障研究.2008.1
2.关信平.新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析.江苏社会科学.2010.2
作者简介：
赵文聘，天津社会科学院法学研究所助理研究员，博士，律师。
Avenues in which Private Capital Participating
in Housing Security System
——T city as an example
Zhao Wenpin
Abstract： Housing security system can not simply rely on the government investment, there should be avenues for private capital participation. Practice in T city has proved that private capital can do good to the housing security system. But to chose which avenues the government should fully grasp the needs of housing security, segmentation of housing security polices as well as the characteristics of private capital, use benefit induction scientifically ,and prevent its risks with liquidity.
Keywords: Private capital,Housing security system,Segmentation
王春敏/责任编辑
关键词：民间资本，住房保障，细分
中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1001-9138-(2012)06-0024-31 收稿日期：2012-04-16
近些年，T市与国内其他大中城市一样，房地产市场火爆，商品房价格节节攀升。为了满足中低收入阶层居住需求，在民间资本参与社会福利供给政策框架下，T市在鼓励民间资本参与保障性住房供给方面形成了很有特色的政策体系。
首先科学分析该市居民的住房需求，合理地将保障性住房进行细分，通过集中建设、配建和收购等多种方式扩大保障性住房建设规模，并采取“租、售、补”等不同的供给方式提供保障性住房，收到了较为明显的成效。通过对保障性住房需求和项目进行细分，根据不同类型的保障性住房采取不同的建设方式，为民间资本参与保障性住房提供了多样的途径，这些途径是民间资本参与社会福利的典型途径。另外，T市在保障性住房相关供给构建方面走在全国前列，保障性住房投资基金、保障性住房信托投资基金、公积金增值收益建保障性住房、社会基金建保障性住房等工具的利用，使得T市保障性住房建设成效显著。
1 保障性住房需求分析——T市民间资本参与途径构建依据之一
2009年，T市开展了市内六区、环城四区非拆迁中低收入家庭住房需求情况调查，覆盖十区94个街道和1207个住宅小区、1.2万户家庭，系统掌握了中心城区中低收入家庭对保障性住房的需求情况，对科学预测保障性住房供需情况，确定政策覆盖范围起到重要作用。T市根据住房保障对象的收入水平及需求情况（表1），将保障对象分为最低收入、低收入、中低收入、中等偏下收入及危陋房屋拆迁改造五个层面的住房困难家庭，并根据人均住房建筑面积对保障对象的住房需求进行了细分，并针对不同的住房需求提供不同的住房政策。
从总体上看，T市住房保障制度主要解决中低收入家庭的住房需求，根据对住房需求的总体把握，T市做出了《2008-2012年解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划》，计划在规划期内向遴选的中低收入家庭供给特定形式的保障性住房。这种做法将中低收入家庭的住房需求依据其支付能力和住房现状进行了细分，以确定保障性住房的类别和供给方式，从而确定向还款能力较强的中低收入家庭提供的保障性住房可以允许民间资本参与供给，而对还款能力较弱的中低收入家庭提供的保障性住房则只能通过融资等间接方式吸引民间资本参与。
2 确定保障性住房体系——T市民间资本参与途径构建依据之二
不同家庭对保障性住房的需求不同，通过采用收入、家庭住房面积两项重要指标，T市将本地区保障性住房需求者进行了细分，并根据细分的需求构建了保障性住房体系。（1）廉租住房，主要面向具有市内六区非农业常住户口且家庭人口在2人（含）以上，享受最低生活保障待遇一年以上或定期抚恤补助优抚待遇，人均住房使用面积低于7.5平方米，且未享受其他住房保障的家庭。2010年3月，又将低收入重残、双残家庭纳入廉租住房实物配租保障范围。廉租住房租金标准为每平方米使用面积1元。截至2010年年中，全市累计有3869户家庭经审核取得廉租住房实物配租资格，共配租廉租住房3701套。除实物配租外，还有廉租住房租房补贴。2008年，廉租住房租房补贴范围由人均住房使用面积低于7.5平方米的低保和优抚家庭扩大到人均月收入低于600元的低收入家庭。2009年，低收入标准由人均月收入低于600元提高到800元，住房困难标准由人均住房使用面积低于7.5平方米提高到9平方米，在保障范围和标准上与上海持平，高于北京、重庆。（2）经济租赁房，重点解决拆迁中既不符合廉租住房实物配租条件，又无力购买定向销售经济适用住房的低收入家庭过渡性安置。主要面向中心城区2003年以后实施拆迁，具有本市非农业户籍，年收入低于1.5万元，且人均住房建筑面积在10平方米以下或享受低保、定补、特困救助待遇或拆迁补偿安置费在8万元以下、无住房的家庭。截至2010年年中，共配租经济租赁房2113套。（3）经济适用住房，包括针对普通拆迁家庭的定向销售经济适用住房和为市政公用基础设施建设拆迁、分散平房拆迁建设的定向安置经济适用住房。购买定向销售经济适用住房须具有本市中心城区非农业常住户籍，家庭上年收入低于4.2万元，拆迁货币补偿安置费低于25万元，他处住房合计建筑面积在40平方米以下或使用面积在30平方米以下。定向安置经济适用住房与拆迁项目严格对接，本着拆建结合、定向建设的原则，实现拆迁安置房源的全覆盖。经济适用住房建设享受土地划拨、减免配套费和行政事业性收费等政府优惠政策，套型面积控制在60平方米以内。自2007年至2010年年中，全市累计拆迁改造危陋房屋490万平方米，安置被拆迁家庭13.98万户；共建设经济适用住房1456.67万平方米、20.64万套。（4）限价商品住房，是为拓宽中低收入家庭改善住房条件的渠道，丰富保障品种，于2008年推出的限价商品住房政策产物。主要面向具有市内六区、环城四区及滨海新区非农业户籍，住房建筑面积不超过60平方米，上年人均收入低于3万元的3人以上家庭，上年人均收入低于4.5万元的2人家庭以及男超过25岁、女超过23岁，上年收入低于4.5万元，未购房及承租公房的未婚人员或离异、丧偶人员。限价商品住房的销售价格，原则上比周边或同地区的同等条件普通商品住房价格低20%。套型建筑面积控制在90平方米以下，一居室50平方米左右，两居室70平方米左右，一居室和两居室住房套数占住房总套数的比例不低于70%。截至2010年年中，共发放购买资格证明33066个。（5）公共租赁住房，为向低收入家庭提供较为稳定的租赁房源，培育住房租赁市场，按照国家“积极发展公共租赁住房”的要求，2009年T市开始实施公共租赁住房制度。公共租赁住房主要面向具有市内六区、环城四区非农业户籍，符合廉租住房实物配租、廉租住房租房补贴和经济租赁房租房补贴条件且尚未租赁住房（不含房屋租赁登记备案未到期）的家庭，上年人均年收入3万元以下，家庭人均住房建筑面积12平方米以下且尚未购买保障性住房的家庭（包括年满18周岁以上单人户），以及经市政府同意的其他类型中等偏下收入住房困难家庭。2009年T市采取新建和收购方式落实了60万平方米、1万套公共租赁房。新建4个项目、约6000套，已开工建设。 按建设进度分，目前全市有在建保障性住房项目91个、1274万平方米、18.2万套；竣工项目64个、481万平方米、6.8万套，其中已入住项目59个、471万平方米、6.6万套。按保障类型分，有廉租住房项目12个、63万平方米、1万套；经济适用住房项目121个、1317万平方米、19万套；限价商品住房项目15个、308万平方米、4万套；公共租赁住房项目7个、67万平方米、1万套。按坐落区域分，市内六区有项目91个、652万平方米、10.4万套；环城四区有项目64个、1103万平方米、14.6万套。按房屋套型分，有一居室单元式住房11.2万套，占45％；二居室单元式住房13.5万套，占54％；三居室单元式住房0.3万套，占1％。形成了廉租房、经济适用房、限价商品房和公共租赁房多层次、多区位的保障性住房分布体系。预计到2012年底，T市将为57万户中低收入住房困难家庭提供住房保障，受益面占210万非农业户籍家庭的27%。这些保障性住房的投入巨大，按照T市政府《2008-2012年住房保障五年发展规划》仅在2008-2012年这5年间，T市要新建各类保障性住房38万套，新增租房补贴家庭7万户，为实现上述目标，要投入200亿元资金。该市国土房管局局长透露，“十二五”期间，预计该市住房保障总投入将达到1810亿元，其中，政府投入约229亿元。随着住房保障覆盖面逐步拓展，住房保障项目开工面积不断扩大，资金需求量逐年增加，资金压力将越来越大，因此T市在上述需求细分和保障性住房体系细分的基础上，积极探索民间资本参与保障性住房供给的途径。
3 民间资本的特质分析——T市民间资本参与途径构建依据之三
民间资本具备资本的一般特征，具有逐利性、流动性、竞争性和扩张性。马克思把G-W-G’称为资本总公式,说明任何资本运动的目的都在于追求价值的增值，但资本本身不会带来价值的增值，而资本要真正实现价值增殖,就必须处于不断运动中。
因此，影响民间资本与项目关系的关键决定因素在于项目实际满足民间资本价值增值的程度，只要能带来资本的价值增值即能实现G-W-G’资本总公式中G’＞G，资本都有可能投入。对于资本来说,用于生产经营何种产品并不重要,重要的是价值的增值即G’＞G，因此社会福利项目能否吸引民间资本的关键是社会福利项目能否为民间资本带来价值增值。而另一方面，民间资本要产生价值增值就必须流动，民间资本的流动性会导致资本基于不同项目、不同地区甚至基于我国及他国之间的投资环境和市场状况的差异形成不同的价值增值水平而选择在不同项目、地区和国家之间进行运动。而民间资本的这种运动是无止境的，只要存在足够的价值增值诱导，必然产生流动，因此，在民间资本参与社会福利事业过程中应注意预防其流动性危害。
4 T市民间资本参与住房保障的途径构建
基于此，如何选择民间资本参与的途径，T市将上述保障性住房体系进行了划分（表2），经济适用房、限价商品房属于可营利性的保障性住房，其中限价商品房属于通过限制价格提供的社会福利，经济适用房属于保本微利提供的社会福利，廉租房通过实物配租或者发放补贴方式无偿提供的社会福利，而公共租赁房、经济租赁房以较低价格租赁房屋，属于补贴价提供的社会福利。限价商品房与经济适用房都属于可以提供一定营利的保障性住房项目，而廉租房、公共租赁房、经济租赁房都无法保障供给者获利甚至需要大量投入，因此在T市保障性住房供给体系中限价商品房、经济适用房项目允许民间资本参与供给，并且这些项目也可以吸引部分民间资本参与供给，而廉租房、公共租赁房、经济租赁房项目对追求利润的民间资本没有吸引力，因此，T市选择利用各种融资工具或政策工具吸引民间资本间接参与保障性住房供给。
当然，还可以看出，T市保障性住房尚未与普通商品房进行有效对接，这也是我国社会福利制度普遍存在的一个情况，即政策性社会福利与商业性福利界限分明，这使得保障对象购买普通商品房尚无相关的政策支持，享受不到优惠待遇。
4.1 民间资本基于营利需要直接参与住房保障
经济适用房和限价商品房的供给对象对保障性住房的需求是改善性需求，这些供给对象也具有一定的购买力，个人偿债能力较强，同时由于T市这类保障性住房的需求非常旺盛，而且此类保障性住房项目并非无利可图，运营商在这类项目中也可以获得一定的回报，经济适用房和限价房等保障性住房项目虽然利润较低，但是并不存在像商品房一样的销售困境。在市场遭遇寒流的情况下，商品房的销售受到宏观政策的影响可能会萎缩，但是保障性住房却很稳定，对于房地产企业来说，也可以快速回笼资金，缓解销售压力。这些因素使得这一类保障性住房项目具备了一个稳定低风险的市场氛围，民间资本参与供给这类保障性住房时既不用承担巨大的市场风险又有利可图，因此T市采取了直接由营利组织建设这类保障性住房并由营利组织直接向政府核准的保障对象供给。从图1中可以看出，在经济适用房和限价商品房中建设单位、供给单位都是营利组织，这就为民间资本参与提供了机会（见表3）。
从表3中可以看出，在T市限价商品房中已有不少民间资本成立的开发企业参与供给。2008-2011年开盘销售的限价商品房楼盘建筑面积共计300多万平方米，民间资本创立的开发企业直接供给的面积达84万平方米，比例超过了1/3，如果将国有控股的上市公司中包含的民间资本计算在内，这一比例将更高。
通过这一途径将市场机制引入保障性住房项目，由开发企业建设、销售保障性住房项目，并由其承担售后责任。这对政府来说，一方面极大地减少了政府在这类保障性住房项目上的投入，从而减轻了政府的财政压力；另一方面政府通过行使定价权、监督权可以保障这类保障性住房的价格和质量，使其不偏离住房保障制度的目标。而对民间资本来说，一方面可以通过参与保障性住房供给提升企业形象，另一方面又可以通过参与保障性住房项目获利；对保障对象来说，一方面可以获得价格相对低廉的住房，另一方面在某种程度上具有了选择权，更有利于满足自身的需求。从这个意义上说，鼓励和引导民间资本参与这类保障性住房项目可以实现多赢。 4.2 构建保障性住房金融工具，鼓励民间资本间接参与
4.2.1 保障性住房投资基金
T市保障性住房投资基金是国内首只保障性住房专项投资基金，该基金通过“政府、企业、投资者”三方合作的方式发起，即由T集团发起、T市房地局与私募股权投资公司合作。目前该基金首期已募集完毕，首个限价商品房项目已经售罄。
4.2.2 保障性住房信托投资基金
在金融领域，信托投资方案发行程序简便、进入方式灵活、融资渠道广泛，融资规模大，而且成本相对较低，采用信托方式为保障性住房融资可以缓解保障性住房资金困难。2010年，国家发改委、中国人民银行、财政部、建设部、国家税务总局、银监会、证监会等11部委允许T市作为首个试点城市发行保障性住房信托投资基金（REITs），但需突破的政策由地方解决（图3）。
4.2.3 组建T市保障性住房建设投资公司
2009年4月，T市政府组建了T市保障住房建设投资公司，成为全国首家专项投资危陋房屋拆迁和保障住房建设的公司，按照政府主导、专向投资、封闭运作的要求，严格资金监管，加强风险防范，该公司作为融资平台，已经与15家银行参与的银团签订了200亿元保障性安居工程贷款合同，可投资拆迁危陋房屋157万平方米4万余户。目前已投资多个项目，拆迁量占T市全年市区危陋房屋拆迁总量的52%。
5 启示
理性选择民间资本参与住房保障的途径必须充分把握住房保障需求、政策以及民间资本的特质，合理利用政府主导和国有企业的表率作用，并基于民间资本、保障性住房特征构建住房保障细分政策、对民间资本应科学运用利益诱导方式，并预防其流动性的危害。
T市的实践证明，民间资本可以通过直接和间接两大途径参与住房保障事业。直接途径主要是民间资本能直接在保障性住房的生产、提供、维护等环节提供核心服务，并与保障性住房供给对象直接发生权利义务关系；间接途径是民间资本在上述任一或全部环节中与承担直接供给职责的主体进行合作，但并不与保障性住房供给对象直接发生权利义务关系。
参考文献：
1.唐纳德·萨逊.欧洲福利国家：历史演变与改革现状.社会保障研究.2008.1
2.关信平.新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析.江苏社会科学.2010.2
作者简介：
赵文聘，天津社会科学院法学研究所助理研究员，博士，律师。
Avenues in which Private Capital Participating
in Housing Security System
——T city as an example
Zhao Wenpin
Abstract： Housing security system can not simply rely on the government investment, there should be avenues for private capital participation. Practice in T city has proved that private capital can do good to the housing security system. But to chose which avenues the government should fully grasp the needs of housing security, segmentation of housing security polices as well as the characteristics of private capital, use benefit induction scientifically ,and prevent its risks with liquidity.
Keywords: Private capital,Housing security system,Segmentation
王春敏/责任编辑