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摘要：随着市场经济体制的不断发展，镇乡财政运行中长期积累的一些深层次矛盾日益显现，财政收入风险日益增大，成为制约镇乡经济发展，影响社会稳定的严重问题。本文以宁波市鄞州区为例，对此问题进行了剖析。
关键词：镇乡;财政收入;风险;对策
一、完善中央和地方的分税制财政体制
（一）明确中央政府与地方政府事权的划分与界定
对政府间的事权的合理划分，既能清晰地界定风险责任，又能有效地控制财政风险。一是确定哪些事权归中央政府管，哪些事权归地方政府管。对中央政府与地方政府之间存在事权交叉的领域，中央与地方政府应按照谁受益、谁付费的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的河流治理、基础设施等。二是合理安排地方各级的事权关系，即如何正确处理地方各级政府之间的关系，明确省、市、区、镇（乡）政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方财政风险的重要原因。
（二）合理划分中央与地方间的税收分配
采取积极措施扩大中央财力，同时也要为地方政府确定稳定的税源。要扩大地方税规模，省、市两级都要具备符合本地实际的骨干税种。地方税体系内的主要税种仍由中央统一立法，统一制定细则;中等税种也由中央立法，地方可根据本地区实际情况制定细则;一些不影响其他地区的小税种，可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。
在保证中央宏观调控和提供全国性公共产品的前提下，关税、海关代征的消费税、证券交易税归中央，由于资源在地区间分布的不平衡，资源税归中央，但资源开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收，增值税、企业所得税、消费税作为共享税，中央地方可以按照40%、60%比例分成，其余税种归地方。
二、完善宁波市对鄞州区的财政体制
（一）收入划分。划分为市级固定收入、市区共享收入、区级固定收入和专项分成收入。
（二）实行超收统筹、增收奖励。市级统筹上解分三方面：一是按鄞州区地方收入实绩（有九个税种），市级按3.79%比例提取分享收入，鄞州区分成收入为96.21%;二是在鄞州区分成收入（有四个税种）中市再统筹15%;三是专项收入按比例提取，每项收入提取办法不一样。如教育费附加：市级先提取5.01%比例作市级分享收入，再以上年统筹额保市即得利益，同时比09年增量部分再统筹14%，据此计算，2011鄞州区教育费附加可用占收入的比例85.5%。
为了确保基层政权的稳定，对宁波市市级财政体制有以下建议：
（一）要求享受与老三区同等的待遇。目前鄞州区撤县设区已经10年了，作为宁波市的一个城区，鄞州区应该享受到与江东区、江北区、海曙区同等的待遇，特别是在社会事业建设、社区建设、农村居委会工作、民政优扶救助等方面，要求宁波市财政给予一定比例的补助。
（二）要加大宁波市级财政的转移支付力度。一是要建立合理的生态补偿机制。为此应确立“环境有价”的理念，建议市财政加大对山林、水源保护地镇乡的财政补偿力度，提高“失山”农民的经济补偿标准，加快环保基础设施建设步伐，加大对高山村迁址移民的政策扶持力度等。二是要加大专项性转移支付力度。根据区域经济发展不平衡的现状和镇乡财力状况等，市财政要安排一部分项目转移支付资金，适当弥补欠发达镇乡政府在提供公共产品时的财政收支缺口，以加快欠发达镇乡基础设施项目、社会事业建设等公共服务领域的建设步伐，保证不同经济发展水平的镇乡在享受基本公共产品上达到均等，促进社会稳定协调发展。
（三）建议宁波市级财政要加大对鄞州区新农村建设的扶持力度。加快新农村建设的是促进基层政权稳定的一项重大工程，也是推进全市城乡一体化发展的一项重大举措。为此，为推进全市全面建成城乡统筹的小康社会目标，建议市级财政要在现有奖励政策的基础，切实加大财政扶持力度，充分发挥财政政策的导向作用。
（四）建议市财政要加大对我区社会保障的补助。近年来，鄞州区加快社会保障体系建设步伐。一是“扩面”，扩大社会保障覆盖面。扩大城镇居民“五大保险”覆盖面，重点实施城镇居民医疗保险扩面，将未参加医保的老年居民、非从业人员、婴幼儿及其他未成年人及市区范围内在就读的学生全部纳入参保对象。二是“提标”，逐步提高补偿标准。重点是医疗保障、老年人员生活补助。完善新型农村合作医疗制度，将住院医疗保险补偿水平提高到75%，将到农村定点医疗机构就诊的参保农民的门诊有效医疗费用补偿提高到60%。三是“救助”，完善社会救助体系。在强化政府救助的同时，着力健全以慈善事业、商业保险为补充的社会救助体系。总之，鄞州区社会保障体系建设步伐的加快，将有效解决困难群众的生产生活问题，解决鄞州区与老三区同属市区但保障程度差异较大的问题，维护社会的稳定，为此，市财政应加大政策引导，加大对各区社保工作的财政补助力度，促进全市各区社会保障工作的城乡统筹。
三、积极引导房地产健康发展
（一）坚持正确的政策导向，根据不同时期的房地产形势，增强政府调控能力，合理把握和适时调控土地投放量，确保土地供给的有序性、渐进性，避免房地产投资的大起大落。
（二）合理运用政策，当前资源应逐步向保障性住房倾斜，以推进新农村建设为载体，改变住房的供给结构，加大保障房、经济适用房的建设力度，确保低收入阶层的基本住房需求。
（三）合理规划房地产项目，加快完善道路交通等基础设施，各层次房地产项目优势互补、互促，辐射带动，推动镇乡房地产业的更好发展。
四、大力加强镇乡财源建设
（一）积极引导镇乡企业由粗放型向集约型转变，促进镇乡财政上档次、上规模、上水平。加速发展高新技术产业，大力发展循环经济、低碳经济，鼓励发展战略性新兴产业。进一步完善外贸发展财政政策，创新营销方式，鼓励扩大高附加值产品、高新技术产品和品牌产品出口。
（二）大力支持农业科技进步，调整农业生产结构，转变农业增长方式，推进农业产业化经营，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，实现单一生产型农业向现代农业、都市农业、休闲农业转变。
（三）注重第三产业对财政的贡献，大力发展农村服务业。完善农副产品流通体系，发展各类流通中介组织，培育一批大型涉农商贸企业集团，切实解决农副产品销售难的问题。加强农业科技体系建设，健全农业技术推广、农产品检测与认证、动物防疫和植物保护等农业技术支持体系，推进农业科技创新，加快实施科技入户工程。加快农业信息服务体系建设，逐步形成连接国内外市场、覆盖生产和消费的信息网络。加强农村金融体系建设，充分发挥农村商业金融、合作金融、政策性金融和其他金融组织的作用，发展多渠道、多形式的农业保险，增强对“三农”的金融服务。
要在巩固基础财源和主体财源的基础上，不断培育后续财源和效益财源，逐步建立起比较稳固的骨干财源，优化镇乡财源结构，使镇乡经济总量与财政收入同步增长，做大做强镇乡财政“蛋糕”，进一步提高镇乡财政的保障能力，使镇乡财政职能作用得到更好的发挥，使镇乡财政支撑农村经济和社会事业发展的能力不断增强。
参考文献：
[1]周游，李真.县乡财政统筹的制度理性思考[J].经济管理，2004（5）：14-17.
[2]祝延友.镇乡财政如何为新农村建设服务[J].经济视角，2006（11）：20-23.
关键词：镇乡;财政收入;风险;对策
一、完善中央和地方的分税制财政体制
（一）明确中央政府与地方政府事权的划分与界定
对政府间的事权的合理划分，既能清晰地界定风险责任，又能有效地控制财政风险。一是确定哪些事权归中央政府管，哪些事权归地方政府管。对中央政府与地方政府之间存在事权交叉的领域，中央与地方政府应按照谁受益、谁付费的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的河流治理、基础设施等。二是合理安排地方各级的事权关系，即如何正确处理地方各级政府之间的关系，明确省、市、区、镇（乡）政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方财政风险的重要原因。
（二）合理划分中央与地方间的税收分配
采取积极措施扩大中央财力，同时也要为地方政府确定稳定的税源。要扩大地方税规模，省、市两级都要具备符合本地实际的骨干税种。地方税体系内的主要税种仍由中央统一立法，统一制定细则;中等税种也由中央立法，地方可根据本地区实际情况制定细则;一些不影响其他地区的小税种，可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。
在保证中央宏观调控和提供全国性公共产品的前提下，关税、海关代征的消费税、证券交易税归中央，由于资源在地区间分布的不平衡，资源税归中央，但资源开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收，增值税、企业所得税、消费税作为共享税，中央地方可以按照40%、60%比例分成，其余税种归地方。
二、完善宁波市对鄞州区的财政体制
（一）收入划分。划分为市级固定收入、市区共享收入、区级固定收入和专项分成收入。
（二）实行超收统筹、增收奖励。市级统筹上解分三方面：一是按鄞州区地方收入实绩（有九个税种），市级按3.79%比例提取分享收入，鄞州区分成收入为96.21%;二是在鄞州区分成收入（有四个税种）中市再统筹15%;三是专项收入按比例提取，每项收入提取办法不一样。如教育费附加：市级先提取5.01%比例作市级分享收入，再以上年统筹额保市即得利益，同时比09年增量部分再统筹14%，据此计算，2011鄞州区教育费附加可用占收入的比例85.5%。
为了确保基层政权的稳定，对宁波市市级财政体制有以下建议：
（一）要求享受与老三区同等的待遇。目前鄞州区撤县设区已经10年了，作为宁波市的一个城区，鄞州区应该享受到与江东区、江北区、海曙区同等的待遇，特别是在社会事业建设、社区建设、农村居委会工作、民政优扶救助等方面，要求宁波市财政给予一定比例的补助。
（二）要加大宁波市级财政的转移支付力度。一是要建立合理的生态补偿机制。为此应确立“环境有价”的理念，建议市财政加大对山林、水源保护地镇乡的财政补偿力度，提高“失山”农民的经济补偿标准，加快环保基础设施建设步伐，加大对高山村迁址移民的政策扶持力度等。二是要加大专项性转移支付力度。根据区域经济发展不平衡的现状和镇乡财力状况等，市财政要安排一部分项目转移支付资金，适当弥补欠发达镇乡政府在提供公共产品时的财政收支缺口，以加快欠发达镇乡基础设施项目、社会事业建设等公共服务领域的建设步伐，保证不同经济发展水平的镇乡在享受基本公共产品上达到均等，促进社会稳定协调发展。
（三）建议宁波市级财政要加大对鄞州区新农村建设的扶持力度。加快新农村建设的是促进基层政权稳定的一项重大工程，也是推进全市城乡一体化发展的一项重大举措。为此，为推进全市全面建成城乡统筹的小康社会目标，建议市级财政要在现有奖励政策的基础，切实加大财政扶持力度，充分发挥财政政策的导向作用。
（四）建议市财政要加大对我区社会保障的补助。近年来，鄞州区加快社会保障体系建设步伐。一是“扩面”，扩大社会保障覆盖面。扩大城镇居民“五大保险”覆盖面，重点实施城镇居民医疗保险扩面，将未参加医保的老年居民、非从业人员、婴幼儿及其他未成年人及市区范围内在就读的学生全部纳入参保对象。二是“提标”，逐步提高补偿标准。重点是医疗保障、老年人员生活补助。完善新型农村合作医疗制度，将住院医疗保险补偿水平提高到75%，将到农村定点医疗机构就诊的参保农民的门诊有效医疗费用补偿提高到60%。三是“救助”，完善社会救助体系。在强化政府救助的同时，着力健全以慈善事业、商业保险为补充的社会救助体系。总之，鄞州区社会保障体系建设步伐的加快，将有效解决困难群众的生产生活问题，解决鄞州区与老三区同属市区但保障程度差异较大的问题，维护社会的稳定，为此，市财政应加大政策引导，加大对各区社保工作的财政补助力度，促进全市各区社会保障工作的城乡统筹。
三、积极引导房地产健康发展
（一）坚持正确的政策导向，根据不同时期的房地产形势，增强政府调控能力，合理把握和适时调控土地投放量，确保土地供给的有序性、渐进性，避免房地产投资的大起大落。
（二）合理运用政策，当前资源应逐步向保障性住房倾斜，以推进新农村建设为载体，改变住房的供给结构，加大保障房、经济适用房的建设力度，确保低收入阶层的基本住房需求。
（三）合理规划房地产项目，加快完善道路交通等基础设施，各层次房地产项目优势互补、互促，辐射带动，推动镇乡房地产业的更好发展。
四、大力加强镇乡财源建设
（一）积极引导镇乡企业由粗放型向集约型转变，促进镇乡财政上档次、上规模、上水平。加速发展高新技术产业，大力发展循环经济、低碳经济，鼓励发展战略性新兴产业。进一步完善外贸发展财政政策，创新营销方式，鼓励扩大高附加值产品、高新技术产品和品牌产品出口。
（二）大力支持农业科技进步，调整农业生产结构，转变农业增长方式，推进农业产业化经营，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，实现单一生产型农业向现代农业、都市农业、休闲农业转变。
（三）注重第三产业对财政的贡献，大力发展农村服务业。完善农副产品流通体系，发展各类流通中介组织，培育一批大型涉农商贸企业集团，切实解决农副产品销售难的问题。加强农业科技体系建设，健全农业技术推广、农产品检测与认证、动物防疫和植物保护等农业技术支持体系，推进农业科技创新，加快实施科技入户工程。加快农业信息服务体系建设，逐步形成连接国内外市场、覆盖生产和消费的信息网络。加强农村金融体系建设，充分发挥农村商业金融、合作金融、政策性金融和其他金融组织的作用，发展多渠道、多形式的农业保险，增强对“三农”的金融服务。
要在巩固基础财源和主体财源的基础上，不断培育后续财源和效益财源，逐步建立起比较稳固的骨干财源，优化镇乡财源结构，使镇乡经济总量与财政收入同步增长，做大做强镇乡财政“蛋糕”，进一步提高镇乡财政的保障能力，使镇乡财政职能作用得到更好的发挥，使镇乡财政支撑农村经济和社会事业发展的能力不断增强。
参考文献：
[1]周游，李真.县乡财政统筹的制度理性思考[J].经济管理，2004（5）：14-17.
[2]祝延友.镇乡财政如何为新农村建设服务[J].经济视角，2006（11）：20-23.