我国现行的刑事诉讼法同其修正以前相比,一方面,弱化了检察机关的实体性权力,缩小了检察机关自侦案件的范围,使公安机关的侦查权力在量上得以扩张;另一方面,强化了检察机关的程序性权力,明确规定检察机关拥有立案监督权,将侦查活动有效地纳入到检察监督之下,使检察监督权在质上得以提升。这是国家权力机关基于司法体制改革的需要,通过立法对侦查权和检察权进行再分配,加大了打击犯罪、保障人权的力度,向“侦查服务于检察”迈出了坚实的一步。但是,我们也应该看到,在当前司法实践中,由于立法、司法等方面的原因,立案监督的效果还不够理想,立案监督工作正面临着许多难题,亟待解决。在此,笔者对立案监督的难点、产生原因及其对策作一探讨,并对行之有效的工作方法进行总结,为立案监督工作服务。
　　
　　一、立案监督工作的难点
　　
　　(一)检察机关知晓的案件信息有限,立案监督工作处于被动地位。在司法实践中,公安机关不会把所辖区域内的案发及立案情况提供给检察机关,因而立案监督的信息仅来源于检察机关办案中发现的线索、被害人的申诉及其他公民的举报。如果被害人因缺乏法律知识等原因,不知或不到检察机关申诉,而检察机关在办案中又不可能发现,那么监督就无法进行。另外,在实际工作中,公安机关通常不会将是否立案的决定告诉被害人,更谈不上有告知文书了,因而检察机关接到被害人申诉时,也不知道公安机关有无立案,工作十分被动。
　　(二)检察机关掌握的证据材料有限,因而对应否立案难以把握,使得立案监督工作无从下手。被害人到检察机关申诉的,往往仅有被害人的陈述,而无其他证据材料,因而犯罪事实是否存在,检察机关难以确定。对于检察机关在办案中发现的线索,如果公安机关已注明“犯罪嫌疑人在逃”、“另案处理”等,那么检察机关也无从调查。甚至,当检察机关发现应当立案但不知是否已立案的情况时,向公安机关询问,公安机关常会以“这个,我们已立案了”等话语来敷衍了事。
　　(三)公检认识上的分歧,导致不积极配合的现象时有发生,增加了立案监督的难度。在司法实践中,检察机关认为,公安机关“应立案而不立案”以及“不应立案而立案”的,均应受到监督。但是,当检察人员想了解立案情况时,有的公安人员则认为检察机关仅对未立案的案件有立案监督权,因而不积极提供立案情况,使立案监督工作难以顺利进行。
　　(四)把立案条件等同于逮捕条件,使立案监督工作难上加难。在整个刑事诉讼程序中,立案的证明标准及证据要求是最低的,但是,在司法工作中,公安机关为提高破案率,而进行技术处理,通常“不破不立”,人为地提高了立案标准。因而在接到说明不立案理由通知书或立案通知书时,公安机关会认为该案已达到了逮捕条件,立案后便不经侦查,就直接报捕。此时,如果尚未具备逮捕条件,那么无直接侦查权的审查批捕部门,若在七天办案时间内不能引导公安机关补充到有关证据,就只能作出不捕决定,这显然不符合立案监督的本意,必然会影响立案监督的效果。为避免类似情况的出现,检察机关往往会从逮捕的角度考虑立案的条件,因而不会轻易提起立案监督程序。这就形成了恶性循环,使立案监督工作更加困难。
　　
　　二、强化立案监督的对策
　　
　　(一)通过立法,明确立案监督的范围,消除公检之间的认识分歧。公检法执行刑事诉讼法的统一意见,没有突破《刑事诉讼法》第八十七条的规定,即仅提到了“应立案而未立案”的监督措施。对于不应立案而立案的,《公安机关办理刑事案件程序规定》没有提到此方面的问题;根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十八条之规定,检察机关应当向公安机关提出纠正违法意见,即采取侦查监督措施。可见,立法及司法解释并未明确立案监督的范围,故建议高检院与公安部进行协商,形成统一的执法意见。
　　(二)在司法活动中,检察机关应加强与公安机关联系,查阅有关信息及材料,同时消除认识上的分歧,统一观念,减少立案监督工作中存在的人为障碍。我国立法在刑事诉讼构造中,突破了西方国家“分权制约”的立法理念,强调相互配合,互相制约,这有利于形成打击合力,节约司法资源,为统一司法认识创设了前提条件。因此,检察机关应该强化与公安机关的配合,在配合中共享司法资源,收集有关信息和材料;在配合中统一司法观念,营造良好的监督氛围,为立案监督工作扫清障碍。
　　(三)在实际工作中,检察机关应准确把握立案条件,并跟踪监督立案后的侦查活动,适时引导,确保以后的公诉工作顺利进行。首先,检察机关应坚持正确的司法观念,决不能人为地提高立案条件,从逮捕的角度来看待立案,致使出现有案不立与监督无案源并存的反常现象。其次,检察机关在采取立案监督措施后,还应搞好随案跟踪工作,适时引导公安机关立案后的侦查取证工作,防止立而不侦、久侦不结等现象的发生,以此来提高立案监督的质量。
　　
　　三、立案监督中应明确的问题
　　
　　(一)立案监督的对象包括侦查机关和侦查部门,自侦案件亦在立案监督范围之内。在司法实践中,侦查监督部门往往会忽视对自侦案件的监督,使得立案监督对象仅限于侦查机关。这不仅缩小了立案监督的工作范围,有违立法本意,而且极易引起公安机关的抵触情绪,有碍工作开展。西方有学者提出一个很尴尬的司法问题:监督者谁来监督?是的,如何对监督者的行为进行监督?此问题值得深思。我国检察机关所享有的法律监督权,相对于行政管理权和审判裁决权而言,是一项程序性权力,在大多数情况下不具有实体性,因而无需再进行监督。但是不可否认,检察机关基于法律监督权还享有一些实体处分权,比如自侦案件的立案侦查权,这些权力的行使理应受到监督。因此,侦查监督部门不能更不应忽视对自侦案件的监督。
　　(二)立案监督的范围不包括也不宜包括自诉案件。有人认为,立案监督应把自诉案件也纳入进来,并据此提出了扩大立案监督范围的立法建议。笔者认为此观点值得商榷之处。在三类自诉案件中,除告诉才处理的案件外,其余案件已在立案监督范围之内,可对侦查机关或侦查部门进行立案监督。对于告诉才处理的案件,有审判监督程序来监督,无需另行监督,否则不仅会浪费侦查监督部门的有限资源,而且会成为监督者推卸责任之借口。因此说,不宜不切实际地扩大立案监督的范围。
　　
　　四、立案监督的几点构想
　　
　　(一)建立合理的工作制度,明确立案监督的重点。各级检察机关要根据所辖地区治安状况及常发性刑事案件的特点,制定详尽的、操作性较强的立案监督工作计划,分工合作,具体任务落实到人,并将此作为评价全年工作任务完成优劣的一个重要方面予以考核,奖惩兑现。将立案监督的重点放在:1.刑法规定由公安机关管辖侦查的经济案件。公安机关对此类案件应否立案把握不准,造成有案不立或插手经济纠纷、越权立案。2.公安机关以罚代刑、降格处理的案件。此类案件往往因利益因素,而致使有案不立。3.边缘案件及认识有分歧案件。公安机关往往因此类案件有争议,而存有疑虑,致使有案不立。4.牵涉到赔偿问题而被害人对是否立案不关心的案件。被害人因得到满意的赔偿,而不过问犯罪嫌疑人是否受到刑罚,公安机关也会因“关系”而大事化小、小事化了。5.共同犯罪中,有犯罪嫌疑人在逃的案件。有些公安人员,无责任感,仅注重对在案犯的处理,而放纵了在逃的犯罪嫌疑人。6.牵涉到非同案犯的犯罪案件,比如与盗窃案件相牵连的收购赃物案件,此类案件往往为公安机关所忽视。
　　(二)完善工作渠道,拓宽立案监督案源。针对立案监督中“无案源”的难题,实践中可通过以下几点渠道解决:1、坚持静态监督与动态监督相结合。要求每个办案人员必须加强对报捕案件全面详细地审查案件事实,在阅卷、讯问犯罪嫌疑人、询问被害人、证人环节上下功夫,重点注意在逃、转劳教、教育释放、治安处罚同案人等情况,当发现有应当立案而未立案的线索时,立即转为动态监督,及时做好调查、核实、固定证据的工作,适时向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》。2.积极与人大、纪委、信访、监察等机关联系,建立健全行政执法与刑事执法之间的衔接与协调机制,加强与公安机关的联系与沟通,以达到互相理解、求得支持的目的,变一家监督为共同监督,从外部形成立案监督格局。3.强化内部协作力度。虽然立案监督工作是由侦查监督部门和控申部门来承担,但是离开了反贪、法纪、监所、民行等部门的密切配合和协作,难以形成立案监督的合力,尤其是那些未进入刑事诉讼程序或由公安机关以罚代刑的案件,极易成为监督盲区。所以必须调动各部门的积极性,形成检察机关内部立案监督的立体格局,加大监督力度。4.审查与访问结合,广泛宣传立案监督,奠定监督的群众基础。在审查案件时到发案地点走访群众和有关单位,了解情况,从反映的线索中寻找案源,为立案监督收集证据材料。在法制宣传活动中,注意结合检察职能向群众宣传,使广大群众逐步了解检察机关的立案监督职能,增强法律意识和举报、申诉意识,积极反映和举报犯罪线索。
　　(三)强化内部监督意识,敢于对自侦案件进行监督。根据《刑事诉讼规则》第三百七十九条的规定,侦查监督部门和起诉部门有权监督侦查部门立案工作。在当前司法实践中,对自侦部门进行监督的案例虽然犹如凤毛麟角,但是毕竟还是有的。故笔者认为,担负“两个监督”之重任的侦查监督部门,要坚决消除本位主义思想,将自侦案件自觉地纳入到立案监督工作中去。