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[摘 要]农民占我国人口总数的大部分，土地是农民的安身立命之本，因此，在当今城镇化的大背景下，土地制度就显得尤为重要。本文以城镇化和土地制度的关系为切入点，结合中国国情，分析了我国土地制度存在的现实问题，并通过借鉴国外的先进经验，提出对土地制度改革的建议及措施，以便其更好地适应城镇化的潮流，促进我国现代化建设向前发展。
[关键词]土地制度；城镇化；改革
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0159-02
城镇化是现代经济增长的重要引擎，是我国现代化建设的传送带，其中人口和土地这两大要素的城镇化对于我国的经济、政治有着极为重要的意义。尤其是土地制度，影响着新型城镇化的进程。
1 概 述
1.1 城镇化与新型城镇化
城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例http：//baike.baidu.com/link？url=OiO71d6aTu7rCIMnOwrNUw3I29yTav1CZTqlzP1IFkZ7gcs3Khl1Rvd2ip-aKU07 。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化http：//baike.baidu.com/link？url=sgXsSWeperTz6pVexc7HkLJFT57ssLWevStdoyvJR06CT-H1aDEAnj8B4R9TUaiXhQylN91XZzMsU3xr_YoyWK 。
1.2 城镇化与土地制度的关系
城镇化与土地制度是相辅相成的关系。一方面，城镇化是土地制度改革的前提和引擎，我国很多与土地相关的问题都是发生在城镇化的背景之下，土地问题不能脱离城镇化而单独讨论，并且土地制度的改革也需要城镇化来推动；另一方面，城镇化的发展和推进取决于土地制度的社会适应性与前瞻性。总之，土地制度对城镇化来说是“双刃剑”，它是机遇，为城镇化注入新的活力；它是挑战，如果规划不当会成为城镇化的障碍。
2 我国土地制度的现状与存在的问题
2.1 我国土地制度的现状
我国的土地制度包括国家所有与集体所有。《土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”http：//baike.baidu.com/link？url=BuBddVNSzbCB-L7OmCXWHRqRbpo0wyHRVGhScs2g0GCAJ5i6N7o-kkbKmsETYd9l《宪法》也有此类规定。
2.2 我国土地制度存在的问题
2.2.1 “公共利益”界定不清，常常出现乱征地的现象
我国的《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”中华人民共和国宪法，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm。然而，究竟何为公共利益，在我国的法律中还没有一个准确而肯定的说法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举了一些，但列举并不能涵盖所有。很多政府披着“公共利益”的外衣，打着“老城区拆迁”或者“促进国民经济发展”的口号进行“商业开发”，致使许多人的利益为所谓的“公共利益”让路。
2.2.2 权利主体不明，补偿不合理
我国现行法律规定农村的土地归农村集体成员共同所有，农村土地所有权的主体包括乡镇、村集体或村民委员会、村民小组。但这三种主体只有经营和管理的权利，并非所有权人。一旦土地被征收或征用，涉及收益分配时，这三种主体会竞相争当所有权主体或变相扣留补偿金，使真正的权利主体利益受损。
政府在补偿款方面获得巨大利益，但被征收人所获利益甚少。据统计，政府自改革开放以来通过征地从农民手里拿走了至少3万亿资金，比改革开放前30年通过“剪刀差”获得的约6千亿多出好几倍。并且很多地方没有足额发放补偿费，甚至没有发放到农民的手中，导致城乡居民收入差距进一步被拉大。
2.2.3 土地利用率低，撂荒情况严重
以宅基地为例，城镇化将大量的农村人口转移到城市，但很多长期不在农村居住的农民仍然在村里建房使用宅基地，造成大量住房限制，有的地方甚至出现“空心村”。同时，有关部门并没有规划好与交叉的宅基地与耕地，造成无论是宅基地还是耕地过于分散，不能够大面积使用或大规模生产，土地资源利用率低。
2.2.4 隐形流转大量存在
根据现行法律规定，如《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”中华人民共和国土地管理法，http：//www.zhidaoanli. com/ zdal/front/find_by_idDetailDemos.do？id=1111316，我国禁止集体土地进行非农业建设，但现实生活中隐形流转仍然大量存在并愈演愈烈，例如村委会擅自流转农地用于商业开发。
隐形流转的大量存在对我国耕地红线构成了严重的威胁，滋生了腐败。同时利益分配不均极易激发群体性事件，不利于社会的稳定。
3 我国土地改革的建议
3.1 界定“公共利益”，出台并完善相关的法律、法规
我国当前法律、法规对于“公共利益”规定模糊，因而需要建立“公共利益”界定机制。可借鉴美国的经验，赋予司法机关对于公共利益的最终裁决权，同时通过听证会等给予社会大众异议权。根据十八届三中全会和今年中央一号文件精神，农村集体经营性建设用地在一定条件下可以进入市场，和国有土地同权同价，农民的土地承包经营权可以抵押担保等，这些重大的决策使《土地管理法》《担保法》《物权法》等亟待修改。同时，应尽快出台土地法和农村土地确权补充条例，建立健全私权利的保护制度。 3.2 制定合理规划，提高土地利用率
制定合理的土地规划对于根本治理征地撂荒、推进新农村建设有着极大的助推力。可以学习天津市在“三镇”和“两村”的做法，以不减少目前的耕地总面积为前提，通过合理规划和科学布局，最大限度地整合布局分散的耕地、宅基地资源，同时农民可用手中的宅基地换新建的房屋，使这些土地资源能够规模化作业生产，提高生产效率，优化资源配置，促进城镇化的进一步发展。
3.3 明确权利主体，加快土地确权工作
确权工作应从以下方面努力落实。
其一，将三种主体改为一种，即农民集体所有。确认农民在土地流转中的主体地位是对农民利益的根本保证。目前乡镇集体不从事生产经营，所谓的“三级所有”也就名存实亡，明确并修改“集体”的范围能避免征地发生时权利主体混乱不清的状况。其二，赋予农民集体以法人性质，即有独立财产，能够以自己的名义从事民事活动，独立承担民事责任，能够在法律允许的范围内自由处分和收益，以此来保障农民集体的主体地位，避免土地流转过程中的纠纷，有效防止腐败。其三，根据一号文件精神，可以确权确地，也可确权确股不确地。相对来说，“确股”更能保障农民的利益。
3.4 做好集体经营性建设用地入市工作
农村集体经营性建设用地入市并与国有土地同权同价，这是十八届三中全会的重要内容之一。因此需要加强法制建设，保障土地这一个带有全局性、根本性的大问题有法可依；需要结合实际，综合考量，集体经营性建设用地入市必须要“符合规划和用途管制”；需要掌握尺度，既不能空等，也不能蛮干，以循序渐进为基本原则，开展流转试点工作，以流转交易和增值收益分配为侧重研究，在实际操作中积累经验，不断改进方案。
3.5 完善收益分配机制
政府不应享有土地的增值收益，因为政府并不是出卖人，政府的收益应当通过征税来实现。因此，除了财政、立法上有所努力之外，还应当逐步降低政府的分配收益比例，最大限度地保证农民的既得利益。此外，今年一号文件提出，一方面补偿农民的土地增值收益，保障其就业和社保；另一方面以留地安置等方式保证农民收益。这就需要通过政策及立法来使改革良性运行。
同时，对土地流转收益加强规范和管理。可将“收益部分扣除农民的社会保障，余下的直接分给农民”这一规定写入法律。为了保证专款专用，可采用金融信托模式，由金融机构托管资金并设立独立账户，只有在农民社保方面才允许村委会使用资金。
4 结 论
土地问题一直都是我国带有战略意义的根本问题，是促进新型城镇化持续有效良性发展的必要条件。在城镇化的大背景下，土地制度改革已进入了“攻坚期”和“深水区”，必须要结合当前的国情以及存在的问题，以落实十八届三中全会和2014年中央一号文件精神为根本宗旨，在制定法律、布局规划、产权改革、土地入市、收益分配等方面齐抓共管，把征地制度改革与土地流转同步推进，才能促进我国经济持续平稳发展。
参考文献：
[1]吴兴国，王远胜.城镇化进程中的集体建设用地使用权流转法律问题研究[J].中国发展，2013，13（3）.
[2]张晓娟，论我国农村土地所有权的民法改造[J].西部论坛，2013，23（1）.
[3]张波，城镇化背景下宅基地使用权流转法律问题研究[J].人民论坛，2013（20）.
[4]董祚继.积极稳妥推进土地制度改革[N].经济日报，2013-12-20.
[5]新型城镇化中的土地问题[EB/OL].http：//scx86.blog. 163.com/blog/static/12071057020138652020718/.
[关键词]土地制度；城镇化；改革
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0159-02
城镇化是现代经济增长的重要引擎，是我国现代化建设的传送带，其中人口和土地这两大要素的城镇化对于我国的经济、政治有着极为重要的意义。尤其是土地制度，影响着新型城镇化的进程。
1 概 述
1.1 城镇化与新型城镇化
城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例http：//baike.baidu.com/link？url=OiO71d6aTu7rCIMnOwrNUw3I29yTav1CZTqlzP1IFkZ7gcs3Khl1Rvd2ip-aKU07 。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化http：//baike.baidu.com/link？url=sgXsSWeperTz6pVexc7HkLJFT57ssLWevStdoyvJR06CT-H1aDEAnj8B4R9TUaiXhQylN91XZzMsU3xr_YoyWK 。
1.2 城镇化与土地制度的关系
城镇化与土地制度是相辅相成的关系。一方面，城镇化是土地制度改革的前提和引擎，我国很多与土地相关的问题都是发生在城镇化的背景之下，土地问题不能脱离城镇化而单独讨论，并且土地制度的改革也需要城镇化来推动；另一方面，城镇化的发展和推进取决于土地制度的社会适应性与前瞻性。总之，土地制度对城镇化来说是“双刃剑”，它是机遇，为城镇化注入新的活力；它是挑战，如果规划不当会成为城镇化的障碍。
2 我国土地制度的现状与存在的问题
2.1 我国土地制度的现状
我国的土地制度包括国家所有与集体所有。《土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”http：//baike.baidu.com/link？url=BuBddVNSzbCB-L7OmCXWHRqRbpo0wyHRVGhScs2g0GCAJ5i6N7o-kkbKmsETYd9l《宪法》也有此类规定。
2.2 我国土地制度存在的问题
2.2.1 “公共利益”界定不清，常常出现乱征地的现象
我国的《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”中华人民共和国宪法，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm。然而，究竟何为公共利益，在我国的法律中还没有一个准确而肯定的说法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举了一些，但列举并不能涵盖所有。很多政府披着“公共利益”的外衣，打着“老城区拆迁”或者“促进国民经济发展”的口号进行“商业开发”，致使许多人的利益为所谓的“公共利益”让路。
2.2.2 权利主体不明，补偿不合理
我国现行法律规定农村的土地归农村集体成员共同所有，农村土地所有权的主体包括乡镇、村集体或村民委员会、村民小组。但这三种主体只有经营和管理的权利，并非所有权人。一旦土地被征收或征用，涉及收益分配时，这三种主体会竞相争当所有权主体或变相扣留补偿金，使真正的权利主体利益受损。
政府在补偿款方面获得巨大利益，但被征收人所获利益甚少。据统计，政府自改革开放以来通过征地从农民手里拿走了至少3万亿资金，比改革开放前30年通过“剪刀差”获得的约6千亿多出好几倍。并且很多地方没有足额发放补偿费，甚至没有发放到农民的手中，导致城乡居民收入差距进一步被拉大。
2.2.3 土地利用率低，撂荒情况严重
以宅基地为例，城镇化将大量的农村人口转移到城市，但很多长期不在农村居住的农民仍然在村里建房使用宅基地，造成大量住房限制，有的地方甚至出现“空心村”。同时，有关部门并没有规划好与交叉的宅基地与耕地，造成无论是宅基地还是耕地过于分散，不能够大面积使用或大规模生产，土地资源利用率低。
2.2.4 隐形流转大量存在
根据现行法律规定，如《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”中华人民共和国土地管理法，http：//www.zhidaoanli. com/ zdal/front/find_by_idDetailDemos.do？id=1111316，我国禁止集体土地进行非农业建设，但现实生活中隐形流转仍然大量存在并愈演愈烈，例如村委会擅自流转农地用于商业开发。
隐形流转的大量存在对我国耕地红线构成了严重的威胁，滋生了腐败。同时利益分配不均极易激发群体性事件，不利于社会的稳定。
3 我国土地改革的建议
3.1 界定“公共利益”，出台并完善相关的法律、法规
我国当前法律、法规对于“公共利益”规定模糊，因而需要建立“公共利益”界定机制。可借鉴美国的经验，赋予司法机关对于公共利益的最终裁决权，同时通过听证会等给予社会大众异议权。根据十八届三中全会和今年中央一号文件精神，农村集体经营性建设用地在一定条件下可以进入市场，和国有土地同权同价，农民的土地承包经营权可以抵押担保等，这些重大的决策使《土地管理法》《担保法》《物权法》等亟待修改。同时，应尽快出台土地法和农村土地确权补充条例，建立健全私权利的保护制度。 3.2 制定合理规划，提高土地利用率
制定合理的土地规划对于根本治理征地撂荒、推进新农村建设有着极大的助推力。可以学习天津市在“三镇”和“两村”的做法，以不减少目前的耕地总面积为前提，通过合理规划和科学布局，最大限度地整合布局分散的耕地、宅基地资源，同时农民可用手中的宅基地换新建的房屋，使这些土地资源能够规模化作业生产，提高生产效率，优化资源配置，促进城镇化的进一步发展。
3.3 明确权利主体，加快土地确权工作
确权工作应从以下方面努力落实。
其一，将三种主体改为一种，即农民集体所有。确认农民在土地流转中的主体地位是对农民利益的根本保证。目前乡镇集体不从事生产经营，所谓的“三级所有”也就名存实亡，明确并修改“集体”的范围能避免征地发生时权利主体混乱不清的状况。其二，赋予农民集体以法人性质，即有独立财产，能够以自己的名义从事民事活动，独立承担民事责任，能够在法律允许的范围内自由处分和收益，以此来保障农民集体的主体地位，避免土地流转过程中的纠纷，有效防止腐败。其三，根据一号文件精神，可以确权确地，也可确权确股不确地。相对来说，“确股”更能保障农民的利益。
3.4 做好集体经营性建设用地入市工作
农村集体经营性建设用地入市并与国有土地同权同价，这是十八届三中全会的重要内容之一。因此需要加强法制建设，保障土地这一个带有全局性、根本性的大问题有法可依；需要结合实际，综合考量，集体经营性建设用地入市必须要“符合规划和用途管制”；需要掌握尺度，既不能空等，也不能蛮干，以循序渐进为基本原则，开展流转试点工作，以流转交易和增值收益分配为侧重研究，在实际操作中积累经验，不断改进方案。
3.5 完善收益分配机制
政府不应享有土地的增值收益，因为政府并不是出卖人，政府的收益应当通过征税来实现。因此，除了财政、立法上有所努力之外，还应当逐步降低政府的分配收益比例，最大限度地保证农民的既得利益。此外，今年一号文件提出，一方面补偿农民的土地增值收益，保障其就业和社保；另一方面以留地安置等方式保证农民收益。这就需要通过政策及立法来使改革良性运行。
同时，对土地流转收益加强规范和管理。可将“收益部分扣除农民的社会保障，余下的直接分给农民”这一规定写入法律。为了保证专款专用，可采用金融信托模式，由金融机构托管资金并设立独立账户，只有在农民社保方面才允许村委会使用资金。
4 结 论
土地问题一直都是我国带有战略意义的根本问题，是促进新型城镇化持续有效良性发展的必要条件。在城镇化的大背景下，土地制度改革已进入了“攻坚期”和“深水区”，必须要结合当前的国情以及存在的问题，以落实十八届三中全会和2014年中央一号文件精神为根本宗旨，在制定法律、布局规划、产权改革、土地入市、收益分配等方面齐抓共管，把征地制度改革与土地流转同步推进，才能促进我国经济持续平稳发展。
参考文献：
[1]吴兴国，王远胜.城镇化进程中的集体建设用地使用权流转法律问题研究[J].中国发展，2013，13（3）.
[2]张晓娟，论我国农村土地所有权的民法改造[J].西部论坛，2013，23（1）.
[3]张波，城镇化背景下宅基地使用权流转法律问题研究[J].人民论坛，2013（20）.
[4]董祚继.积极稳妥推进土地制度改革[N].经济日报，2013-12-20.
[5]新型城镇化中的土地问题[EB/OL].http：//scx86.blog. 163.com/blog/static/12071057020138652020718/.