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摘 要 随着城镇化的不断发展，城镇化人口比率的提高，农村人口的减少，农村空心化问题将会愈演愈烈。本文通过对“空心村”概念和形成原因的剖析，提出“空心村有机重生”的概念，并从农村土地制度改革的视角出发，解析新形势下新的土地制度政策为“空心村”有机重生带来的契机。
关键词 空心村 有机重生 土地制度改革 农村发展
基金项目：2014年浙江省新苗计划资助项目：《“空心村”的重生与旅游开发模式的研究推广——以浙江省为例》（项目编号：2014R408066）。
作者简介：黄立芳，浙江工商大学法学院硕士研究生；郑璐，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-213-02
“空心村”作为我国农村发展中出现的主要问题之一，其危害不仅仅是浪费土地资源，更是阻碍了农村经济的发展，影响着社会的稳定与和谐。如何整治并使其恢复生机和活力是现阶段研究农村经济发展的一个重要课题，本文将从土地制度改革的视角对这一课题进行初步的探讨。
一、从土地制度看“空心村”的形成原因
所谓“空心村”，简单地说就是农民在村落的外围如新建的道路两旁或是在村庄的空地上建起了新房，使得整个村落中心出现了许多的闲置房屋，造成了中空外建的格局。“空心村”形成的根源是城镇化，可以预见，随着城镇化的不断发展，城镇化人口比率提高，农村人口的减少，农村空心化问题将会愈演愈烈。
择要而言，引起农村空心化的原因有：（1）农村人口非农化的转变，致使农村出现“人去楼空”的现象。伴随着城乡建设的“热潮”，很多农民进城务工，进而在城市扎根，农村人口不断减少，大量房屋闲置。（2）宅基地建房约束制度不完善，农村普遍出现“建新不拆旧”。农村经济状况不断改善，富裕起来的农民往往倾向于在交通便利、视野开阔的村庄外围建新房，容易导致村庄用地规模扩大、村中的旧宅基地空置，形成“外扩内空”的局面。（3）农村的村镇规划不够完善，容易造成农业资源的严重浪费。农村建设的规划管理起步较晚，农民建房常常具有盲目性和随意性的特点，导致村镇房屋的格局混乱、土地资源的浪费。
二、“空心村”有机重生的概念和内涵
农村空心化问题直接与粮食安全、耕地保护、新农村建设等关乎国情民生的战略密切联系在一起，为实现“空心村”的可持续发展，必须在政策法规、开发方式、空间结构、组织结构及产业发展上进行有机、合理的安排。由此，笔者提出“空心村有机重生”的概念。
所谓有机重生，是指在强有力的政策保障下，科学规划，以合理的开发方式对“空心村”进行有效的空间整合和组织重构，以期达到第一产业和第二、三产业的融合，使“空心村”焕发生机活力，农村经济得到可持续发展。
“空心村”有机重生的内涵主要有以下几个方面：
（一）科学规划、合理开发
科学规划、合理开发是“空心村”有机重生的重要手段。发展农村经济应当进行合理的开发，在保护环境、生态的前提下，“空心村”治理过程中应进行合理、科学的规划，有针对性的引入合理的开发方式，因地制宜，积极利用原有资源，使“空心村”得到可持续发展。
（二）有效的空间整合和组织重构
有效的空间整合和组织重构是“空心村”有机重生的必要步骤。根据“空心村”的空间结构，进行有效的整合，如采取复垦林地、整村置换等模式，使其焕发新的面貌。此外，在不影响村集体团结和谐的前提下，可以适当引入村集体外的相关利益群体，如采取“村企互动”的模式，带动“空心村”的治理和改造。这种有效的空间整合和组织重构有利于城乡的协调发展和产业的转型升级。
（三）产业的有机融合
产业的有机融合是“空心村”有机重生的积极推动力。农业作为第一产业，要迈开发展的脚步，在不断提升本产业实力的同时，应当与第二、三产业进行适当的融合，尤其是应该依托第三产业的优势，加快产业发展的步伐，推动产业的转型升级。
“空心村”有机重生的过程中应当遵循以下原则：（1）充分考虑当地的经济实力、生态环境和自然环境等各方面的要求，尽可能的保留和延续原有的村庄特色，保护整体的人文和自然景观，体现农村发展的延续性；（2）要充分体现时代特征和新农村特色，紧紧围绕提高农民生活质量、促进农村全面发展的目标，不盲目照搬照抄，做到因地制宜，体现自然本色和山区特色，切实考虑发展的可行性；（3） “空心村”的改造要与市县的地域总体规划及土地利用规划有机衔接，并可以适当超前，体现发展规划的前瞻性；（4）坚持以村民为主，为村民服务的理念，规划方案要广泛征求村民意见，多方面吸收合理化建议，体现以人为本的核心价值观。
“空心村”的有机重生已有成功的案例：浙江省天台县的后岸村位于浙江省天台县街头镇的东南方，并位于国家级重点风景名胜区4A级旅游区——寒明岩景区的西侧，始丰溪畔。那里拥有优美的自然风景，深厚的文化底蕴。然而，该村在2009年以前也是一个典型的“空心村”，有农户约340户，近1000余人。村内老屋密集，老屋面积占村房屋总面积的70%以上，宅基地的布局零乱，村内的卫生状况较差，村里的经济发展比较落后。在社会主义新农村建设中，该村抓住发展的机遇，大力发展休闲旅游业，建起了农家乐接待服务中心，开发了自然风景观光区、水果采摘区、天然游泳区、水上娱乐垂钓区等等，“有机重生”成为可一次接待近1000余人住宿餐饮能力的休闲旅游村，带动了村庄经济的发展，增加了农民的收入。
三、新土地政策为“空心村”有机重生带来的契机
农村的发展需要依靠政策和法律的保障，我国历次的农村土地制度改革，都为农村经济的发展带来了勃勃生机，并且及时地反映在相应的法律法规之中。“空心村”的治理同样需要有政策和法规的支持，城乡户籍制度、土地制度和社会保障制度的完善，将为“空心村”的可持续发展提供强有力的保障。 （一）建国以来的四次土地制度改革
土地对于农民、农村、农业的意义是极其重要的，马克思在其《资本论》中也引用威廉·配第的话“土地是财富之母，劳动是财富之父”来说明土地作为生产资料的重要性。而就土地制度改革而言，最重要的就是所有权和经营权问题。建国以来，历史上重大的四次土地制度改革为我国经济的发展奠定了良好的基础：（1）以“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制”的1949-1952年土地改革阶段，真正使农民“耕者有其田”，极大地激励了农民的积极性，解放了农村的生产力。（2）将土地由农民所有和经营转变为农民所有、集体经营的1953-1957年农业合作化阶段，使农村的土地制度初步具有半社会主义的性质。（3）以土地的所有权与经营权统一、集体土地无偿使用的1958-1978年人民公社化阶段。（4）始于1979年至今的“实行土地集体所有和家庭承包经营相结合的方式”的家庭联产承包责任制，极大地调动了各方参与生产的积极性，并由此迈入了中国农村土地制度改革的新时期。
（二）法律法规中的农村土地制度改革
自党的十一届三中全会以来，我国的农村土地制度改革成果以法律法规的形式固定下来，以家庭联产承包责任制为例：1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制，并明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。同年通过的《民法通则》也确认了土地承包经营权，到1993年与土地承包经营权相关的家庭联产承包责任制被写入《宪法》。
从2004年至今，中央每年都以一号文件的形式以“三农”为主题，将农村改革推向深化。近年来，不论是研究农村土地制度理论的学者还是关注土地产权的法律学者，都对农村土地制度、管理及流转制度以及农村土地权利的物权属性等问题进行了深入地探讨。《物权法》出台前，关于农村土地产权的讨论异常激烈，因为我国实行的是城市建设用地为国有，农村土地为集体所有。相较于城市建设用地的产权明晰，农村土地产权是比较模糊的，甚至存在着明显的产权“歧视”。虽然《物权法》将土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权归入用益物权的范畴内，但农村宅基地使用权因具有无偿性、身份性、从属性等特点，仍是一种受限制的不完全的用益物权。
（三）新形势下农村土地制度改革的方向
2014年中央一号文件指出，要“深化农村土地制度改革”，着重提到了农村土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权的改革。农民的土地承包经营权除对承包地占有、使用、收益、流转等《物权法》上的权利外，赋予其承包经营权抵押、担保权能，使其获得更完整的物权权利。此外，在落实农村土地集体所有权的基础上，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，为农民投入农业生产提供了更多资金保障。在农村集体经营性建设用地方面，“允许其出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。在宅基地制度上，一方面完善农村宅基地分配政策，另一方面在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
（四）新形势下空心村有机重生的契机
对“空心村”而言，新的土地制度改革为其恢复生机活力提供了强有力的政策和制度的保障，为其有机重生提供了良好的契机。
首先，完善农村宅基地登记和分配政策，在保障农村“一户一宅”的基础上，整合“空心村”村中被废弃的宅基地，一方面进行有效的空间整合，节约土地资源，改善村容村貌；另一方面宅基地确权后可以减少村民纠纷，更可以在条件成熟时使农民有将其房产抵押、担保等权利，使其有更充裕的资金投入农业生产。
其次，对于农民的土地承包经营权，在拥有抵押、担保的权能后，可向金融机构办理抵押融资，使农业能够转向规模化经营，推进农村产业结构和经济结构的调整，同时也能留住“空心村”中想非农化的人口，使农村经济繁荣发展。
最后，放开了农村集体经营性建设用地使用权，允许其入市，与国有土地同市同权同价，换句话说，像原来无人问津的“空心村”空置或者闲置的集体经营性建设用地，将一朝转变成土地市场的“宠儿”，这不仅有利于优化“空心村”土地资源配置的效率，更有利于“空心村”经济健康有序的发展。
总之，政策保障是“空心村”有机重生的前提，是进行合理开发、空间整合、组织重构、产业融合的重要基础。而伴随着相关土地制度改革的深入，各级管理部门及广大农村居民对“新农村”、“新型城镇化”、“美丽乡村建设”等概念的理解也将不断深入。
参考文献：
[1]韩立达，李勇，韩冬.农村土地制度改革研究.中国经济出版社.2011.
[2]刘彦随，龙花楼，陈玉福，王介勇等著.中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略.科学出版社.2011.
[3]朱怡橙，何良雄.欠发达地区“空心村”的改造措施——以浙江省天台县为例.安徽农业科学.2011（7）.
[4]陈玉福，孙虎，刘彦随.中国典型农区空心村综合整治模式.地理学报.2010（6）.
[5]何良雄，朱怡橙.空心村形成原因及治理措施探析——以农村城镇化进程为视角.经济研究导刊.2011（26）.
[6]黄岩.新农村建设中的空心村问题及对策研究.现代商贸工业.2009（12）.
关键词 空心村 有机重生 土地制度改革 农村发展
基金项目：2014年浙江省新苗计划资助项目：《“空心村”的重生与旅游开发模式的研究推广——以浙江省为例》（项目编号：2014R408066）。
作者简介：黄立芳，浙江工商大学法学院硕士研究生；郑璐，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-213-02
“空心村”作为我国农村发展中出现的主要问题之一，其危害不仅仅是浪费土地资源，更是阻碍了农村经济的发展，影响着社会的稳定与和谐。如何整治并使其恢复生机和活力是现阶段研究农村经济发展的一个重要课题，本文将从土地制度改革的视角对这一课题进行初步的探讨。
一、从土地制度看“空心村”的形成原因
所谓“空心村”，简单地说就是农民在村落的外围如新建的道路两旁或是在村庄的空地上建起了新房，使得整个村落中心出现了许多的闲置房屋，造成了中空外建的格局。“空心村”形成的根源是城镇化，可以预见，随着城镇化的不断发展，城镇化人口比率提高，农村人口的减少，农村空心化问题将会愈演愈烈。
择要而言，引起农村空心化的原因有：（1）农村人口非农化的转变，致使农村出现“人去楼空”的现象。伴随着城乡建设的“热潮”，很多农民进城务工，进而在城市扎根，农村人口不断减少，大量房屋闲置。（2）宅基地建房约束制度不完善，农村普遍出现“建新不拆旧”。农村经济状况不断改善，富裕起来的农民往往倾向于在交通便利、视野开阔的村庄外围建新房，容易导致村庄用地规模扩大、村中的旧宅基地空置，形成“外扩内空”的局面。（3）农村的村镇规划不够完善，容易造成农业资源的严重浪费。农村建设的规划管理起步较晚，农民建房常常具有盲目性和随意性的特点，导致村镇房屋的格局混乱、土地资源的浪费。
二、“空心村”有机重生的概念和内涵
农村空心化问题直接与粮食安全、耕地保护、新农村建设等关乎国情民生的战略密切联系在一起，为实现“空心村”的可持续发展，必须在政策法规、开发方式、空间结构、组织结构及产业发展上进行有机、合理的安排。由此，笔者提出“空心村有机重生”的概念。
所谓有机重生，是指在强有力的政策保障下，科学规划，以合理的开发方式对“空心村”进行有效的空间整合和组织重构，以期达到第一产业和第二、三产业的融合，使“空心村”焕发生机活力，农村经济得到可持续发展。
“空心村”有机重生的内涵主要有以下几个方面：
（一）科学规划、合理开发
科学规划、合理开发是“空心村”有机重生的重要手段。发展农村经济应当进行合理的开发，在保护环境、生态的前提下，“空心村”治理过程中应进行合理、科学的规划，有针对性的引入合理的开发方式，因地制宜，积极利用原有资源，使“空心村”得到可持续发展。
（二）有效的空间整合和组织重构
有效的空间整合和组织重构是“空心村”有机重生的必要步骤。根据“空心村”的空间结构，进行有效的整合，如采取复垦林地、整村置换等模式，使其焕发新的面貌。此外，在不影响村集体团结和谐的前提下，可以适当引入村集体外的相关利益群体，如采取“村企互动”的模式，带动“空心村”的治理和改造。这种有效的空间整合和组织重构有利于城乡的协调发展和产业的转型升级。
（三）产业的有机融合
产业的有机融合是“空心村”有机重生的积极推动力。农业作为第一产业，要迈开发展的脚步，在不断提升本产业实力的同时，应当与第二、三产业进行适当的融合，尤其是应该依托第三产业的优势，加快产业发展的步伐，推动产业的转型升级。
“空心村”有机重生的过程中应当遵循以下原则：（1）充分考虑当地的经济实力、生态环境和自然环境等各方面的要求，尽可能的保留和延续原有的村庄特色，保护整体的人文和自然景观，体现农村发展的延续性；（2）要充分体现时代特征和新农村特色，紧紧围绕提高农民生活质量、促进农村全面发展的目标，不盲目照搬照抄，做到因地制宜，体现自然本色和山区特色，切实考虑发展的可行性；（3） “空心村”的改造要与市县的地域总体规划及土地利用规划有机衔接，并可以适当超前，体现发展规划的前瞻性；（4）坚持以村民为主，为村民服务的理念，规划方案要广泛征求村民意见，多方面吸收合理化建议，体现以人为本的核心价值观。
“空心村”的有机重生已有成功的案例：浙江省天台县的后岸村位于浙江省天台县街头镇的东南方，并位于国家级重点风景名胜区4A级旅游区——寒明岩景区的西侧，始丰溪畔。那里拥有优美的自然风景，深厚的文化底蕴。然而，该村在2009年以前也是一个典型的“空心村”，有农户约340户，近1000余人。村内老屋密集，老屋面积占村房屋总面积的70%以上，宅基地的布局零乱，村内的卫生状况较差，村里的经济发展比较落后。在社会主义新农村建设中，该村抓住发展的机遇，大力发展休闲旅游业，建起了农家乐接待服务中心，开发了自然风景观光区、水果采摘区、天然游泳区、水上娱乐垂钓区等等，“有机重生”成为可一次接待近1000余人住宿餐饮能力的休闲旅游村，带动了村庄经济的发展，增加了农民的收入。
三、新土地政策为“空心村”有机重生带来的契机
农村的发展需要依靠政策和法律的保障，我国历次的农村土地制度改革，都为农村经济的发展带来了勃勃生机，并且及时地反映在相应的法律法规之中。“空心村”的治理同样需要有政策和法规的支持，城乡户籍制度、土地制度和社会保障制度的完善，将为“空心村”的可持续发展提供强有力的保障。 （一）建国以来的四次土地制度改革
土地对于农民、农村、农业的意义是极其重要的，马克思在其《资本论》中也引用威廉·配第的话“土地是财富之母，劳动是财富之父”来说明土地作为生产资料的重要性。而就土地制度改革而言，最重要的就是所有权和经营权问题。建国以来，历史上重大的四次土地制度改革为我国经济的发展奠定了良好的基础：（1）以“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制”的1949-1952年土地改革阶段，真正使农民“耕者有其田”，极大地激励了农民的积极性，解放了农村的生产力。（2）将土地由农民所有和经营转变为农民所有、集体经营的1953-1957年农业合作化阶段，使农村的土地制度初步具有半社会主义的性质。（3）以土地的所有权与经营权统一、集体土地无偿使用的1958-1978年人民公社化阶段。（4）始于1979年至今的“实行土地集体所有和家庭承包经营相结合的方式”的家庭联产承包责任制，极大地调动了各方参与生产的积极性，并由此迈入了中国农村土地制度改革的新时期。
（二）法律法规中的农村土地制度改革
自党的十一届三中全会以来，我国的农村土地制度改革成果以法律法规的形式固定下来，以家庭联产承包责任制为例：1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制，并明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。同年通过的《民法通则》也确认了土地承包经营权，到1993年与土地承包经营权相关的家庭联产承包责任制被写入《宪法》。
从2004年至今，中央每年都以一号文件的形式以“三农”为主题，将农村改革推向深化。近年来，不论是研究农村土地制度理论的学者还是关注土地产权的法律学者，都对农村土地制度、管理及流转制度以及农村土地权利的物权属性等问题进行了深入地探讨。《物权法》出台前，关于农村土地产权的讨论异常激烈，因为我国实行的是城市建设用地为国有，农村土地为集体所有。相较于城市建设用地的产权明晰，农村土地产权是比较模糊的，甚至存在着明显的产权“歧视”。虽然《物权法》将土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权归入用益物权的范畴内，但农村宅基地使用权因具有无偿性、身份性、从属性等特点，仍是一种受限制的不完全的用益物权。
（三）新形势下农村土地制度改革的方向
2014年中央一号文件指出，要“深化农村土地制度改革”，着重提到了农村土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权的改革。农民的土地承包经营权除对承包地占有、使用、收益、流转等《物权法》上的权利外，赋予其承包经营权抵押、担保权能，使其获得更完整的物权权利。此外，在落实农村土地集体所有权的基础上，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，为农民投入农业生产提供了更多资金保障。在农村集体经营性建设用地方面，“允许其出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。在宅基地制度上，一方面完善农村宅基地分配政策，另一方面在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
（四）新形势下空心村有机重生的契机
对“空心村”而言，新的土地制度改革为其恢复生机活力提供了强有力的政策和制度的保障，为其有机重生提供了良好的契机。
首先，完善农村宅基地登记和分配政策，在保障农村“一户一宅”的基础上，整合“空心村”村中被废弃的宅基地，一方面进行有效的空间整合，节约土地资源，改善村容村貌；另一方面宅基地确权后可以减少村民纠纷，更可以在条件成熟时使农民有将其房产抵押、担保等权利，使其有更充裕的资金投入农业生产。
其次，对于农民的土地承包经营权，在拥有抵押、担保的权能后，可向金融机构办理抵押融资，使农业能够转向规模化经营，推进农村产业结构和经济结构的调整，同时也能留住“空心村”中想非农化的人口，使农村经济繁荣发展。
最后，放开了农村集体经营性建设用地使用权，允许其入市，与国有土地同市同权同价，换句话说，像原来无人问津的“空心村”空置或者闲置的集体经营性建设用地，将一朝转变成土地市场的“宠儿”，这不仅有利于优化“空心村”土地资源配置的效率，更有利于“空心村”经济健康有序的发展。
总之，政策保障是“空心村”有机重生的前提，是进行合理开发、空间整合、组织重构、产业融合的重要基础。而伴随着相关土地制度改革的深入，各级管理部门及广大农村居民对“新农村”、“新型城镇化”、“美丽乡村建设”等概念的理解也将不断深入。
参考文献：
[1]韩立达，李勇，韩冬.农村土地制度改革研究.中国经济出版社.2011.
[2]刘彦随，龙花楼，陈玉福，王介勇等著.中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略.科学出版社.2011.
[3]朱怡橙，何良雄.欠发达地区“空心村”的改造措施——以浙江省天台县为例.安徽农业科学.2011（7）.
[4]陈玉福，孙虎，刘彦随.中国典型农区空心村综合整治模式.地理学报.2010（6）.
[5]何良雄，朱怡橙.空心村形成原因及治理措施探析——以农村城镇化进程为视角.经济研究导刊.2011（26）.
[6]黄岩.新农村建设中的空心村问题及对策研究.现代商贸工业.2009（12）.