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摘 要:2009年上海全市公交行业将全面回归国有控股。文章从此事件出发,通过对公用事业的技术经济特征和产品属性来分析公用事业为何会逆私有化和规制重构的必然性,并探讨政府以后如何更好地来发展公用事业。
关键词:公用事业 市场化 规制重构
上海推进公交优先发展工作会议于2009年3月28日举行,会议宣布启动新一轮公交改革,上海全市公交行业将全面回归国有控股。这意味着,曾经历从国有推向市场这一“市场化改革”的上海公交行业,重新回归公益为先、国有主导的模式。
一、城市公用事业逆私有化的原因分析
上海公交行业在经历了国有到私有的改革之后,又回到公益性的路上来,重归国有控股。公交行业作为城市公用事业的一部分,从经济角度也属于准公共品。本文分别从公用事业的产业特征、产品属性和与生俱来的内在矛盾以及市场化过程中产生的问题等方面来探讨为什么城市公用事业会重归国有化。
(一)公用事业的产业特征和产品属性
英国及美国在法律上将公用事业定义为“受公共利益影响的经济行业及其活动”。在一般意义上,公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业,主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动。正确审视公用事业的特性是确立其治理方式与运行机制的基础。从国民经济中发挥作用的角度分析,公用事业属于基础设施产业。从技术经济特征看,公用事业多数是一种典型的网络型产业,呈现出四个基本的市场特征:传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因,由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设,即网络型公用事业的“基础设施”具有较强的自然垄断性;在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性;存在着纵向关联市场,多实行纵向一体化的组织结构;生产、经营上都存在很大的区域性。在工业化城市化过程中,公用事业日渐显示其重要性并具备了成为独立产业部门的条件。而一旦从独立产业部门的角度观察公用事业,人们会发现它不同于其他产业而具有一些特别的性质:第一,公用事业提供的产品或服务较弱的可替代性。第二,公用事业所提供的服务具有巨大的外部性,公用事业能否及时地提供规定质量的产品或服务,不仅影响用户效用,还会对社会生产和社会生活的许多环节造成影响。这种溢出现象因规模巨大不仅造成核算的困难,更易滋生机会主义的“搭便车”,或造成供给不足,或造成需求过度。第三,公用事业所提供的服务,在固定成本一定的情况下,随着产出的扩大,平均成本下降,具有典型的规模经济特征。与此同时,它也高度依赖于范围经济。公用事业的规模经济和范围经济的产业特征使其具有了自然垄断的性质。第四,公用事业的投资巨大,所形成其专用性的资本成本相对于其运营成本不仅比例高而且具有沉没性。第五,更为重要的是,公用事业提供的产品和服务具有民生必需性,是针对所有居民的,为整个社会或某一区域的所有成员共同使用,个人享用不能排除其他人从中获得收益或者排他成本过高,因此收益不能分割。
(二)公共性与经济性的两难矛盾
公共性与普遍服务相关,经济性与提供服务的可维持程度相关。从经济性的角度观察,如果公用事业企业化经营,因盈利的约束,在降低成本、改善效率的同时,因自然垄断极易形成价格的提高,歧视性定价和对高支付能力区域服务的“撇奶油”行为等,这势必伤害普遍服务目标。从公共性的角度观察,低收费或者免费最能满足普遍服务目标,这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持,而一旦财政能力有限,其可持续性便令人怀疑。城市公用事业具备垄断性产业的一般性质,同时还有自身的特殊性质。城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件,又具备供给阶段进行垄断经营的基础,既有民营化的可能,又有管制的必要。如城市公交行业,为实现规模经济与竞争力相兼容的有效竞争,应控制城市公交行业经营企业的数量。但如果不存在政府监管,民营化后一旦放松进入限制,在信息不完全的情况下,许多企业就会盲目地进入城市公交领域,进行重复投资,出现过度竞争现象,从而造成城市公交服务供给的低效率。因此,防止过度竞争,需要政府对城市公交行业实行进入管制,通过控制进入壁垒,抑制企业进入数量。同时,城市公交的特性要求实行“普遍服务”,即无歧视服务。公共交通还意味着要提供“连续服务”,即政府和经营者应当承担公共交通的连续义务。无论“普遍服务”还是“连续服务”的提供,对经营者来说都是负担,但对政府而言却是责任,政府有必要监督经营者在公交服务的提供上实现“普遍而连续”的要求,保障公民的出行权利。
(三)公用事业市场化过程中出现的问题
我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此,在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在着以下问题。
1、公用事业市场化改革会使其公平性和普遍性受到挑战。对公用事业而言,公平与效率问题必须同时考虑,甚至从某种程度上讲,注重公平比注重效率更为重要,从深层意义上看,能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题,关系到当前社会的稳定,是一个政治问题。因此,将市场机制引入公用事业领域后,如果不加强对这些领域的规制和监管,就会使提供的产品和服务的公平性和普遍性受到挑战。
2、公用事业市场化改革过程中会产生某些负外部性问题。公用事业市场化后,如果政府对这些企业不加强监管,会产生某些负外部性行为,使消费者和公众受到损失。如企业将大量未经处理的污水排放到水里,污染周边环境,损害社会利益等等。针对上述问题,政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的监管。
3、公用事业市场化后会产生新的价格垄断。某企业一旦获得某一公用事业产品或服务的供给权后,有可能产生新的垄断。一旦形成某种垄断,可能使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求,从而影响市场机制的作用,降低资源配置效率。取得垄断地位的企业若发现有其他企业试图进入所经营的范围时,可能会采取低于正常的价格,从而阻止其他企业的进入,维护自身垄断地位,为今后制定垄断价格创造条件。
4、公用事业市场化改革过程中会产生权力寻租等腐败问题。公用事业改革过程中,在某种程度上有可能为权力寻租提供可能。因为政府部门是公用事业的监管部门,负责公用事业的准入、质量、价格等全过程的监管。同时,政府部门的官员又是经济人,在主观上存在为自身谋取利益的原始动机。因此,如果不能很好地控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题,那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。
二、规制重构的必然性
事实上,一方面市场终究不能克服其自身的缺陷,另一方面政府的规制也存在失灵现象。因此,竞争与规制变成了一种“两益取其重,两害取其轻”的动态权衡,其关键是建立一种合理的、有效的规制体制。所以针对公用事业改革进程中的政府规制问题,我们不仅要回答规制的“程度”问题,还要回答规制要素间的结构问题,也只有对结构与程度的双重回答,才能实现效率与公平统一的社会主义公用事业运营。对于从计划经济时期走来的“全能”政府而言,重构规制就成为必然。首先,重构政府规制是由公用事业的性质决定的。其次,公用事业改革进程中“逆向选择”与“道德风险”的存在是重构政府规制的重要原因。出于公益的目的,政府的干预行为非常必要。再次,我国公用事业改革过程中政府规制存在制度效益缺失,即政府规制的低效或无效。由于公共事业民营化有其特殊性,需要政府的制度和法律保障,但是在政府自身存在缺陷的前提下,它很难完整地履行对民营化的保护监管责任。因此完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键。
三、监管对策及建议
由于对城市发展的公共目标、城市公用事业的发展目标、政府与公用事业企业之间契约关系(特许经营协议等)的长期效用,以及运营监管的组织架构和制度安排等问题考虑不足,多数城市的公用事业市场化改革都不同程度地遇上了政府财政预算的软约束,企业利益与公共目标冲突,逐渐成为市民普遍关注及不满的问题。所以我们在让公用事业重新回归国有化的过程中,在政府规制监管方面要注意吸取市场化中的教训,采取一些措施来促进城市公用事业的发展。
(一)强化政府在公用事业管理中的责任,切实维护公众利益
我国30多年改革的经验清楚地说明,把百姓利益放在第一位的改革措施会有强大的社会推动力,改革也会成功。因此,在公用事业市场化改革过程中,政府只有将公众利益放在首位,改革才能成功。
(二)确保公众在公用事业市场化改革中的参与权
在政府、经营者和消费者三方利益关联体中,消费者虽然人数众多,但比较分散,很难形成利益共同体,因此,在三方中处于劣势地位。在公用事业改革过程中,必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系,使政府监管者依法监管经营者;当经营者提供的产品和服务不合格时,消费者有权通过一定渠道监督经营者;当政府监管者不作为时,消费者能通过一定的手段监督政府监管者。只有公众真正参与到公用事业改革中去,才有可能使公众利益不受损害。
(三)建立有效的公用事业规制监管体制
公用事业监管体制的构建主要包括监管机构及保障政府监管活动健康有序进行的监管法律两方面:一是要建立独立公正的监管机构,二是监管机构在实施监管时与政府其他相关机构相对独立。因此,我国应改革和清理公用事业多头监管的局面,尽量将公用事业监管职能集中到一个部门,避免多头监管。
(四)制定科学的规制监管政策
在公用事业改革过程中,政府应保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害,应建立公共服务定价政策、公共服务绩效考核机制和信息公开机制等,完善政府的有效规制监管。
(作者单位:江西财经大学)
【参考文献】
1、刘戒骄.从产业特征看我国公用事业改革[J].新视野,2007(1).
2、张健.城市公交行业民营化及政府管制问题研究——以常熟市城乡公交改革为例[D].上海交通大学,2008.
3、杨学军.我国公用事业市场化改革存在的主要问题及对策[J].经济纵横,2008(2).
4、陈富良.城市公用事业改革与监管的理论反思[J].开放导报,2008(1).
5、金志云.公用事业民营化进程中的政府规制重构[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2007(6).
6、刘小兵.政府管制的经济分析[M].上海财经大学出版社,2004.
7、武良成.我国城市公用事业监管的架构重建和制度安排[J].开放导报,2008(1).
8、沈颂东.我国公用企业的政府规制目标的政策选择[J].经济纵横,2006(8).
关键词:公用事业 市场化 规制重构
上海推进公交优先发展工作会议于2009年3月28日举行,会议宣布启动新一轮公交改革,上海全市公交行业将全面回归国有控股。这意味着,曾经历从国有推向市场这一“市场化改革”的上海公交行业,重新回归公益为先、国有主导的模式。
一、城市公用事业逆私有化的原因分析
上海公交行业在经历了国有到私有的改革之后,又回到公益性的路上来,重归国有控股。公交行业作为城市公用事业的一部分,从经济角度也属于准公共品。本文分别从公用事业的产业特征、产品属性和与生俱来的内在矛盾以及市场化过程中产生的问题等方面来探讨为什么城市公用事业会重归国有化。
(一)公用事业的产业特征和产品属性
英国及美国在法律上将公用事业定义为“受公共利益影响的经济行业及其活动”。在一般意义上,公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业,主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动。正确审视公用事业的特性是确立其治理方式与运行机制的基础。从国民经济中发挥作用的角度分析,公用事业属于基础设施产业。从技术经济特征看,公用事业多数是一种典型的网络型产业,呈现出四个基本的市场特征:传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因,由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设,即网络型公用事业的“基础设施”具有较强的自然垄断性;在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性;存在着纵向关联市场,多实行纵向一体化的组织结构;生产、经营上都存在很大的区域性。在工业化城市化过程中,公用事业日渐显示其重要性并具备了成为独立产业部门的条件。而一旦从独立产业部门的角度观察公用事业,人们会发现它不同于其他产业而具有一些特别的性质:第一,公用事业提供的产品或服务较弱的可替代性。第二,公用事业所提供的服务具有巨大的外部性,公用事业能否及时地提供规定质量的产品或服务,不仅影响用户效用,还会对社会生产和社会生活的许多环节造成影响。这种溢出现象因规模巨大不仅造成核算的困难,更易滋生机会主义的“搭便车”,或造成供给不足,或造成需求过度。第三,公用事业所提供的服务,在固定成本一定的情况下,随着产出的扩大,平均成本下降,具有典型的规模经济特征。与此同时,它也高度依赖于范围经济。公用事业的规模经济和范围经济的产业特征使其具有了自然垄断的性质。第四,公用事业的投资巨大,所形成其专用性的资本成本相对于其运营成本不仅比例高而且具有沉没性。第五,更为重要的是,公用事业提供的产品和服务具有民生必需性,是针对所有居民的,为整个社会或某一区域的所有成员共同使用,个人享用不能排除其他人从中获得收益或者排他成本过高,因此收益不能分割。
(二)公共性与经济性的两难矛盾
公共性与普遍服务相关,经济性与提供服务的可维持程度相关。从经济性的角度观察,如果公用事业企业化经营,因盈利的约束,在降低成本、改善效率的同时,因自然垄断极易形成价格的提高,歧视性定价和对高支付能力区域服务的“撇奶油”行为等,这势必伤害普遍服务目标。从公共性的角度观察,低收费或者免费最能满足普遍服务目标,这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持,而一旦财政能力有限,其可持续性便令人怀疑。城市公用事业具备垄断性产业的一般性质,同时还有自身的特殊性质。城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件,又具备供给阶段进行垄断经营的基础,既有民营化的可能,又有管制的必要。如城市公交行业,为实现规模经济与竞争力相兼容的有效竞争,应控制城市公交行业经营企业的数量。但如果不存在政府监管,民营化后一旦放松进入限制,在信息不完全的情况下,许多企业就会盲目地进入城市公交领域,进行重复投资,出现过度竞争现象,从而造成城市公交服务供给的低效率。因此,防止过度竞争,需要政府对城市公交行业实行进入管制,通过控制进入壁垒,抑制企业进入数量。同时,城市公交的特性要求实行“普遍服务”,即无歧视服务。公共交通还意味着要提供“连续服务”,即政府和经营者应当承担公共交通的连续义务。无论“普遍服务”还是“连续服务”的提供,对经营者来说都是负担,但对政府而言却是责任,政府有必要监督经营者在公交服务的提供上实现“普遍而连续”的要求,保障公民的出行权利。
(三)公用事业市场化过程中出现的问题
我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此,在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在着以下问题。
1、公用事业市场化改革会使其公平性和普遍性受到挑战。对公用事业而言,公平与效率问题必须同时考虑,甚至从某种程度上讲,注重公平比注重效率更为重要,从深层意义上看,能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题,关系到当前社会的稳定,是一个政治问题。因此,将市场机制引入公用事业领域后,如果不加强对这些领域的规制和监管,就会使提供的产品和服务的公平性和普遍性受到挑战。
2、公用事业市场化改革过程中会产生某些负外部性问题。公用事业市场化后,如果政府对这些企业不加强监管,会产生某些负外部性行为,使消费者和公众受到损失。如企业将大量未经处理的污水排放到水里,污染周边环境,损害社会利益等等。针对上述问题,政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的监管。
3、公用事业市场化后会产生新的价格垄断。某企业一旦获得某一公用事业产品或服务的供给权后,有可能产生新的垄断。一旦形成某种垄断,可能使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求,从而影响市场机制的作用,降低资源配置效率。取得垄断地位的企业若发现有其他企业试图进入所经营的范围时,可能会采取低于正常的价格,从而阻止其他企业的进入,维护自身垄断地位,为今后制定垄断价格创造条件。
4、公用事业市场化改革过程中会产生权力寻租等腐败问题。公用事业改革过程中,在某种程度上有可能为权力寻租提供可能。因为政府部门是公用事业的监管部门,负责公用事业的准入、质量、价格等全过程的监管。同时,政府部门的官员又是经济人,在主观上存在为自身谋取利益的原始动机。因此,如果不能很好地控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题,那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。
二、规制重构的必然性
事实上,一方面市场终究不能克服其自身的缺陷,另一方面政府的规制也存在失灵现象。因此,竞争与规制变成了一种“两益取其重,两害取其轻”的动态权衡,其关键是建立一种合理的、有效的规制体制。所以针对公用事业改革进程中的政府规制问题,我们不仅要回答规制的“程度”问题,还要回答规制要素间的结构问题,也只有对结构与程度的双重回答,才能实现效率与公平统一的社会主义公用事业运营。对于从计划经济时期走来的“全能”政府而言,重构规制就成为必然。首先,重构政府规制是由公用事业的性质决定的。其次,公用事业改革进程中“逆向选择”与“道德风险”的存在是重构政府规制的重要原因。出于公益的目的,政府的干预行为非常必要。再次,我国公用事业改革过程中政府规制存在制度效益缺失,即政府规制的低效或无效。由于公共事业民营化有其特殊性,需要政府的制度和法律保障,但是在政府自身存在缺陷的前提下,它很难完整地履行对民营化的保护监管责任。因此完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键。
三、监管对策及建议
由于对城市发展的公共目标、城市公用事业的发展目标、政府与公用事业企业之间契约关系(特许经营协议等)的长期效用,以及运营监管的组织架构和制度安排等问题考虑不足,多数城市的公用事业市场化改革都不同程度地遇上了政府财政预算的软约束,企业利益与公共目标冲突,逐渐成为市民普遍关注及不满的问题。所以我们在让公用事业重新回归国有化的过程中,在政府规制监管方面要注意吸取市场化中的教训,采取一些措施来促进城市公用事业的发展。
(一)强化政府在公用事业管理中的责任,切实维护公众利益
我国30多年改革的经验清楚地说明,把百姓利益放在第一位的改革措施会有强大的社会推动力,改革也会成功。因此,在公用事业市场化改革过程中,政府只有将公众利益放在首位,改革才能成功。
(二)确保公众在公用事业市场化改革中的参与权
在政府、经营者和消费者三方利益关联体中,消费者虽然人数众多,但比较分散,很难形成利益共同体,因此,在三方中处于劣势地位。在公用事业改革过程中,必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系,使政府监管者依法监管经营者;当经营者提供的产品和服务不合格时,消费者有权通过一定渠道监督经营者;当政府监管者不作为时,消费者能通过一定的手段监督政府监管者。只有公众真正参与到公用事业改革中去,才有可能使公众利益不受损害。
(三)建立有效的公用事业规制监管体制
公用事业监管体制的构建主要包括监管机构及保障政府监管活动健康有序进行的监管法律两方面:一是要建立独立公正的监管机构,二是监管机构在实施监管时与政府其他相关机构相对独立。因此,我国应改革和清理公用事业多头监管的局面,尽量将公用事业监管职能集中到一个部门,避免多头监管。
(四)制定科学的规制监管政策
在公用事业改革过程中,政府应保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害,应建立公共服务定价政策、公共服务绩效考核机制和信息公开机制等,完善政府的有效规制监管。
(作者单位:江西财经大学)
【参考文献】
1、刘戒骄.从产业特征看我国公用事业改革[J].新视野,2007(1).
2、张健.城市公交行业民营化及政府管制问题研究——以常熟市城乡公交改革为例[D].上海交通大学,2008.
3、杨学军.我国公用事业市场化改革存在的主要问题及对策[J].经济纵横,2008(2).
4、陈富良.城市公用事业改革与监管的理论反思[J].开放导报,2008(1).
5、金志云.公用事业民营化进程中的政府规制重构[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2007(6).
6、刘小兵.政府管制的经济分析[M].上海财经大学出版社,2004.
7、武良成.我国城市公用事业监管的架构重建和制度安排[J].开放导报,2008(1).
8、沈颂东.我国公用企业的政府规制目标的政策选择[J].经济纵横,2006(8).