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摘要：近几年来，随着我国高速公路建设的加快和原有高等级公路的改造力度的加大，国有土地上房屋拆迁进入快速发展阶段。本文主要对目前国有土地上房屋拆迁中存在的相关问题。仅供参考。
一、目前国有土地上房屋拆迁中的主要问题
由于拆迁规模过大，被拆迁项目集中，部分城市和地区房价上涨较快，而被拆迁居民大多数为收入较低的家庭，导致中低价位的普通商品房和经济适用房需求猛增。与此比较，城市中低价位商品房和经济适用房供应明显不足，供需矛盾激化使得国有土地上房屋拆迁矛盾更加突出。
国有土地上房屋拆迁的核心是拆迁补偿金额的多少，而拆迁评估是确定拆迁补偿金额的重要依据，因此，国有土地上房屋拆迁评估问题已经成为目前拆迁纠纷的焦点。
一是估价方法问题。《国有土地上房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。《国有土地上房屋拆迁估价指导意见》明确提出：“拆迁估价一般应当采用市场比较法。”考虑到部分城市拆迁量较大，为了加快评估进度，减少评估工作量，有些省份在地方条例中规定了“基准价格＋修正”的估价方法。但在实践中，基准价格并未根据城市房价变化及时调整，造成评估价格与市场价格相差甚远。
二是估价机构缺乏独立性，正常估价活动受到干扰。有的城市政府为了降低补偿标准，直接干预评估价格。
三是拆迁评估混乱无序。有的城市不具备拆迁评估资格的机构做评估。
◆历史遗留问题
一是由于历史原因造成的手续不全、无权属证书的房屋，在拆迁时按违章建筑拆除，导致被拆迁人不能得到合理补偿。我国《国有土地上房屋拆迁管理条例》规定“拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。但是在实际操作中，拆迁人往往忽略对房屋的鉴定环节，直接以有无房屋证照作为界定违章建筑的依据，即对无权属证书房屋一律视为违章建筑，实施无偿拆除。事实上，无权属证书房屋并不等于违章房屋。
二是对住宅改为营业性用房多年未办理变更手续的房屋，拆迁时按住宅用房补偿，引发大量的拆迁纠纷。改革开放以来，许多城市为了扩大就业，鼓励个人广开就业门路，大量临街房屋由住宅用房改为营业用房，并办理了营业执照、缴纳了各种税费。但因未及时办理变更手续，拆迁时按住宅房屋进行补偿，与营业用房的市场价相差甚远，被拆迁人意见很大。另外，一些被拆迁人在上访时反映，曾多次到主管部门申请办理使用性质变更手续，但主管部门之间互相推诿，无人受理。
◆城乡结合部集体土地房屋拆迁问题
随着农村城市化和城市郊区化，城乡结合部集体土地房屋拆迁量越来越大。由于《土地管理法》及《条例》所调整的对象范围不同，城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用于不同的政策。现行的《条例》仅适用于城市规划区内国有土地，对于集体土地上房屋拆迁尚无明确的法律规定，目前集体土地房屋拆迁一直依据的是土地征用条例。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地级差和级别交叉，国有土地与集体土地的性质不同，房屋有无证照等原因，适用于不同的补偿标准和拆迁政策，群众所获补偿存在明显差异，有的地方能相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。另外，部分地区还存在集体土地转为国有土地多年后，房屋拆遷仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象。因此，集体土地房屋归纳起来就是“两种性质（集体土地、国有土地），两个政策（征用、拆迁），两个部门（土地部门、建设部门），两个许可证（征用、拆迁）”的问题。
二、关于目前拆迁问题的解决措施及有关政策建议
（一）坚持量力而行原则，确定合理的拆迁规模
1、合理控制拆迁规模。对于拆迁量大而集中的地区，政府应当适当加大中低价位商品房和经济适用房的供应量，有条件的地区，拆迁可针对经济困难的拆迁户直接购买该区域经济适用住房进行置换。
2、编制年度房屋拆迁计划，并报上一级人民政府备案争取做到高速公路拆迁房屋有备案、有预案。
3、加强规划的编制工作，提高旧城拆迁改造的科学性。旧城改造必须严格执行城市总体规划的各项要求，保证城市总体规划实施的稳定性。城市旧城改造规划方案和拆迁地块的详细规划方案应当公示，充分听取群众意见。要根据城市经济的承受能力合理安排旧城拆迁改造的时序，原则上经依法批准建设且竣工验收后未满10年的商品住宅不列入拆迁范围，确因城市道路、绿化等市政公用基础设施建设需要必须进行拆迁的，应当充分听取广大群众意见，征得广大群众支持。另外，对新房拆迁，应当适当提高补偿标准。
（二）规范拆迁评估，实现评估市场化
1、规范评估项目承接制度，实行投票制或抽签制，从源头上遏制拆迁人利用项目操纵估价。被拆迁房屋价格的评估，必须由独立的房地产评估事务所进行。房屋拆迁评估机构不应由政府指定或由拆迁人决定的，而应有多家不同的机构可供被拆迁人选择。选择的方式可采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。在被拆迁人选择评估机构时，政府不应设置障碍，如对评估机构进行地域限制等。
2、完善国有土地上房屋拆迁估价方法。一般情况下，对住宅房屋的评估主要采用市场比较法；对非住宅的评估，首选市场比较法，结合成本法与收益法，按照其性质与用途分类后，进行市场化评估。对于采用“基准价格＋修正”方法的地区，应从三方面加以完善，一是房屋拆迁补偿基准价格的制定，要依据当地的房地产市场实际情况，真正体现出房屋的区位、用途、结构、楼层、朝向和建筑面积等因素；二是基准价格的制定要公开、透明，建议采取包括房地产开发商、普通居民和土地、房屋等部门专业人员在内的听证会方式；三是基准价格要定期修订，房价变化较快的地区可半年修订一次，一般地区应每年修订一次。
3、加强对房地产评估人员和机构的监督管理。一是加强房地产评估行业自律管理，通过加强房地产估价机构内部管理，建立健全各项内部规章制度，完善自我约束机制；二是建立与房地产评估市场相适应的监督管理制度，加强对房地产评估机构和估价从业人员的动态管理，并对评估机构的评估质量进行监控。如对经专家认定误评、错评报告数量达全年评估总量一定比例（如10％）的评估机构，取消其评估资质，规定此后不得从事评估业务；三是建立拆迁评估机构和从业人员市场准入和退出机制。对房地产评估机构同拆迁人互相串通损害被拆迁人利益的行为，一经查实，依据有关规定予以降级或吊销资质证书，对负有责任的估价师，撤销其注册，对构成犯罪的，依法追究刑事责任，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
（三）完善相关政策，妥善解决历史遗留问题
1、对拆迁范围内由于历史原因造成的手续、证照不全房屋的补偿问题，应采取谨慎和实事求是的态度进行处理。针对被拆迁居民居住在历史形成的无证照房屋中的特定情况，从尊重历史、面对现实、实事求是的原则出发，从实施社会帮助，本着有利于解决特殊群体住房问题的角度考虑，对由拆迁人与被拆迁人通过民事协商达成一致的行为给予认定。另外，为了在拆迁中做到准确界定违章建筑，将违章建筑与历史原因造成的无证照房屋区分开，可以在拆迁程序中增加房屋鉴定环节，对有争议的房屋通过鉴定确认其房屋的存在是否合法与违规。
2、对拆迁范围内住宅改为非住宅房屋的补偿问题，原则上根据房屋产权证所登记的用途确定房屋使用性质，但地方可以根据实际情况本着尊重现实的精神制定具体细则，例如可参照房屋所有人的经营是否合法，是否连续经营一定期限等因素确定其房屋使用性质。
事实上，解决“住改非”问题的关键在于规划部门、土地部门提前把关，不能将问题留在房屋拆迁时进行。当房屋的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营房屋，其房屋所有人应到规划部门、土地部门、房屋管理部门办理相应变更手续。对房屋使用性质已经变更，且符合变更条件，但又没有办理变更登记的，规划部门应敦促补办房屋使用性质变更手续，并补交国家规定的有关税费。
（四）尽快出台国家级集体土地房屋拆迁管理办法
随着城乡一体化程度的提高，作为建设所用土地的使用价值日趋一致，其房屋拆迁补偿价格标准也应一致，因而必须统一协调城市规划区域内房屋拆迁管理与政策，力求能够构成房屋拆迁补偿标准的统一体系。目前，国家还没有制定城市规划区内因城市建设需要，依法征用集体土地后村民房屋拆迁补偿安置的专门法规，解决城乡结合部集体土地房屋拆迁问题缺乏必要的法律依据。因此，应尽快研究制定集体土地房屋拆迁管理的法律法规。
在集体土地房屋拆迁法规出台之前，可采用如下措施解决集体土地房屋拆迁问题：一是将原为集体土地、现已转为国有土地的房屋拆迁纳入国有土地上房屋拆迁管理范畴；二是对集体土地房屋拆迁可采取先征用，对土地按《土地征用条例》进行补偿，再按《国有土地上房屋拆迁管理条例》对房屋进行补偿的方式；三是对集体土地房屋拆迁可采用在土地征用中一次性完成补偿的方式，但必须适当调高集体土地房屋拆迁补偿价格标准，向相同区位（或地段）的国有土地房屋拆迁补偿标准看齐，缩小不同土地性质上房屋拆迁补偿价格差距，不能只将集体土地房屋作为土地的附着物补偿；四是可以提供两种方式供农民选择：即可以按城市居民身份以国有土地房屋拆迁办法安置补偿，也可以按农民集体土地性质安置补偿。
一、目前国有土地上房屋拆迁中的主要问题
由于拆迁规模过大，被拆迁项目集中，部分城市和地区房价上涨较快，而被拆迁居民大多数为收入较低的家庭，导致中低价位的普通商品房和经济适用房需求猛增。与此比较，城市中低价位商品房和经济适用房供应明显不足，供需矛盾激化使得国有土地上房屋拆迁矛盾更加突出。
国有土地上房屋拆迁的核心是拆迁补偿金额的多少，而拆迁评估是确定拆迁补偿金额的重要依据，因此，国有土地上房屋拆迁评估问题已经成为目前拆迁纠纷的焦点。
一是估价方法问题。《国有土地上房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。《国有土地上房屋拆迁估价指导意见》明确提出：“拆迁估价一般应当采用市场比较法。”考虑到部分城市拆迁量较大，为了加快评估进度，减少评估工作量，有些省份在地方条例中规定了“基准价格＋修正”的估价方法。但在实践中，基准价格并未根据城市房价变化及时调整，造成评估价格与市场价格相差甚远。
二是估价机构缺乏独立性，正常估价活动受到干扰。有的城市政府为了降低补偿标准，直接干预评估价格。
三是拆迁评估混乱无序。有的城市不具备拆迁评估资格的机构做评估。
◆历史遗留问题
一是由于历史原因造成的手续不全、无权属证书的房屋，在拆迁时按违章建筑拆除，导致被拆迁人不能得到合理补偿。我国《国有土地上房屋拆迁管理条例》规定“拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。但是在实际操作中，拆迁人往往忽略对房屋的鉴定环节，直接以有无房屋证照作为界定违章建筑的依据，即对无权属证书房屋一律视为违章建筑，实施无偿拆除。事实上，无权属证书房屋并不等于违章房屋。
二是对住宅改为营业性用房多年未办理变更手续的房屋，拆迁时按住宅用房补偿，引发大量的拆迁纠纷。改革开放以来，许多城市为了扩大就业，鼓励个人广开就业门路，大量临街房屋由住宅用房改为营业用房，并办理了营业执照、缴纳了各种税费。但因未及时办理变更手续，拆迁时按住宅房屋进行补偿，与营业用房的市场价相差甚远，被拆迁人意见很大。另外，一些被拆迁人在上访时反映，曾多次到主管部门申请办理使用性质变更手续，但主管部门之间互相推诿，无人受理。
◆城乡结合部集体土地房屋拆迁问题
随着农村城市化和城市郊区化，城乡结合部集体土地房屋拆迁量越来越大。由于《土地管理法》及《条例》所调整的对象范围不同，城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用于不同的政策。现行的《条例》仅适用于城市规划区内国有土地，对于集体土地上房屋拆迁尚无明确的法律规定，目前集体土地房屋拆迁一直依据的是土地征用条例。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地级差和级别交叉，国有土地与集体土地的性质不同，房屋有无证照等原因，适用于不同的补偿标准和拆迁政策，群众所获补偿存在明显差异，有的地方能相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。另外，部分地区还存在集体土地转为国有土地多年后，房屋拆遷仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象。因此，集体土地房屋归纳起来就是“两种性质（集体土地、国有土地），两个政策（征用、拆迁），两个部门（土地部门、建设部门），两个许可证（征用、拆迁）”的问题。
二、关于目前拆迁问题的解决措施及有关政策建议
（一）坚持量力而行原则，确定合理的拆迁规模
1、合理控制拆迁规模。对于拆迁量大而集中的地区，政府应当适当加大中低价位商品房和经济适用房的供应量，有条件的地区，拆迁可针对经济困难的拆迁户直接购买该区域经济适用住房进行置换。
2、编制年度房屋拆迁计划，并报上一级人民政府备案争取做到高速公路拆迁房屋有备案、有预案。
3、加强规划的编制工作，提高旧城拆迁改造的科学性。旧城改造必须严格执行城市总体规划的各项要求，保证城市总体规划实施的稳定性。城市旧城改造规划方案和拆迁地块的详细规划方案应当公示，充分听取群众意见。要根据城市经济的承受能力合理安排旧城拆迁改造的时序，原则上经依法批准建设且竣工验收后未满10年的商品住宅不列入拆迁范围，确因城市道路、绿化等市政公用基础设施建设需要必须进行拆迁的，应当充分听取广大群众意见，征得广大群众支持。另外，对新房拆迁，应当适当提高补偿标准。
（二）规范拆迁评估，实现评估市场化
1、规范评估项目承接制度，实行投票制或抽签制，从源头上遏制拆迁人利用项目操纵估价。被拆迁房屋价格的评估，必须由独立的房地产评估事务所进行。房屋拆迁评估机构不应由政府指定或由拆迁人决定的，而应有多家不同的机构可供被拆迁人选择。选择的方式可采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。在被拆迁人选择评估机构时，政府不应设置障碍，如对评估机构进行地域限制等。
2、完善国有土地上房屋拆迁估价方法。一般情况下，对住宅房屋的评估主要采用市场比较法；对非住宅的评估，首选市场比较法，结合成本法与收益法，按照其性质与用途分类后，进行市场化评估。对于采用“基准价格＋修正”方法的地区，应从三方面加以完善，一是房屋拆迁补偿基准价格的制定，要依据当地的房地产市场实际情况，真正体现出房屋的区位、用途、结构、楼层、朝向和建筑面积等因素；二是基准价格的制定要公开、透明，建议采取包括房地产开发商、普通居民和土地、房屋等部门专业人员在内的听证会方式；三是基准价格要定期修订，房价变化较快的地区可半年修订一次，一般地区应每年修订一次。
3、加强对房地产评估人员和机构的监督管理。一是加强房地产评估行业自律管理，通过加强房地产估价机构内部管理，建立健全各项内部规章制度，完善自我约束机制；二是建立与房地产评估市场相适应的监督管理制度，加强对房地产评估机构和估价从业人员的动态管理，并对评估机构的评估质量进行监控。如对经专家认定误评、错评报告数量达全年评估总量一定比例（如10％）的评估机构，取消其评估资质，规定此后不得从事评估业务；三是建立拆迁评估机构和从业人员市场准入和退出机制。对房地产评估机构同拆迁人互相串通损害被拆迁人利益的行为，一经查实，依据有关规定予以降级或吊销资质证书，对负有责任的估价师，撤销其注册，对构成犯罪的，依法追究刑事责任，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
（三）完善相关政策，妥善解决历史遗留问题
1、对拆迁范围内由于历史原因造成的手续、证照不全房屋的补偿问题，应采取谨慎和实事求是的态度进行处理。针对被拆迁居民居住在历史形成的无证照房屋中的特定情况，从尊重历史、面对现实、实事求是的原则出发，从实施社会帮助，本着有利于解决特殊群体住房问题的角度考虑，对由拆迁人与被拆迁人通过民事协商达成一致的行为给予认定。另外，为了在拆迁中做到准确界定违章建筑，将违章建筑与历史原因造成的无证照房屋区分开，可以在拆迁程序中增加房屋鉴定环节，对有争议的房屋通过鉴定确认其房屋的存在是否合法与违规。
2、对拆迁范围内住宅改为非住宅房屋的补偿问题，原则上根据房屋产权证所登记的用途确定房屋使用性质，但地方可以根据实际情况本着尊重现实的精神制定具体细则，例如可参照房屋所有人的经营是否合法，是否连续经营一定期限等因素确定其房屋使用性质。
事实上，解决“住改非”问题的关键在于规划部门、土地部门提前把关，不能将问题留在房屋拆迁时进行。当房屋的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营房屋，其房屋所有人应到规划部门、土地部门、房屋管理部门办理相应变更手续。对房屋使用性质已经变更，且符合变更条件，但又没有办理变更登记的，规划部门应敦促补办房屋使用性质变更手续，并补交国家规定的有关税费。
（四）尽快出台国家级集体土地房屋拆迁管理办法
随着城乡一体化程度的提高，作为建设所用土地的使用价值日趋一致，其房屋拆迁补偿价格标准也应一致，因而必须统一协调城市规划区域内房屋拆迁管理与政策，力求能够构成房屋拆迁补偿标准的统一体系。目前，国家还没有制定城市规划区内因城市建设需要，依法征用集体土地后村民房屋拆迁补偿安置的专门法规，解决城乡结合部集体土地房屋拆迁问题缺乏必要的法律依据。因此，应尽快研究制定集体土地房屋拆迁管理的法律法规。
在集体土地房屋拆迁法规出台之前，可采用如下措施解决集体土地房屋拆迁问题：一是将原为集体土地、现已转为国有土地的房屋拆迁纳入国有土地上房屋拆迁管理范畴；二是对集体土地房屋拆迁可采取先征用，对土地按《土地征用条例》进行补偿，再按《国有土地上房屋拆迁管理条例》对房屋进行补偿的方式；三是对集体土地房屋拆迁可采用在土地征用中一次性完成补偿的方式，但必须适当调高集体土地房屋拆迁补偿价格标准，向相同区位（或地段）的国有土地房屋拆迁补偿标准看齐，缩小不同土地性质上房屋拆迁补偿价格差距，不能只将集体土地房屋作为土地的附着物补偿；四是可以提供两种方式供农民选择：即可以按城市居民身份以国有土地房屋拆迁办法安置补偿，也可以按农民集体土地性质安置补偿。