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摘要：收益分配是农村集体建设用地流转的核心，关系到城乡统一建设用地市场建立的成败。在探讨国内农村集体建设用地流转增值收益分配模式的基础上，分别从社会、区域公平的角度和城镇化、工业化效率角度分析流转增值收益分配。兼顾公平与效率的原则，统筹协调集体经济组织与集体成员之间、规划限制下土地权利人之间、城乡居民之间、发达地区与基本农田保护区之间的利益关系，提出以市场的方式形成流转收益，以税收方式进行收益调节，再通过农业补贴实现利益均衡，以完善集体建设用地流转收益的分配机制。
关键词：农村集体建设用地，流转收益，公平与效率，分配机制
中图分类号：F301 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2014）03-0022-29 收稿日期：2014-01-20
随着城镇化进程的加快，集体建设用地入市流转以及流转收益的合理分配，已然成为我国土地制度改革的关键。目前，在我国集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）、农民集体和农民的权益均未得到很好保障。国家政府权益主要表现在土地资产流失以及由于隐形交易而带来的税收收入损失，同时，土地用途管制、耕地保护、生态环境保护等方面也受到很大的冲击；农民集体利益不能得到充分保障，往往是由于政府以基础设施投资为由而过多分割利益，或者是因地方乡镇领导、村干部的非法行为等造成的；农民利益问题主要体现在农民应得收益往往过低，失地农民的就业和社会保障等问题没有得到彻底解决，而在耕农民则更是难以分享到郊区经济发展所带来的土地收益。
因此，亟待厘清土地增值分配中各利益主体的关系，建立相对合理的分配机制。目前，国内学者分别从社会学、经济学、法学等不同视角对该问题做出了有益研究，本文拟在现有研究成果的基础上，从公平与效率视角研究集体建设用地流转收益分配机制。
1 兼顾公平与效率是收益分配的核心原则1.1 公平与效率的关系
经济学家从经济学的角度定义公平，主要有以下观点：第一是起点公平（机会公平），即每个人在一定的时间点上所获得的机会，如就业或信息获取上都有相同的机会，这显然要求起点是公平的；第二是结果公平，其主要是从经济剩余分配的结果来看待公平，强调每个经济个体分配后的收益大致相同；最流行的也是大家比较认同的是第三种，即规则的公平，也叫制度公平，制度公平强调制度的重要性，一种好的制度应该能够保障社会及其社会成员的基本权利，在这种制度下，社会个体成员在相同的投入下能得到相同的经济报酬，显然是一种能保证经济效率的制度，因此，在公平的制度下，自然会实现结果的公平。
关于效率最早的论述可以追溯到亚当·斯密，他在《国富论》中提出经济体中每个人都在“看不见的手”的指引下，追求自身利益最大化的同时实现社会的最大产值，使得经济活动最有效率。后来在西方经济学中提到最多的经济效率是帕累托效率，以及在此基础上产生的卡尔-希克斯效率。效率一般被认为是投入产出的一种关系比例，用来衡量一个经济体能否对其拥有的资源进行最优配置。
效率和公平作为社会发展和人的发展的价值目标相联系，效率、公平及其相互关系的问题，并不仅仅是个经济问题，而且是个政治问题和社会问题，是一种政治经济现象。因此，深入研究效率与公平及其关系对于农村集体土地流转增值收益分配机制的完善，以及推进城镇化和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
1.2 农村集体土地流转收益分配
公平与效率是辩证统一的。农村集体土地流转增值收益分配机制构建同样应体现公平与效率辩证统一关系。实现公平才能确保农村稳定；发挥效率才能促进经济社会的发展。只有在兼顾公平和效率的条件下，土地流转才是有效率的。
土地流转，即土地所有权或使用权在不同经济实体之间的流动和转让。农村土地流转是指农村家庭通过合法形式对承包的土地保留承包权，而将经营权转让给其他农民或经济组织的行为。这是在我国城镇化进程不断加快，农村人口向城市大量流动的大背景下出现的。农村集体建设用地流转是农村城镇化、工业化的产物和客观要求，其本质是要在经济上探寻新的实现形式，因此必须坚持规划用地、用途管制、总量控制的原则。原则上要求在集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以以税收方式对流转收益进行调整，以及收取一定服务费用于建设用地增值收益分割额；农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益，主要用于兴办集体公益事业，改善集体土地的投资和生活环境，或者按照一定比例用于建立集体成员医疗、养老等社会保障制度，也可以进行新的投资，使集体土地保值、增值；农民个人从集体收益中获得分配，但集体收益分配由村民大会进行表决。
2 农村集体建设用地流转收益分配模式
土地增值如何分配？对于投资或改良导致的土地“人工增值”，学界分歧并不大。以下分歧主要针对的是“自然增值”部分（但在现实中，二者往往难以准确划定）。“涨价归公论”认为，土地增值归因于人口集聚和生产需求，而非个人的劳动或投资，因此土地增值的收益应归全社会所有。“涨价归农（私）论”认为，各种资源的市值不是由其成本决定的，土地所有者或使用者对农地转用中的土地增值有一项重要贡献，即“放弃”土地使用权。更多学者支持“公私兼顾论”，认为在农地非农化过程中价值增值的分配中，应合理分配土地利益，保护各方的土地权利。
国际上的做法，在公平和效率的选择中，也体现出较大差异：在市场意识较强、个体主义占优势的国家（如美国），强调对土地所有权的保护和按贡献确定收益分配的效率原则；而在社会福利主义和集体主义盛行的国家（如瑞典），强调国家在土地增值中的利益以及社会共享的公平原则。国内具有代表性的模式，如各地开展的试点和长期集体建设用地入市流转的隐形市场，在处理公平和效率问题时也显示出较大的差异性。
2.1 以重庆为代表的“地票交易”模式 “地票交易”的目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。其运行的过程包括：农民让渡使用权，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定地票基准交易价格，进行公开拍卖；开发者通过竞拍购入地票，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，进行自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地；招拍挂过程中，若地票持有者竞拍成功，则在地票落地时，地票价值冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费；若竞拍失败，则地票按原价转给竞拍成功者。
通过“地票交易”，农村集体建设用地与城市建设用地可实现远距离、大范围的流转，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值；另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。
2.2 以天津为代表的“宅基地换房”模式
天津市利用良好的区位优势，因地制宜，搞好顶层设计和制度安排，以人的城镇化为核心，创新出以“宅基地换房”为特征的适合城市周边集体建设用地流转模式。“宅基地换房”的实质：高水平规划适于产业聚集和百姓聚居的新型小城镇，农民以其宅基地按规定标准无偿换取小城镇中的住宅，农民迁入小城镇居住后，其原有的宅基地统一整理复耕，实现耕地占地平衡，农民集中居住集约出来的集体建设用地出让，收入用以平衡小城镇建设资金。
该模式适合城市周边和近郊地区，或者是有非常明确的非农产业发展前景的地方。推进城镇化建设需要大量的资金，还要确保农民进城后生活能够得到保障，有稳定的劳动收入来源。只有在城市周边和近郊地区，或者是产业前景明确的地方，才能确保农地和宅基地的增值幅度，土地增值实现后，方能确保城镇化建设资金。否则，一味地靠财政投入，土地价值难以提升，那么推进集体建设用地流转就会成为政府的负担。
天津在推动集体建设用地流转方面，充分考虑农民失地后面临的教育、社会保障、住房、就业等重要问题，结合后续推进的“三区联动”和“三化一改”使得居民有住房、有社会保障、有租金、有股金，还有薪金。并非将增值收益一次性补偿给农民，这种做法从长远来看是有利的，是负责任的。
2.3 以浙江为代表的“土地换股权”模式
集体建设用地产权换股权的涵义是土地要素资本化、土地资源优化配置以及农村居民财富性收入长期化，这既有利于城市化的可持续发展，又可通过改革郊区农村集体产权制度有效保障农村居民的财产权利，具有重要的意义。“土地换股权”的实质是在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以土地承包权作为资产入股，并享受分红，将在一定程度上有助于农村集体土地流转效率提高，并在土地流转过程中有效维护农民权益。该模式最早在上世纪90年代出现，浙江杭州、宁波等城市较早进行尝试，另有不少城市也在试水，且近几年有不断扩围之势。集体所有制土地产权换股份权是合理利用、优化配置集体所有制土地，协调产业发展与农民权益保障的有效改革路径。
3 用社会和区域公平的视野，理解流转增值收益的作用
公平的分配补偿机制是农村集体建设用地合理流转的关键，即按照公平与效率兼顾原则合理分配政府、集体和农民三方利益。通过合理分配土地流转收益，有效调动农地流转中各类资源流向合适领域。既要使失地农民的生存发展得到有效保障，又要使国家通过获得土地流转增值所产生的价值，来协调农村地区发展的不平衡。
3.1 考量未流转农地所有者牺牲的机会利益
在耕地保有量逼近18亿亩红线、耕地流转建设用地总量严控的条件下，城郊耕地大量转用于商住房建造等，建立在其他地区的大片农田必须种粮的基础上，依赖于其他地区的农民承担了保护基本农田的国家任务，也意味着一些必保的基本农田的所有者在农村集体建设用地流转的过程中牺牲了相应的机会利益。另外，也应当考虑到在耕农民也同样拥有农地发展权，即全国任何一块农地都天然地拥有农地发展权，只是农地的用途、位置客观地决定了它能否实现。这样在流转增值收益分配过程中就应考虑“已转非”农地与未转非农地所有者之间的机会不均等问题，通过税收等手段实现流转交易部分增值收益再次分配，支援全国农业，让明显贫困的在耕农民也能适当分享全国经济发展的成果，而不是一味向失地农民倾斜，扩大区域之间的差距。
3.2 反哺地方财政收入
一些城郊经营性用地的出让价之所以那么高，主要是政府规划限定和以前财政大量出资投建街路、学校、医院、公园等公共设施的结果。对于地方政府，集体建设用地流转能够减轻征地制度带来的巨大压力，缓解征用土地引发的社会矛盾，同时通过积极介入和加强管理，可以更好地分享土地流转带来的增值收益。
3.3 体现集体土地的财产权性质
集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入流转场，其收益全部由国家获得，这是忽视农民集体土地财产权的表现。农村集体建设用地流转赋予农民更完整的土地产权，更加充分地体现了对农民利益的尊重。权利结构的调整更加体现了科学发展观所包含的核心价值观——以人为本的原则，充分展示了中国特色社会主义基本制度——生产资料公有制的价值取向，对构建和谐社会和维持社会稳定具有重要意义。
4 从对城镇化和工业化的影响出发，把握流转增值的效率问题
农村集体建设用地的入市流转与农村城镇化、工业化是一种互动过程。征地补偿中的“涨价分享”是快速城市化国家进行大规模土地开发利用的可行途径。建立征地补偿标准的动态调整机制让农民分享土地增值收益，通过征地公共政策均衡征地的经济成本和社会成本，并调和土地利用转型所产生的利益冲突。农村集体建设用地“流转”在兼顾城乡双方利益主体盈利的前提下，优化了土地要素资源配置，是典型的帕累托改进。合理分配农村集体建设用地流转增值收益，可以促进集体建设用地的流转，加速农村城镇化和工业化进程。 4.1 为城镇化提供土地和资金
目前在我国，由于将耕地转为建设用地的土地供应数量受到国家土地供应计划的严格控制，在经济发达地区，特别是人均耕地拥有数量较少的东南沿海地区，土地供应数量难以满足用地需求，缺口较大。而城镇化和工业化必须以保障土地供应为基础。农村集体建设用地流转能较好地创造一个土地管制例外通道，使得土地要素市场更具有弹性，可以支持城镇化。
农村集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业园区建设，对弥补国有土地供应的不足，有效解决农村城镇化、工业化进程中的土地供需矛盾，促进城镇化和工业化具有重要作用。农村集体建设用地通过出让、租赁、入股等模式进入市场流转，可为转出方或出租方带来可观的经济收入，增加了农民收入，实现了资本的原始积累。集体土地作为农民的土地财产权，通过其使用权的流转，不仅为农民或企业家到更发达的城镇寻找发展空间和机会创造更好的经济基础，而且使得农村集体能够利用土地资产参与各个经济领域的经济发展和城市建设，极大地拓展了集体经济的发展空间。例如在珠三角地区，当地的农村集体经济组织大多是以非农土地经营为主，即以土地出租，或在土地上建厂房，或以商铺出租等形式获得土地收益，这既是当地集体经济组织的主要收入来源，也是农民最直接、最稳定和最为长久的收益保障。
4.2 降低城镇化成本
按现行法律，农村企业或乡镇企业进城建厂，均需通过国家征用农村集体土地——转为国有土地——再转让的方式获得土地，其成本远远高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本。据调查，通过征地方式获得工业用地，成本大致为120万-150万元/公顷；但乡镇企业直接使用集体土地，成本大约为15万元/公顷，这无疑可以大大降低农村工业化的成本。
农村集体建设用地的流转，可使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房产等方式实现收购、联营、兼并、合作，从而使原土地得到合理、高效的利用。城镇工业因此能得到集聚和发展，并根据市场需求及时调整产业结构，促进产业结构不断升级，从而加速农村城镇化、工业化进程。
4.3 促进集体土地的集约利用
我国实行严格的土地管理制度。土地供应制度的根本目标是保护耕地，促进土地的合理利用。在实施农村家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按照家庭大小、土地肥力、居住远近分配给农民。由于人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散。这种土地分配制度导致了大量土地荒芜。虽然农村家庭承包责任制刺激了每片农地的利用，但耕地的分块也降低了农业规模生产效率，于是扩大农地经营规模的需求一定程度上促成了农村土地市场的产生。适度规模经营的现代化农村经济生产方式，迫切需要打破我国农村集体土地使用权流转的诸多障碍。我国人多地少，实现适度规模经营，必须使农村集体土地在空间上优化组合，否则难以加快农村经济生产方式的转变。
在农用地转用和建设用地供应总量严格控制的情况下，农村集体建设用地的流转可使原有破产企业或面临破产企业闲置或利用低效的土地以及居民闲置住房通过流转、改造，供给给急需土地的企业家或急需住房的居民，或用于城镇的基础设施和公共设施建设，提高集体建设用地集约利用水平，从而既减少城镇建设对耕地的占用，使农村能给城镇居民提供更多、更好的食物和工业原材料，又能促进土地的合理利用。
5 农村集体建设用地流转收益分配
5.1 集体对流转收益的分享
流转收益的分配应按照保护农民利益的原则，向农民倾斜。属于村农民集体所有建设用地的流转收益，理应属于全体村民所有。流转收益分配的比例按照当地的生活水平进行调整，不采用固定的比率，避免造成过低或过高。流转收益分配的恰当比例可使农村集体和农民不会因为集体建设用地流转，而失去生活保障，也不能因之而出现暴利现象。
农村集体作为土地公有制代表的农村集体经济组织，因行使受托管理权，相应地拥有一定的土地所有权，如具有土地的处置权。不过，农民是基本的，而农村集体经济组织是从属的，集体与其成员之间利益攸关，因此保护好集体合法利益与保护好农民合法利益具有较强的一致性。当农民的承包地被国家征收时，国家所付出的征地补偿便体现为按照农民所应得的包括农地发展权在内的承包地价格的一次性补偿，而农村集体经济组织从失地农民获得的土地补偿金中，分得相当于农民每年应交的土地承包费的资本化的部分。如何支配应由村民大会或者村民代表大会决定，主要用来改善集体公益事业、农村基础设施、发展农村经济和安置无地农民的生产生活，以及用于开发和保护土地资源和对农民的社会保障。
农民利益是农村集体建设用地“流转”的核心。农村集体用地流转的一个重要目的是要增加农民收入。因此，使农民合法利益得到保障是重中之重。农民如果无法合理分享其所有的农村集体建设用地流转的增值收益，也就违背了制度创新的初衷。农民获取流转收益的方式，可以是按股分红，也可以是一次性补偿，或者直接流转获益，但农民获得的收益不应低于集体所保留的收益。征地补偿制度应该给予农地当前用途的土地价值补偿以及农地发展权的补偿，让农民分享土地增值带来的收益，同时还应该补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失，应该提供完善的农村社会保障体系，使农民享受到必需的、基本的养老、就业和医疗方面的保障。因此，集体建设用地流转增值分享也可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。
5.2 政府对流转收益的分享
集体建设用地流转是一种带有增值性的土地使用行为，其中国家的投资和管理也有贡献，主要体现在三方面：一是国家作为交易推动力量，投入的人力、物力应得到相应的补偿，比如“七通一平”的投入费用；二是国家需要从宏观经济的角度考虑多数承担基本农田保护任务的地区和广大种粮农民对流转收益的共享，弥补其牺牲的机会利益，协调农村地区发展的不平衡；三是国家作为公共基础设施和公共服务供给方，应收取部分土地交易中的溢价收益，以税费的形式支持公共基础设施建设和公共服务供给。国家应得部分将更多地被用作社会财富的再分配。政府可以通过对农村建设用地流转增值收益按累进税制征收税费等途径来实现二次分配，比如土地增值税、相关的管理费等。入市流转的土地亩出让价越高则适用税率越高，将村集体及村民可分配的集体土地出让收益限定在适当范围之内，使出让金的大头仍由政府财政收取，让广大农民共享。 地方政府的应得部分，主要用于负责地方层面的公共基础设施建设和土地整理等投入，各级地方政府则应该将土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益性质的建设，防止地方干部以各种形式变相转移和侵吞土地收益。考虑到集体建设用地流转增值收益包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，但从鼓励集体建设用地流转角度考虑，分配的比例不宜过高。因为，提供道路等基础设施是政府应尽的职责，政府在基础设施建设方面的投入，已通过征收基础设施配套费和相关税费得到一定补偿。
中央政府需要在全国范围内统筹协调，实现各方利益均衡。集体建设用地流转收益分配不仅涉及人与人之间、政府与集体组织之间的利益均衡，还涉及地区之间、省际之间的利益均衡。一部分可以从集体建设用地流转及保有环节的税收收入中提取，应用于中央层面负责的公共基础设施和公共服务投入费用，对已开发的农地自然增值中归公的部分进行再分配是顺理成章的；另一部分可通过建立国家土地基金，转移支付回归到土地的使用上，如用于基本农田保护或者其他利涉“三农”的公共利益用途上，其所得归根结底要用于支援全国农业，尤其是让明显贫困的在耕农民也能适当分享全国经济发展的成果。将土地增值收益纳入农民的社会保障基金，建立农村的社会保障体系，以此来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。
6 结语
流转收益分配不仅涉及政府、集体经济组织和农民个人之间的利益协调，还应从更广泛的角度——兼顾公平与效率的原则，去思考城乡之间、发达地区与产粮区之间、失地农民与承担基本农田保护任务的农民之间的利益均衡。
以市场的方式形成流转收益，各级政府或农村基层组织（市县、乡镇、村）退出市场交易，仅限于管理职能。通过培育城乡统一的土地市场，为集体建设用地流转提供可靠的信息和交易平台，通过市场方式产生流转收益，实现“同地、同价、同权”。
以税收方式进行收益调节，由于农用地与建设用地收益相差较远，土地利用规划限制和用途管制造成相关权利人的不平等待遇。然而，事实上同为集体土地所有权人，无论发展权如何界定，所有权人的权益是相同的，因此，需要国家通过税收方式进行收益调节，对规划为建设用地的所有权人增收土地增值税。
以农业补贴实现利益均衡，对规划为基本农田保护区的土地权利人实施补贴政策。分配建设用地指标较少的地区，意味着放弃了部分耕地转为建设用地的机会，也就失去了由耕地转为建设用地所产生的土地收益，这种机会成本应当得到补偿。为此，应当进一步加大对种粮农民的补贴力度，建立“基本农田保护基金”，来充分调动农民的种粮积极性，实现土地权利人之间的利益均衡。
参考文献：
1.王大贤.土地流转改革之本：让农民分享土地增值收益.中国合作经济.2013.1
2.罗辉 赵志文 彭媛.城乡结合部土地增值收益分配机制的再建构.前沿.2012.19
3.陈利根 龙开胜.我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向.中国农史.2008.27
4.张广辉 魏建.土地产权、政府行为与土地增值收益分配.广东社会科学.2013.1
5.高静 唐建 贺昌政.试重构城镇化进程中农地转非的土地增值分配机制——基于权利贡献度视角.城市发展研究.2011.2
6.邵彦敏 金易.基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究.学习与探索.2010.5
基金项目：
天津市国土房管局科研立项：天津市土地整理储备模式研究（津国土房办发〔2013〕27号）；国家社科基金：新型城镇化进程中我国城镇规模分布及其演进机理研究（13BJY054）；天津市高校“创新团队培养计划”——新型城镇化与城市可持续发展。
作者简介：
郭世强，天津市土地整理中心副主任、高级工程师，主要从事土地收购、整理、储备管理工作。
罗崇亮，天津市土地整理中心工程师，主要从事土地收购、整理、储备管理工作。
游斌，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为城市经济与管理。
关键词：农村集体建设用地，流转收益，公平与效率，分配机制
中图分类号：F301 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2014）03-0022-29 收稿日期：2014-01-20
随着城镇化进程的加快，集体建设用地入市流转以及流转收益的合理分配，已然成为我国土地制度改革的关键。目前，在我国集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）、农民集体和农民的权益均未得到很好保障。国家政府权益主要表现在土地资产流失以及由于隐形交易而带来的税收收入损失，同时，土地用途管制、耕地保护、生态环境保护等方面也受到很大的冲击；农民集体利益不能得到充分保障，往往是由于政府以基础设施投资为由而过多分割利益，或者是因地方乡镇领导、村干部的非法行为等造成的；农民利益问题主要体现在农民应得收益往往过低，失地农民的就业和社会保障等问题没有得到彻底解决，而在耕农民则更是难以分享到郊区经济发展所带来的土地收益。
因此，亟待厘清土地增值分配中各利益主体的关系，建立相对合理的分配机制。目前，国内学者分别从社会学、经济学、法学等不同视角对该问题做出了有益研究，本文拟在现有研究成果的基础上，从公平与效率视角研究集体建设用地流转收益分配机制。
1 兼顾公平与效率是收益分配的核心原则1.1 公平与效率的关系
经济学家从经济学的角度定义公平，主要有以下观点：第一是起点公平（机会公平），即每个人在一定的时间点上所获得的机会，如就业或信息获取上都有相同的机会，这显然要求起点是公平的；第二是结果公平，其主要是从经济剩余分配的结果来看待公平，强调每个经济个体分配后的收益大致相同；最流行的也是大家比较认同的是第三种，即规则的公平，也叫制度公平，制度公平强调制度的重要性，一种好的制度应该能够保障社会及其社会成员的基本权利，在这种制度下，社会个体成员在相同的投入下能得到相同的经济报酬，显然是一种能保证经济效率的制度，因此，在公平的制度下，自然会实现结果的公平。
关于效率最早的论述可以追溯到亚当·斯密，他在《国富论》中提出经济体中每个人都在“看不见的手”的指引下，追求自身利益最大化的同时实现社会的最大产值，使得经济活动最有效率。后来在西方经济学中提到最多的经济效率是帕累托效率，以及在此基础上产生的卡尔-希克斯效率。效率一般被认为是投入产出的一种关系比例，用来衡量一个经济体能否对其拥有的资源进行最优配置。
效率和公平作为社会发展和人的发展的价值目标相联系，效率、公平及其相互关系的问题，并不仅仅是个经济问题，而且是个政治问题和社会问题，是一种政治经济现象。因此，深入研究效率与公平及其关系对于农村集体土地流转增值收益分配机制的完善，以及推进城镇化和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
1.2 农村集体土地流转收益分配
公平与效率是辩证统一的。农村集体土地流转增值收益分配机制构建同样应体现公平与效率辩证统一关系。实现公平才能确保农村稳定；发挥效率才能促进经济社会的发展。只有在兼顾公平和效率的条件下，土地流转才是有效率的。
土地流转，即土地所有权或使用权在不同经济实体之间的流动和转让。农村土地流转是指农村家庭通过合法形式对承包的土地保留承包权，而将经营权转让给其他农民或经济组织的行为。这是在我国城镇化进程不断加快，农村人口向城市大量流动的大背景下出现的。农村集体建设用地流转是农村城镇化、工业化的产物和客观要求，其本质是要在经济上探寻新的实现形式，因此必须坚持规划用地、用途管制、总量控制的原则。原则上要求在集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以以税收方式对流转收益进行调整，以及收取一定服务费用于建设用地增值收益分割额；农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益，主要用于兴办集体公益事业，改善集体土地的投资和生活环境，或者按照一定比例用于建立集体成员医疗、养老等社会保障制度，也可以进行新的投资，使集体土地保值、增值；农民个人从集体收益中获得分配，但集体收益分配由村民大会进行表决。
2 农村集体建设用地流转收益分配模式
土地增值如何分配？对于投资或改良导致的土地“人工增值”，学界分歧并不大。以下分歧主要针对的是“自然增值”部分（但在现实中，二者往往难以准确划定）。“涨价归公论”认为，土地增值归因于人口集聚和生产需求，而非个人的劳动或投资，因此土地增值的收益应归全社会所有。“涨价归农（私）论”认为，各种资源的市值不是由其成本决定的，土地所有者或使用者对农地转用中的土地增值有一项重要贡献，即“放弃”土地使用权。更多学者支持“公私兼顾论”，认为在农地非农化过程中价值增值的分配中，应合理分配土地利益，保护各方的土地权利。
国际上的做法，在公平和效率的选择中，也体现出较大差异：在市场意识较强、个体主义占优势的国家（如美国），强调对土地所有权的保护和按贡献确定收益分配的效率原则；而在社会福利主义和集体主义盛行的国家（如瑞典），强调国家在土地增值中的利益以及社会共享的公平原则。国内具有代表性的模式，如各地开展的试点和长期集体建设用地入市流转的隐形市场，在处理公平和效率问题时也显示出较大的差异性。
2.1 以重庆为代表的“地票交易”模式 “地票交易”的目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。其运行的过程包括：农民让渡使用权，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定地票基准交易价格，进行公开拍卖；开发者通过竞拍购入地票，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，进行自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地；招拍挂过程中，若地票持有者竞拍成功，则在地票落地时，地票价值冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费；若竞拍失败，则地票按原价转给竞拍成功者。
通过“地票交易”，农村集体建设用地与城市建设用地可实现远距离、大范围的流转，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值；另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。
2.2 以天津为代表的“宅基地换房”模式
天津市利用良好的区位优势，因地制宜，搞好顶层设计和制度安排，以人的城镇化为核心，创新出以“宅基地换房”为特征的适合城市周边集体建设用地流转模式。“宅基地换房”的实质：高水平规划适于产业聚集和百姓聚居的新型小城镇，农民以其宅基地按规定标准无偿换取小城镇中的住宅，农民迁入小城镇居住后，其原有的宅基地统一整理复耕，实现耕地占地平衡，农民集中居住集约出来的集体建设用地出让，收入用以平衡小城镇建设资金。
该模式适合城市周边和近郊地区，或者是有非常明确的非农产业发展前景的地方。推进城镇化建设需要大量的资金，还要确保农民进城后生活能够得到保障，有稳定的劳动收入来源。只有在城市周边和近郊地区，或者是产业前景明确的地方，才能确保农地和宅基地的增值幅度，土地增值实现后，方能确保城镇化建设资金。否则，一味地靠财政投入，土地价值难以提升，那么推进集体建设用地流转就会成为政府的负担。
天津在推动集体建设用地流转方面，充分考虑农民失地后面临的教育、社会保障、住房、就业等重要问题，结合后续推进的“三区联动”和“三化一改”使得居民有住房、有社会保障、有租金、有股金，还有薪金。并非将增值收益一次性补偿给农民，这种做法从长远来看是有利的，是负责任的。
2.3 以浙江为代表的“土地换股权”模式
集体建设用地产权换股权的涵义是土地要素资本化、土地资源优化配置以及农村居民财富性收入长期化，这既有利于城市化的可持续发展，又可通过改革郊区农村集体产权制度有效保障农村居民的财产权利，具有重要的意义。“土地换股权”的实质是在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以土地承包权作为资产入股，并享受分红，将在一定程度上有助于农村集体土地流转效率提高，并在土地流转过程中有效维护农民权益。该模式最早在上世纪90年代出现，浙江杭州、宁波等城市较早进行尝试，另有不少城市也在试水，且近几年有不断扩围之势。集体所有制土地产权换股份权是合理利用、优化配置集体所有制土地，协调产业发展与农民权益保障的有效改革路径。
3 用社会和区域公平的视野，理解流转增值收益的作用
公平的分配补偿机制是农村集体建设用地合理流转的关键，即按照公平与效率兼顾原则合理分配政府、集体和农民三方利益。通过合理分配土地流转收益，有效调动农地流转中各类资源流向合适领域。既要使失地农民的生存发展得到有效保障，又要使国家通过获得土地流转增值所产生的价值，来协调农村地区发展的不平衡。
3.1 考量未流转农地所有者牺牲的机会利益
在耕地保有量逼近18亿亩红线、耕地流转建设用地总量严控的条件下，城郊耕地大量转用于商住房建造等，建立在其他地区的大片农田必须种粮的基础上，依赖于其他地区的农民承担了保护基本农田的国家任务，也意味着一些必保的基本农田的所有者在农村集体建设用地流转的过程中牺牲了相应的机会利益。另外，也应当考虑到在耕农民也同样拥有农地发展权，即全国任何一块农地都天然地拥有农地发展权，只是农地的用途、位置客观地决定了它能否实现。这样在流转增值收益分配过程中就应考虑“已转非”农地与未转非农地所有者之间的机会不均等问题，通过税收等手段实现流转交易部分增值收益再次分配，支援全国农业，让明显贫困的在耕农民也能适当分享全国经济发展的成果，而不是一味向失地农民倾斜，扩大区域之间的差距。
3.2 反哺地方财政收入
一些城郊经营性用地的出让价之所以那么高，主要是政府规划限定和以前财政大量出资投建街路、学校、医院、公园等公共设施的结果。对于地方政府，集体建设用地流转能够减轻征地制度带来的巨大压力，缓解征用土地引发的社会矛盾，同时通过积极介入和加强管理，可以更好地分享土地流转带来的增值收益。
3.3 体现集体土地的财产权性质
集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入流转场，其收益全部由国家获得，这是忽视农民集体土地财产权的表现。农村集体建设用地流转赋予农民更完整的土地产权，更加充分地体现了对农民利益的尊重。权利结构的调整更加体现了科学发展观所包含的核心价值观——以人为本的原则，充分展示了中国特色社会主义基本制度——生产资料公有制的价值取向，对构建和谐社会和维持社会稳定具有重要意义。
4 从对城镇化和工业化的影响出发，把握流转增值的效率问题
农村集体建设用地的入市流转与农村城镇化、工业化是一种互动过程。征地补偿中的“涨价分享”是快速城市化国家进行大规模土地开发利用的可行途径。建立征地补偿标准的动态调整机制让农民分享土地增值收益，通过征地公共政策均衡征地的经济成本和社会成本，并调和土地利用转型所产生的利益冲突。农村集体建设用地“流转”在兼顾城乡双方利益主体盈利的前提下，优化了土地要素资源配置，是典型的帕累托改进。合理分配农村集体建设用地流转增值收益，可以促进集体建设用地的流转，加速农村城镇化和工业化进程。 4.1 为城镇化提供土地和资金
目前在我国，由于将耕地转为建设用地的土地供应数量受到国家土地供应计划的严格控制，在经济发达地区，特别是人均耕地拥有数量较少的东南沿海地区，土地供应数量难以满足用地需求，缺口较大。而城镇化和工业化必须以保障土地供应为基础。农村集体建设用地流转能较好地创造一个土地管制例外通道，使得土地要素市场更具有弹性，可以支持城镇化。
农村集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业园区建设，对弥补国有土地供应的不足，有效解决农村城镇化、工业化进程中的土地供需矛盾，促进城镇化和工业化具有重要作用。农村集体建设用地通过出让、租赁、入股等模式进入市场流转，可为转出方或出租方带来可观的经济收入，增加了农民收入，实现了资本的原始积累。集体土地作为农民的土地财产权，通过其使用权的流转，不仅为农民或企业家到更发达的城镇寻找发展空间和机会创造更好的经济基础，而且使得农村集体能够利用土地资产参与各个经济领域的经济发展和城市建设，极大地拓展了集体经济的发展空间。例如在珠三角地区，当地的农村集体经济组织大多是以非农土地经营为主，即以土地出租，或在土地上建厂房，或以商铺出租等形式获得土地收益，这既是当地集体经济组织的主要收入来源，也是农民最直接、最稳定和最为长久的收益保障。
4.2 降低城镇化成本
按现行法律，农村企业或乡镇企业进城建厂，均需通过国家征用农村集体土地——转为国有土地——再转让的方式获得土地，其成本远远高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本。据调查，通过征地方式获得工业用地，成本大致为120万-150万元/公顷；但乡镇企业直接使用集体土地，成本大约为15万元/公顷，这无疑可以大大降低农村工业化的成本。
农村集体建设用地的流转，可使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房产等方式实现收购、联营、兼并、合作，从而使原土地得到合理、高效的利用。城镇工业因此能得到集聚和发展，并根据市场需求及时调整产业结构，促进产业结构不断升级，从而加速农村城镇化、工业化进程。
4.3 促进集体土地的集约利用
我国实行严格的土地管理制度。土地供应制度的根本目标是保护耕地，促进土地的合理利用。在实施农村家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按照家庭大小、土地肥力、居住远近分配给农民。由于人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散。这种土地分配制度导致了大量土地荒芜。虽然农村家庭承包责任制刺激了每片农地的利用，但耕地的分块也降低了农业规模生产效率，于是扩大农地经营规模的需求一定程度上促成了农村土地市场的产生。适度规模经营的现代化农村经济生产方式，迫切需要打破我国农村集体土地使用权流转的诸多障碍。我国人多地少，实现适度规模经营，必须使农村集体土地在空间上优化组合，否则难以加快农村经济生产方式的转变。
在农用地转用和建设用地供应总量严格控制的情况下，农村集体建设用地的流转可使原有破产企业或面临破产企业闲置或利用低效的土地以及居民闲置住房通过流转、改造，供给给急需土地的企业家或急需住房的居民，或用于城镇的基础设施和公共设施建设，提高集体建设用地集约利用水平，从而既减少城镇建设对耕地的占用，使农村能给城镇居民提供更多、更好的食物和工业原材料，又能促进土地的合理利用。
5 农村集体建设用地流转收益分配
5.1 集体对流转收益的分享
流转收益的分配应按照保护农民利益的原则，向农民倾斜。属于村农民集体所有建设用地的流转收益，理应属于全体村民所有。流转收益分配的比例按照当地的生活水平进行调整，不采用固定的比率，避免造成过低或过高。流转收益分配的恰当比例可使农村集体和农民不会因为集体建设用地流转，而失去生活保障，也不能因之而出现暴利现象。
农村集体作为土地公有制代表的农村集体经济组织，因行使受托管理权，相应地拥有一定的土地所有权，如具有土地的处置权。不过，农民是基本的，而农村集体经济组织是从属的，集体与其成员之间利益攸关，因此保护好集体合法利益与保护好农民合法利益具有较强的一致性。当农民的承包地被国家征收时，国家所付出的征地补偿便体现为按照农民所应得的包括农地发展权在内的承包地价格的一次性补偿，而农村集体经济组织从失地农民获得的土地补偿金中，分得相当于农民每年应交的土地承包费的资本化的部分。如何支配应由村民大会或者村民代表大会决定，主要用来改善集体公益事业、农村基础设施、发展农村经济和安置无地农民的生产生活，以及用于开发和保护土地资源和对农民的社会保障。
农民利益是农村集体建设用地“流转”的核心。农村集体用地流转的一个重要目的是要增加农民收入。因此，使农民合法利益得到保障是重中之重。农民如果无法合理分享其所有的农村集体建设用地流转的增值收益，也就违背了制度创新的初衷。农民获取流转收益的方式，可以是按股分红，也可以是一次性补偿，或者直接流转获益，但农民获得的收益不应低于集体所保留的收益。征地补偿制度应该给予农地当前用途的土地价值补偿以及农地发展权的补偿，让农民分享土地增值带来的收益，同时还应该补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失，应该提供完善的农村社会保障体系，使农民享受到必需的、基本的养老、就业和医疗方面的保障。因此，集体建设用地流转增值分享也可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。
5.2 政府对流转收益的分享
集体建设用地流转是一种带有增值性的土地使用行为，其中国家的投资和管理也有贡献，主要体现在三方面：一是国家作为交易推动力量，投入的人力、物力应得到相应的补偿，比如“七通一平”的投入费用；二是国家需要从宏观经济的角度考虑多数承担基本农田保护任务的地区和广大种粮农民对流转收益的共享，弥补其牺牲的机会利益，协调农村地区发展的不平衡；三是国家作为公共基础设施和公共服务供给方，应收取部分土地交易中的溢价收益，以税费的形式支持公共基础设施建设和公共服务供给。国家应得部分将更多地被用作社会财富的再分配。政府可以通过对农村建设用地流转增值收益按累进税制征收税费等途径来实现二次分配，比如土地增值税、相关的管理费等。入市流转的土地亩出让价越高则适用税率越高，将村集体及村民可分配的集体土地出让收益限定在适当范围之内，使出让金的大头仍由政府财政收取，让广大农民共享。 地方政府的应得部分，主要用于负责地方层面的公共基础设施建设和土地整理等投入，各级地方政府则应该将土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益性质的建设，防止地方干部以各种形式变相转移和侵吞土地收益。考虑到集体建设用地流转增值收益包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，但从鼓励集体建设用地流转角度考虑，分配的比例不宜过高。因为，提供道路等基础设施是政府应尽的职责，政府在基础设施建设方面的投入，已通过征收基础设施配套费和相关税费得到一定补偿。
中央政府需要在全国范围内统筹协调，实现各方利益均衡。集体建设用地流转收益分配不仅涉及人与人之间、政府与集体组织之间的利益均衡，还涉及地区之间、省际之间的利益均衡。一部分可以从集体建设用地流转及保有环节的税收收入中提取，应用于中央层面负责的公共基础设施和公共服务投入费用，对已开发的农地自然增值中归公的部分进行再分配是顺理成章的；另一部分可通过建立国家土地基金，转移支付回归到土地的使用上，如用于基本农田保护或者其他利涉“三农”的公共利益用途上，其所得归根结底要用于支援全国农业，尤其是让明显贫困的在耕农民也能适当分享全国经济发展的成果。将土地增值收益纳入农民的社会保障基金，建立农村的社会保障体系，以此来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。
6 结语
流转收益分配不仅涉及政府、集体经济组织和农民个人之间的利益协调，还应从更广泛的角度——兼顾公平与效率的原则，去思考城乡之间、发达地区与产粮区之间、失地农民与承担基本农田保护任务的农民之间的利益均衡。
以市场的方式形成流转收益，各级政府或农村基层组织（市县、乡镇、村）退出市场交易，仅限于管理职能。通过培育城乡统一的土地市场，为集体建设用地流转提供可靠的信息和交易平台，通过市场方式产生流转收益，实现“同地、同价、同权”。
以税收方式进行收益调节，由于农用地与建设用地收益相差较远，土地利用规划限制和用途管制造成相关权利人的不平等待遇。然而，事实上同为集体土地所有权人，无论发展权如何界定，所有权人的权益是相同的，因此，需要国家通过税收方式进行收益调节，对规划为建设用地的所有权人增收土地增值税。
以农业补贴实现利益均衡，对规划为基本农田保护区的土地权利人实施补贴政策。分配建设用地指标较少的地区，意味着放弃了部分耕地转为建设用地的机会，也就失去了由耕地转为建设用地所产生的土地收益，这种机会成本应当得到补偿。为此，应当进一步加大对种粮农民的补贴力度，建立“基本农田保护基金”，来充分调动农民的种粮积极性，实现土地权利人之间的利益均衡。
参考文献：
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5.高静 唐建 贺昌政.试重构城镇化进程中农地转非的土地增值分配机制——基于权利贡献度视角.城市发展研究.2011.2
6.邵彦敏 金易.基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究.学习与探索.2010.5
基金项目：
天津市国土房管局科研立项：天津市土地整理储备模式研究（津国土房办发〔2013〕27号）；国家社科基金：新型城镇化进程中我国城镇规模分布及其演进机理研究（13BJY054）；天津市高校“创新团队培养计划”——新型城镇化与城市可持续发展。
作者简介：
郭世强，天津市土地整理中心副主任、高级工程师，主要从事土地收购、整理、储备管理工作。
罗崇亮，天津市土地整理中心工程师，主要从事土地收购、整理、储备管理工作。
游斌，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为城市经济与管理。