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摘 要：中小学校责任督学挂牌督导工作是转变政府管理职能，健全学校督导制度，促进学校实施素质教育，提高教育质量，实现内涵发展的重要举措。文章简述工作制度创新、督学选聘与管理、督导重点、结果应用、工作保障等五方面主要做法，分析在制度设计、机构改革、经费保障和电话接访等方面存在的问题，提出完善制度设计、建立独立的教育督导机构、按项目给付和建立督学电话接转平台等建议。
关键词：挂牌督导 做法 问题 建议
为进一步转变政府管理职能、加强对学校监督指导，及时发现和解决学校改革发展中出现的问题，推动学校端正办学思想，规范办学行为，实施素质教育，提高教育质量，实现内涵发展。2014年1月，厦门市全面启动中小学校责任督学挂牌督导工作。
一、主要做法
（一）制定工作方案，创新工作制度
市教育行政部门多次召开专题会议，组织学习相关文件，研究部署挂牌督导工作，及时下发《厦门市教育局关于印发厦门市中小学校责任督学挂牌督导实施方案（试行）》的通知》（厦教办〔2013〕52号）。各区成立领导小组，结合实际制定实施意见，建立工作机制，创新工作制度。海沧区实行责任督学挂牌AB角，试行交叉督导；设立接访处和网上举报投诉、在线接访等栏目，实行责任督学接待日制度；建立接访答复单制度。湖里区实行责任督学挂牌值班制度。同安区组织责任督学参与责任学校综合督导评估等等。截止至2013年12月31日，厦门市责任督学挂牌督导的中小学校384所，实现中小学校责任督学挂牌督导的全覆盖。
（二）严格督学选聘，做好督学管理
市、区教育督导部门严格督学选聘程序，做好督学管理工作。全市设置36个教育督导责任区，并从教育行政人员、教研人员、在职和近期退休的校长、教师中遴选116名挂牌督导责任督学。集美区把教育行政部门和进修学校符合条件的人员，通过双向选择聘为兼职责任督学。海沧区制作督学胸牌，一人一号，实施持证上岗注册管理；要求督学进校园，力求做到“三进三联三化解”；并将是否严格执行不接受宴请规定等三项要求，纳入督学考核“一票否决”项目。市教育督导室举办全市责任督学挂牌督导工作培训会，特邀上海市教育督导专家开设专题讲座，为每一位责任督学购买《学校教育督导案例100篇》等书籍。湖里区先后组织七场次的责任督学培训活动和两次工作交流会。翔安区还组织责任督学到北京师范大学参加高级研修班培训。通过岗前培训和专题培训，责任督学学习了相关政策、法律、法规和学校行政管理与评价、教育教学管理与评价、教育科研管理与评价、后勤管理与评价等方面的专业知识。
（三）突出督导重点，提高督导实效
各区结合实际调整督导重点，进一步提高责任督学挂牌督导工作的针对性和实效性。思明区结合《厦门市人民政府教育督导关于对思明区十所初中学校规范办学行为情况经常性督导结果的通报》（厦府教督〔2014〕2号），重点检查中小学校办学行为规范、“减负”规定及有关教育法规落实情况，并组织责任督学开展收费管理专项督导和民办义务教育学校的定级评估。湖里区组织责任督学参与义务教育均衡发展迎检等专项督导工作。集美区将规范办学与课程开设、体育与艺术工作、学生课间与生活习惯、学生学习习惯等四项指标纳入责任督学经常性督导的内容。海沧区围绕学校安全等内容组织实施八轮的统一主题的挂牌督导活动。
（四）强化结果应用，提升督导权威
市教育督导部门将责任督学挂牌督导纳入 “对县督导”等综合督政C级指标“督导工作”内容。各区重视督导结果的应用，将责任督学的督导结果作为对学校综合评价、主要负责人考评问责的重要依据。集美区将责任督学经常性督导情况，直接计分纳入每年对每所中小学的素质教育评估，作为学校年度考核、校长奖励和评选表彰各类先进单位的主要依据和校长任免、提拔的重要依据。
（五）加强监督指导，落实工作保障
市教育督导部门对各区中小学校责任督学挂牌督导工作进行专项督导。各区均能依据市教育局、市财政局印发《关于教育督导责任区责任督学挂牌督导专项经费使用管理的通知》（厦教财〔2014〕19号），编制10-25万元的教育督导责任区和责任督学挂牌督导专项经费，为教育督导责任区和责任督学提供必要的办公、交通、通讯等工作条件和安全保障。对退休的责任督学参加经常性督导，每学期两次，每次发放劳务费200元；参加专项督导或综合性督导则根据工作时间参照经常性督导标准发放劳务费。对退休的挂牌督学每所学校实施经常性督导每月至少1次，每月每校发放劳务费400元。各中小学校为责任督学提供必要的办公条件，按督导要求提供有关资料备查，并指派一名学校领导作为责任督学联络员配合责任督学开展工作。
二、存在问题
（一）制度设计存在冲突。“教育行政监督是指有关机关对教育行政主体在教育行政过程中是否依法行政进行监督的活动。”[1]党的十八大强调：要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。国务院颁布《教育督导条例》（以下简称《条例》）和成立国务院教育督导委员会，是推进教育行政体制改革，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的重要举措。而《国务院督导委员会办公室关于印发〈中小学校责任督学挂牌督导办法〉的通知》（国教督办〔2013〕2号）第二条之规定：责任督学主要从在职和退休的校长、教师、教研人员和行政人员中遴选。在职的兼职责任督学在一岗双责履职过程中，必然存在既当运动员，又当裁判员的问题；是制度设计的一种倒退。
（二）机构依附性明显，督导效果有限。目前，各级教育督导机构基本上都是同级教育行政部门的内设机构，只不过是少数督导机构的级别高于其他内设机构半级而已。教育督导机构主体性的缺失导致教育督导制度与时代的教育管理现实疏离。其内部监督性质决定了它不具有法定的强制力，既没有人、财、物的支配权，又无行政处罚权，仅有建议权，督导工作在实际实施中效能缩水。[2]这就是一些学校对督导检查出的问题总是整改不力的根本原因。教育督导机构的改革进程极大地影响责任督学挂牌督导工作的有效推进。 （三）在职的兼职督学工作补贴无法落实。兼职督学多为教育行政人员、教研人员、在职的校长、教师，在完成本职工作的同时，还要经常下校督导，增加大量的工作量。督学下校频繁，同时许多学校地处偏远。集美区专职责任督学每人每学期下校至少50次。同安区学校距离县城最远达35公里。翔安区还有许多学校不通公交车。目前在职的兼职督学均无工作补贴或交通补贴。因此，在职的兼职督学多做事，还要多付出，多担责，责权利严重不统一，不利于挂牌督导工作的可持续、健康发展。
（四）电话接访问题。目前责任督学对外公布的联系电话大多为办公固定电话，可能存在漏接和教育督导部门难于监控的问题。
三、建议
（一）健全法律法规体系，完善制度设计。《条例》的颁布实施，标志着教育行政监督法制化进程的开始。各省、市、自治区及具有地方立法权相关地市应将落实《条例》要求与学习贯彻十八大精神有机结合起来，与贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》结合起来，着手修订地方教育督导条例。同时，我们应尽快完善教育督导方面的法律法规，适时推进《教育监督法》《行政监督程序法》等立法工作；进一步完善教育监督的机制、体制，明确教育督导机构性质、职权、人事管理和执法规范等等。这样，责任督学挂牌督导工作的制度设计才有法可依，实现责任督学责权利相统一，不断提高责任督学的专业化水平。
（二）建立独立的教育督导机构。任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。[3]从法律对教育督导的规定看，教育督导的权力来源明晰。《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”这部特别行政法以法律规范的形式确定了教育督导的在教育行政中的法律地位。“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”[4]各地应建立相应的督导委员会和教育督导机构。明确各级教育督导机构是人民政府的所属部门，是政府监督、检查、指导、评估教育工作的实施机构。明确各级教育督导机构由同级人民政府首长直接授权，受政府首长领导，业务上接受上级教育督导部门的指导，把教育督导机构从教育行政部门中剥离出来。明确各级教育督导机构经政府首长同意，可以直接向督导评估对象下发整改通知书，有权向社会发布教育督导评估公报。督导机构发布的综合性的教育督导评估结果应当作为被督导单位及其主要负责人政绩考核、责任追究和评优、评模、职称职务晋升的重要依据。[5]只有教育督导机构能够独立行使职权，才能有力地保障责任督学挂牌督导工作的顺利开展。
（三）按项目给付，落实经费保障。中小学校责任督学挂牌督导工作可参照政府购买服务的有关规定，以购买公共教育服务的项目给付相关费用；或修订教育督导责任区责任督学挂牌督导专项经费使用管理的相关规定，增加在职的兼职督学补贴标准。
（四）建立督学电话接转平台。责任督学的接访电话可采用“400——”转分机的形式，直接转接到责任督学手机，如果责任督学没有及时接听，电话会自动转到督导办公室。这样，既便于责任督学及时接听电话，又利于教育督导部门的监督与管理。
注释：
[1]魏建新.李帅军.教育行政法治化初论[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版）.2001.（2）
[2]谭曙光.教育督导制度的现状与瞻望[J].当代教育论坛.2011 年第12 期（综合研究）
[3]沈亚平.关于行政监督的理论分析[J].天津社会科学，1998.（2）.
[4]教育督导条例.中华人民共和国国务院令.第624号.2012年9月9日
[5]肖小华.关于我国现行教育督导机构设置中的问题及对策[J].大庆师范学院学报.2009年第01期
关键词：挂牌督导 做法 问题 建议
为进一步转变政府管理职能、加强对学校监督指导，及时发现和解决学校改革发展中出现的问题，推动学校端正办学思想，规范办学行为，实施素质教育，提高教育质量，实现内涵发展。2014年1月，厦门市全面启动中小学校责任督学挂牌督导工作。
一、主要做法
（一）制定工作方案，创新工作制度
市教育行政部门多次召开专题会议，组织学习相关文件，研究部署挂牌督导工作，及时下发《厦门市教育局关于印发厦门市中小学校责任督学挂牌督导实施方案（试行）》的通知》（厦教办〔2013〕52号）。各区成立领导小组，结合实际制定实施意见，建立工作机制，创新工作制度。海沧区实行责任督学挂牌AB角，试行交叉督导；设立接访处和网上举报投诉、在线接访等栏目，实行责任督学接待日制度；建立接访答复单制度。湖里区实行责任督学挂牌值班制度。同安区组织责任督学参与责任学校综合督导评估等等。截止至2013年12月31日，厦门市责任督学挂牌督导的中小学校384所，实现中小学校责任督学挂牌督导的全覆盖。
（二）严格督学选聘，做好督学管理
市、区教育督导部门严格督学选聘程序，做好督学管理工作。全市设置36个教育督导责任区，并从教育行政人员、教研人员、在职和近期退休的校长、教师中遴选116名挂牌督导责任督学。集美区把教育行政部门和进修学校符合条件的人员，通过双向选择聘为兼职责任督学。海沧区制作督学胸牌，一人一号，实施持证上岗注册管理；要求督学进校园，力求做到“三进三联三化解”；并将是否严格执行不接受宴请规定等三项要求，纳入督学考核“一票否决”项目。市教育督导室举办全市责任督学挂牌督导工作培训会，特邀上海市教育督导专家开设专题讲座，为每一位责任督学购买《学校教育督导案例100篇》等书籍。湖里区先后组织七场次的责任督学培训活动和两次工作交流会。翔安区还组织责任督学到北京师范大学参加高级研修班培训。通过岗前培训和专题培训，责任督学学习了相关政策、法律、法规和学校行政管理与评价、教育教学管理与评价、教育科研管理与评价、后勤管理与评价等方面的专业知识。
（三）突出督导重点，提高督导实效
各区结合实际调整督导重点，进一步提高责任督学挂牌督导工作的针对性和实效性。思明区结合《厦门市人民政府教育督导关于对思明区十所初中学校规范办学行为情况经常性督导结果的通报》（厦府教督〔2014〕2号），重点检查中小学校办学行为规范、“减负”规定及有关教育法规落实情况，并组织责任督学开展收费管理专项督导和民办义务教育学校的定级评估。湖里区组织责任督学参与义务教育均衡发展迎检等专项督导工作。集美区将规范办学与课程开设、体育与艺术工作、学生课间与生活习惯、学生学习习惯等四项指标纳入责任督学经常性督导的内容。海沧区围绕学校安全等内容组织实施八轮的统一主题的挂牌督导活动。
（四）强化结果应用，提升督导权威
市教育督导部门将责任督学挂牌督导纳入 “对县督导”等综合督政C级指标“督导工作”内容。各区重视督导结果的应用，将责任督学的督导结果作为对学校综合评价、主要负责人考评问责的重要依据。集美区将责任督学经常性督导情况，直接计分纳入每年对每所中小学的素质教育评估，作为学校年度考核、校长奖励和评选表彰各类先进单位的主要依据和校长任免、提拔的重要依据。
（五）加强监督指导，落实工作保障
市教育督导部门对各区中小学校责任督学挂牌督导工作进行专项督导。各区均能依据市教育局、市财政局印发《关于教育督导责任区责任督学挂牌督导专项经费使用管理的通知》（厦教财〔2014〕19号），编制10-25万元的教育督导责任区和责任督学挂牌督导专项经费，为教育督导责任区和责任督学提供必要的办公、交通、通讯等工作条件和安全保障。对退休的责任督学参加经常性督导，每学期两次，每次发放劳务费200元；参加专项督导或综合性督导则根据工作时间参照经常性督导标准发放劳务费。对退休的挂牌督学每所学校实施经常性督导每月至少1次，每月每校发放劳务费400元。各中小学校为责任督学提供必要的办公条件，按督导要求提供有关资料备查，并指派一名学校领导作为责任督学联络员配合责任督学开展工作。
二、存在问题
（一）制度设计存在冲突。“教育行政监督是指有关机关对教育行政主体在教育行政过程中是否依法行政进行监督的活动。”[1]党的十八大强调：要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。国务院颁布《教育督导条例》（以下简称《条例》）和成立国务院教育督导委员会，是推进教育行政体制改革，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的重要举措。而《国务院督导委员会办公室关于印发〈中小学校责任督学挂牌督导办法〉的通知》（国教督办〔2013〕2号）第二条之规定：责任督学主要从在职和退休的校长、教师、教研人员和行政人员中遴选。在职的兼职责任督学在一岗双责履职过程中，必然存在既当运动员，又当裁判员的问题；是制度设计的一种倒退。
（二）机构依附性明显，督导效果有限。目前，各级教育督导机构基本上都是同级教育行政部门的内设机构，只不过是少数督导机构的级别高于其他内设机构半级而已。教育督导机构主体性的缺失导致教育督导制度与时代的教育管理现实疏离。其内部监督性质决定了它不具有法定的强制力，既没有人、财、物的支配权，又无行政处罚权，仅有建议权，督导工作在实际实施中效能缩水。[2]这就是一些学校对督导检查出的问题总是整改不力的根本原因。教育督导机构的改革进程极大地影响责任督学挂牌督导工作的有效推进。 （三）在职的兼职督学工作补贴无法落实。兼职督学多为教育行政人员、教研人员、在职的校长、教师，在完成本职工作的同时，还要经常下校督导，增加大量的工作量。督学下校频繁，同时许多学校地处偏远。集美区专职责任督学每人每学期下校至少50次。同安区学校距离县城最远达35公里。翔安区还有许多学校不通公交车。目前在职的兼职督学均无工作补贴或交通补贴。因此，在职的兼职督学多做事，还要多付出，多担责，责权利严重不统一，不利于挂牌督导工作的可持续、健康发展。
（四）电话接访问题。目前责任督学对外公布的联系电话大多为办公固定电话，可能存在漏接和教育督导部门难于监控的问题。
三、建议
（一）健全法律法规体系，完善制度设计。《条例》的颁布实施，标志着教育行政监督法制化进程的开始。各省、市、自治区及具有地方立法权相关地市应将落实《条例》要求与学习贯彻十八大精神有机结合起来，与贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》结合起来，着手修订地方教育督导条例。同时，我们应尽快完善教育督导方面的法律法规，适时推进《教育监督法》《行政监督程序法》等立法工作；进一步完善教育监督的机制、体制，明确教育督导机构性质、职权、人事管理和执法规范等等。这样，责任督学挂牌督导工作的制度设计才有法可依，实现责任督学责权利相统一，不断提高责任督学的专业化水平。
（二）建立独立的教育督导机构。任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。[3]从法律对教育督导的规定看，教育督导的权力来源明晰。《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”这部特别行政法以法律规范的形式确定了教育督导的在教育行政中的法律地位。“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”[4]各地应建立相应的督导委员会和教育督导机构。明确各级教育督导机构是人民政府的所属部门，是政府监督、检查、指导、评估教育工作的实施机构。明确各级教育督导机构由同级人民政府首长直接授权，受政府首长领导，业务上接受上级教育督导部门的指导，把教育督导机构从教育行政部门中剥离出来。明确各级教育督导机构经政府首长同意，可以直接向督导评估对象下发整改通知书，有权向社会发布教育督导评估公报。督导机构发布的综合性的教育督导评估结果应当作为被督导单位及其主要负责人政绩考核、责任追究和评优、评模、职称职务晋升的重要依据。[5]只有教育督导机构能够独立行使职权，才能有力地保障责任督学挂牌督导工作的顺利开展。
（三）按项目给付，落实经费保障。中小学校责任督学挂牌督导工作可参照政府购买服务的有关规定，以购买公共教育服务的项目给付相关费用；或修订教育督导责任区责任督学挂牌督导专项经费使用管理的相关规定，增加在职的兼职督学补贴标准。
（四）建立督学电话接转平台。责任督学的接访电话可采用“400——”转分机的形式，直接转接到责任督学手机，如果责任督学没有及时接听，电话会自动转到督导办公室。这样，既便于责任督学及时接听电话，又利于教育督导部门的监督与管理。
注释：
[1]魏建新.李帅军.教育行政法治化初论[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版）.2001.（2）
[2]谭曙光.教育督导制度的现状与瞻望[J].当代教育论坛.2011 年第12 期（综合研究）
[3]沈亚平.关于行政监督的理论分析[J].天津社会科学，1998.（2）.
[4]教育督导条例.中华人民共和国国务院令.第624号.2012年9月9日
[5]肖小华.关于我国现行教育督导机构设置中的问题及对策[J].大庆师范学院学报.2009年第01期