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中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2012)01-232-02
摘 要 实施家庭财产调查制度是核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围、对低保进行动态管理的前提。但家计调查在实际操作过程中并不顺利，本文从中国目前的法制环境、个人信用机制等方面探讨原因，并试图提出一些对策。
关键词 最低生活保障制度 家庭财产调查制度 “低保”申请人
一、前言
近年来，中国最低生活保障制度发展迅速，已逐步发展成为中国特色社会保障制度的主体项目之一。但如何有效的利用保障资金、保障最需要帮助的人，仍旧是现在乃至未来最低生活保障需要克服的难题。我国自实行城市低保制度以来，沿用了家计调查这种国际惯例，并付出了比发达国家同行更为艰辛的探索。
家计调查又称为家庭经济调查，它在社会保障领域是指利用现代的科学理论和方法，对个人和家庭的收入、财源以及生活支出等方面进行全面的调查，为政府社会保障部门决策提供必要的依据。一般认为，一套完整的家庭财产调查制度是实现最低生活保障制度“应保尽保，应退进退”目标的保证手段。因而完善家庭财产调查制度，准确核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围，是规范低保制度的第一步。
二、低保“家计调查”实施难点和原因
在中国，在个人提出低保救助申请以后，主要由社区干部开展家计调查，除了要走访申请低保者的“单位”外，还要通过熟知其家庭经济情况的邻居、亲友、同事等了解情况，并根据其生活方式和消费支出等进行求证并使之合法化；随后在社区内进行“民主评议”，接受群众监督，经张榜公布后向上级部门申报，任何人对其家庭经济情况有疑问,都可以以上访、电话或信函等方式进行举报；而被批准的低保对象,按规定要定期向有关部门报告其家庭经济状况和求职进展情况。通过这种方式基本上可以确定能够进入低保制度救助范围的家庭或个人。但以家庭收入等经济状况为核心的家计调查方式，其主要问题集中在实际的实施层面。
1.調查途径存在着障碍。家庭人均月收入是目前实施“低保”的主要衡量标准，“低保”在核算家庭人均月收入的基础上对救助对象实行差额补助。但目前随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化，隐性就业和隐性收入问题成为低保审批工作中面临的主要难题。在现行的家计调查方法中,尽管我国已于2005年正式启动了有“经济身份证”之称的个人信用体系，但迄今为止，我国尚未建立与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开不透明，个人所得税制度还不完善，缺乏有效的收入监控手段和相关调查统计手段，缺少甄别低保对象的社会信用基础；在收入审核上，目前主要采用手工手段进行，除退休金和部分单位的工资外，其他的收入审核主要采用企业出具证明或自报收入等方法，而目前企业因屈从于救助对象的压力而在出具收入证明时弄虚作假的状况也屡见不鲜；在财产审核上，社会保障机构表面上拥有调查权，但由于缺乏法律支持，调查人员在银行、股票、证券公司等进行财产调查时，经常遭到冷遇和不合作；最直接的方式莫过于到邻居中作摸底调查和到申请者家里登门查看,但因缺乏法律依据、主观因素的限制等实际上也很难对申请者的家庭经济状况做出准确的判断。于是，“家庭财产调查”在现实中被演变成“生活水平观测”，无法将被保者财产真正查清、查明。
2.调查指标缺乏科学依据。首先，调查指标概念模糊，缺乏操作性。如按照《城市居民最低生活保障条例》，“家庭月人均收入低于当地低保标准，但家庭实际生活水平明显高于一般家庭生活水平的，不予受理低保申请”。“实际生活水平”的内涵与外延及其测量，这种“实际生活水平”的时间性等，都是难以进行操作化的东西。其次调查指标范围未界定，即对什么收人应计算为有收人，什么收人可以不予计算，目前还缺乏统一规定；且计算标准未统一，对农户、老年人、自由职业者、无固定职业者等特殊群体的收入无法确定界定。此外，低收入的测定实际上包含收入和支出两个部分，目前的操作中侧重于对收入状况的核查，往往忽略支出部分。
3.调查人员专业化水平低。经济调查的开展需要专门的机构和受过专业教育或培训的工作人员。但是，不管是在城市低保还是农村低保管理部门中，既没有民政部门专门设立的辐射到居民当中的基层专门服务机构，也没有专业的工作人员，而是由街道办事处社会事务科兼管，由居委会成员兼职负责具体操作。一方面，家计调查缺乏制度刚性，即调查时间、调查方式等往往根据社区干部的时间、兴趣等而定，在政策执行方面很大程度上是依靠低保调查机构的集体主观判断来进行最后的资格认定，缺乏直观、透明的方法，缺乏成文的书面规章对调查工作给予规章化和制度化，这为人情保障和干群纠纷埋下了隐患。另一方面是家计调查缺乏专业性。绝大多数社区干部都没有受过这方面的专门训练。家计调查是一项繁琐的工作，需要工作人员有足够的技巧、专业知识、耐心和爱心，但是当前从事这项工作的人员很少有接受过正规训练的专业人员。
三、做好最低生活保障“家计调查”的对策
从制度设计来看，家计调查是确定低保救助对象难以取代的一种方法，目前的问题应该在于如何进一步的改善这种家计调查的方式，使得这项方法在制度实践过程中更好地发挥它的效率和功能，真正地体现制度的公平与效率的有效统一。
1.完善工作制度，加强部门之间合作。首先完善制度基础，加快建立包括低保信息在内的个人信用体系，明确政府和个人相应的权利和义务，并从法律的角度确定政府职能部门查询个人信息的权力，并对信息的使用作出严格的规定；其次是要发挥政府的统筹作用，加强与金融、房产、车辆登记、劳动和社会保障等部门的协调，建立信息沟通共享机制，给予职能部门特别授权，使民政部门在需要时可以对低保家庭的资产状况进行核查，防止出现“股票大户吃低保，住别墅领低保”等极端现象，提高低保资金的使用效率。第三要重点完善家庭备案和定期抽查制度，根据低保对象的动态变化情况对备案内容及时进行更新，并根据低保对象家庭备案资料，定期组织社会力量进行抽查。第四要建立联系协商制度，协调财政、劳动、经贸、统计、工会等有关部门，召开联席会议，及时通报情况，共同研究解决工作中的问题。
2.明确收入范围，合理计算家庭收入。能否准确核算低保申请对象的家庭收入，是检验低保工作成败的关键所在。因而民政部门应统一制定能够计算家庭收入的核查项目表，作为申请最低生活保障的家庭进行收入核查的一般性项目。各地主管部门应根据当地实际情况，对低保家庭成员的定义、家庭收入的定义、应计入和不应计入家庭收入的范围等都应做出统一明确的规定，避免因收入核算范围模糊而造成的收入核定难。对家庭财产的限定也要符合我国的国情，如对“高级宠物”和“高价财产”的限定，拟定量化指标，如果超出了标准，就取消其低保资格。同时注意在测算家庭实际收入的过程中，要坚持以当期的、动态的收入状况为基准，适当考虑以往的、静态的家庭财产状况。
3.加强低保工作人员选拔与培训，严格法制监督。做好低保工作关键在于人，要适时选聘理论基础扎实、实践能力丰富的人才，定期组织地方最低生活保障工作人员进行相关理论培训，不断提高低其工作质量和管理水平,以保证工作的顺利执行；切实加强对其工作过程的监督力度，建立专门的监督机构及信息披露平台，以期有效避免徇私舞弊、任人唯亲状况的发生,为真正做到应保尽保提供有力支持。严格执行《1999城市低保条例》规定，对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的居民，要给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额l倍以上3倍以下的罚款。对从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员的失职行为，要给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献:
[1]尹志刚.城市最低生活保障家庭收入和财产调查的状况、问题及对策.北京行政学院学报.2007(5).
[2]孙洁.家庭财产调查在英国社会救助中的功能及其启示.学习与实践.2008(1).
[3]刘华锋.经济调查在完善最低生活保障制度中的作用.社会.2003(11).
摘 要 实施家庭财产调查制度是核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围、对低保进行动态管理的前提。但家计调查在实际操作过程中并不顺利，本文从中国目前的法制环境、个人信用机制等方面探讨原因，并试图提出一些对策。
关键词 最低生活保障制度 家庭财产调查制度 “低保”申请人
一、前言
近年来，中国最低生活保障制度发展迅速，已逐步发展成为中国特色社会保障制度的主体项目之一。但如何有效的利用保障资金、保障最需要帮助的人，仍旧是现在乃至未来最低生活保障需要克服的难题。我国自实行城市低保制度以来，沿用了家计调查这种国际惯例，并付出了比发达国家同行更为艰辛的探索。
家计调查又称为家庭经济调查，它在社会保障领域是指利用现代的科学理论和方法，对个人和家庭的收入、财源以及生活支出等方面进行全面的调查，为政府社会保障部门决策提供必要的依据。一般认为，一套完整的家庭财产调查制度是实现最低生活保障制度“应保尽保，应退进退”目标的保证手段。因而完善家庭财产调查制度，准确核实居民家庭收入、确定享受低保家庭范围，是规范低保制度的第一步。
二、低保“家计调查”实施难点和原因
在中国，在个人提出低保救助申请以后，主要由社区干部开展家计调查，除了要走访申请低保者的“单位”外，还要通过熟知其家庭经济情况的邻居、亲友、同事等了解情况，并根据其生活方式和消费支出等进行求证并使之合法化；随后在社区内进行“民主评议”，接受群众监督，经张榜公布后向上级部门申报，任何人对其家庭经济情况有疑问,都可以以上访、电话或信函等方式进行举报；而被批准的低保对象,按规定要定期向有关部门报告其家庭经济状况和求职进展情况。通过这种方式基本上可以确定能够进入低保制度救助范围的家庭或个人。但以家庭收入等经济状况为核心的家计调查方式，其主要问题集中在实际的实施层面。
1.調查途径存在着障碍。家庭人均月收入是目前实施“低保”的主要衡量标准，“低保”在核算家庭人均月收入的基础上对救助对象实行差额补助。但目前随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化，隐性就业和隐性收入问题成为低保审批工作中面临的主要难题。在现行的家计调查方法中,尽管我国已于2005年正式启动了有“经济身份证”之称的个人信用体系，但迄今为止，我国尚未建立与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开不透明，个人所得税制度还不完善，缺乏有效的收入监控手段和相关调查统计手段，缺少甄别低保对象的社会信用基础；在收入审核上，目前主要采用手工手段进行，除退休金和部分单位的工资外，其他的收入审核主要采用企业出具证明或自报收入等方法，而目前企业因屈从于救助对象的压力而在出具收入证明时弄虚作假的状况也屡见不鲜；在财产审核上，社会保障机构表面上拥有调查权，但由于缺乏法律支持，调查人员在银行、股票、证券公司等进行财产调查时，经常遭到冷遇和不合作；最直接的方式莫过于到邻居中作摸底调查和到申请者家里登门查看,但因缺乏法律依据、主观因素的限制等实际上也很难对申请者的家庭经济状况做出准确的判断。于是，“家庭财产调查”在现实中被演变成“生活水平观测”，无法将被保者财产真正查清、查明。
2.调查指标缺乏科学依据。首先，调查指标概念模糊，缺乏操作性。如按照《城市居民最低生活保障条例》，“家庭月人均收入低于当地低保标准，但家庭实际生活水平明显高于一般家庭生活水平的，不予受理低保申请”。“实际生活水平”的内涵与外延及其测量，这种“实际生活水平”的时间性等，都是难以进行操作化的东西。其次调查指标范围未界定，即对什么收人应计算为有收人，什么收人可以不予计算，目前还缺乏统一规定；且计算标准未统一，对农户、老年人、自由职业者、无固定职业者等特殊群体的收入无法确定界定。此外，低收入的测定实际上包含收入和支出两个部分，目前的操作中侧重于对收入状况的核查，往往忽略支出部分。
3.调查人员专业化水平低。经济调查的开展需要专门的机构和受过专业教育或培训的工作人员。但是，不管是在城市低保还是农村低保管理部门中，既没有民政部门专门设立的辐射到居民当中的基层专门服务机构，也没有专业的工作人员，而是由街道办事处社会事务科兼管，由居委会成员兼职负责具体操作。一方面，家计调查缺乏制度刚性，即调查时间、调查方式等往往根据社区干部的时间、兴趣等而定，在政策执行方面很大程度上是依靠低保调查机构的集体主观判断来进行最后的资格认定，缺乏直观、透明的方法，缺乏成文的书面规章对调查工作给予规章化和制度化，这为人情保障和干群纠纷埋下了隐患。另一方面是家计调查缺乏专业性。绝大多数社区干部都没有受过这方面的专门训练。家计调查是一项繁琐的工作，需要工作人员有足够的技巧、专业知识、耐心和爱心，但是当前从事这项工作的人员很少有接受过正规训练的专业人员。
三、做好最低生活保障“家计调查”的对策
从制度设计来看，家计调查是确定低保救助对象难以取代的一种方法，目前的问题应该在于如何进一步的改善这种家计调查的方式，使得这项方法在制度实践过程中更好地发挥它的效率和功能，真正地体现制度的公平与效率的有效统一。
1.完善工作制度，加强部门之间合作。首先完善制度基础，加快建立包括低保信息在内的个人信用体系，明确政府和个人相应的权利和义务，并从法律的角度确定政府职能部门查询个人信息的权力，并对信息的使用作出严格的规定；其次是要发挥政府的统筹作用，加强与金融、房产、车辆登记、劳动和社会保障等部门的协调，建立信息沟通共享机制，给予职能部门特别授权，使民政部门在需要时可以对低保家庭的资产状况进行核查，防止出现“股票大户吃低保，住别墅领低保”等极端现象，提高低保资金的使用效率。第三要重点完善家庭备案和定期抽查制度，根据低保对象的动态变化情况对备案内容及时进行更新，并根据低保对象家庭备案资料，定期组织社会力量进行抽查。第四要建立联系协商制度，协调财政、劳动、经贸、统计、工会等有关部门，召开联席会议，及时通报情况，共同研究解决工作中的问题。
2.明确收入范围，合理计算家庭收入。能否准确核算低保申请对象的家庭收入，是检验低保工作成败的关键所在。因而民政部门应统一制定能够计算家庭收入的核查项目表，作为申请最低生活保障的家庭进行收入核查的一般性项目。各地主管部门应根据当地实际情况，对低保家庭成员的定义、家庭收入的定义、应计入和不应计入家庭收入的范围等都应做出统一明确的规定，避免因收入核算范围模糊而造成的收入核定难。对家庭财产的限定也要符合我国的国情，如对“高级宠物”和“高价财产”的限定，拟定量化指标，如果超出了标准，就取消其低保资格。同时注意在测算家庭实际收入的过程中，要坚持以当期的、动态的收入状况为基准，适当考虑以往的、静态的家庭财产状况。
3.加强低保工作人员选拔与培训，严格法制监督。做好低保工作关键在于人，要适时选聘理论基础扎实、实践能力丰富的人才，定期组织地方最低生活保障工作人员进行相关理论培训，不断提高低其工作质量和管理水平,以保证工作的顺利执行；切实加强对其工作过程的监督力度，建立专门的监督机构及信息披露平台，以期有效避免徇私舞弊、任人唯亲状况的发生,为真正做到应保尽保提供有力支持。严格执行《1999城市低保条例》规定，对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的居民，要给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额l倍以上3倍以下的罚款。对从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员的失职行为，要给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献:
[1]尹志刚.城市最低生活保障家庭收入和财产调查的状况、问题及对策.北京行政学院学报.2007(5).
[2]孙洁.家庭财产调查在英国社会救助中的功能及其启示.学习与实践.2008(1).
[3]刘华锋.经济调查在完善最低生活保障制度中的作用.社会.2003(11).