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摘 要：保障性住房是解决中低收入者住房难问题的主要方式之一，对于缓和我国目前住房市场供给与需求之间的矛盾有着重要作用，如何完善我国保障房制度，是做好保障房建设工作的有益保证。笔者在回顾该领域研究现状的基础上，分析了当前保障房研究中的不足，指出未来的研究趋势，以期对保障房制度的深入研究有所裨益。
关键词：保障性住房；经济适用房；廉租房；公共租赁住房
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）04-221-02
目前我国已进入城市化快速发展阶段，城市人口的大幅度增长引起住房需求的膨胀，面对日益攀升的房价，住房保障问题成为社会普遍关注的焦点。学术界对保障房也给予了极大关注，研究的目光主要聚焦在对我国目前解决中低收入群体住房问题的基本方式——廉租房与经济适用房，对于新兴的公共租赁住房国内研究则处于起步阶段。目前学者们主要研究如何完善我国现有的住房保障制度，即从法律法规及政策角度对经济适用房、廉租房、公租房的建设、运营、管理进行调控。
一、经济适用房制度的研究概况
关于经济适用房的补贴，学术界对此存在“补砖头”和“补人头”的争议，牛毅认为“补砖头”方式存在监管成本过高、补贴效益流失、补贴分配灵活性差等问题，“补人头”是我国经适房改革的基本趋势工。[1]也有学者认为“实物补贴”仍有存在的必要性和合理性。
关于经济适用房销售价格，目前我国经济适用房利润率限定在3%以下，陈清瑞认为这种“双轨制”会带来新的不公平，经济适用房定价过低，将使中等收入家庭通过各种手段竞相获得该类住房；定价过高，则会成为真正想获取这类住房的广大中低收入者的价格负担。[2]李宏瑾则提出开发商是将消费者的最优决策作为经济适用房价格决定的变量，具有市场先行者优势，作为只能被动接受开发商价格的消费者而言，开发商的价格条件并没进入到其最优决策过程。[3]
关于经济适用房保障对象，多数学者主张住房保障应实行“选择性保障”而非“普及性保障”，经济适用房购买资格是中低收入家庭。常华堂，张大勇从社会政策视角探析城市弱势群体住房保障问题，指出对象界定不明、定位过宽使得经济适用房对象排队、审核等环节出现“富人套购”、“投资”等问题。[4]
关于经济适用房产权，《经济适用房管理办法》规定，经适房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可上市出售；按照届时同地段普通商品房与经适房差价的一定比例向政府交纳收益。有学者提出，为破除既得利益者赖以牟利的基础，应该禁止经济适用房的租让，建立经济适用房的退出制度，实行共有产权制度。
关于经济适用房监督管理。学界普遍认为各地政府必须建立与户籍管理、收入申报、人口控制等方面结合的管理系统。要消除经济适用房政策中的寻租，要加快转变政府职能，使权力退出资源分配领域，从源头上治理寻租的问题。
二、对廉租住房制度的研究概况
国内对廉租房的研究主要集中于其制度实施及管理机制方面：
对廉租住房保障对象，有学者主张取消经济适用房，将中低收入家庭也纳入廉租住房体系。也有学者认为现行的廉租房制度将城镇的过渡人口住房需求排除在住房保障之外，不利于社会公平。
对廉租房保障方式，有学者认为，象征性的“租金配租”形式根本不可能使城镇最低收入家庭在房地产市场上租赁到相应面积的住房。还有学者在分析上海居民收入分况及居住水平基础上，提出租金补贴才是住房公共政策的最佳工具。上海社科院城市与房地产研究中心张泓铭教授则认为，实行货币补贴为主是有条件的：一是中产阶层成为社会结构的主体，其支付能力与住房市场价格基本适应；二是全社会住房供求平衡或相对过剩。目前国内大部分城市还缺乏这两个条件，因此不能盲目照搬发达国家以货币补贴为主的方式。[5]
对廉租住房房源供给，孟勉指出经济适用住房作为中低收入者住房主要供给缺陷，根据四象限理论，论证了将存量市场作为中低收入者住房主要供给源的合理性。还有学者提出了政府可以在各地城镇废弃房屋基础上进行改建、扩建、翻新，以较低的成足低收入者对廉租住房和经济适用房的需求。
对廉租住房资金的融资。董藩认为，住房保障资金应来自城市土地收益、物业税房公积金。刘晓君等建议，开征住房保障税、扩大住房公积金规模及引进BOT模式。[6]还有学者主张发行住房建设公债以扩大廉租房融资渠道。[7]
三、公共租赁住房研究概况
公共租赁住房是自2010年来应“夹心层”问题而产生的一种新兴保障房形式，理论界对此十分关注，但现有研究主要集中在对国外相关制度的介绍与国内各省市公共租赁住房建设、管理运作情况及经验总结上，主要包括以下内容：
关于境外公共租赁房制度，学者介绍了欧美关于公共租赁住房准入机制的规定，及香港、新加坡对公共租赁住房的退出机制，这些研究大都停留在对各国（地区）政策、法律制度的简单介绍上，没有进行深层次的剖析，且没有结合我国具体经济社会情况进行可行性论证。
在房源筹集方式上，北京规定政府所属机构或政府批准的机构通过新建、收购等方式多渠道筹集；上海要求运营机构利用多种渠道筹集公共租赁住房；重庆则明确公共租赁住房由政府投资、国有企业承建；深圳的房源渠道中的第一种方式就是政府直接投资组织建设公共租赁住房。
在资金筹集方式上，重庆主要由政府投资；深圳的资金来源主要由财政部门拨付的专项资金、土地出让金部分收益、财政借款等构成；厦门的资金来源主要有一定比例的土地出让净收益、财政年度预算安排的专项建设资金等。北京则充分利用市场化方式筹集建设和收购资金，如鼓励金融机构通过多种方式支持公共租赁住房建设出租工作。
在保障对象上，各地对公共租赁住房的享受对象界定不一致，保障范围不一，大致可以从户籍和收入两个方面进行界定。但有学者认为，任何一条收入准入线都会有公平性问题、监督问题、退出问题，基主张公共租赁住房应该向全社会开放，通过化解社会租房矛盾，有效满足过渡性、周转性住房需求，以缓解住房结构性需求矛盾。公共租赁住房尤其不能限定本地户籍居民，更多要向外来人口倾斜。[8]
在租金标准确定方式上，北京和深圳按照保本微利的原则，在同类地段房屋市场租金的基础上按一定比例下浮。上海的公共租赁住房则按略低于市场租金水平来制定租金标准，可适当优惠，具体由各运营机构自行确定。重庆则明确公共租赁住房的租金不考虑利润，仅考虑建设贷款利息和维护费，控制在市场租金的60%以内。厦门的公共租赁住房按市场租金水平计租，而后政府再通过货币补贴的方式，根据不同保障对象返还30%－70%的租金。
在公共租赁房的产权归属上，有学者提出，在政府提供土地、税费以及其他政策优惠，其他单位出资出资建造的情况下，认定双方对建造的房屋享有共有产权，开发的企业权利的行使受到制约,可能降低其参与保障性住房建设的积极性。[9]因此在产权的设计上应当考虑如何引导更多的社会资金投入到公共租赁住房建设。
四、研究述评及展望
总体来看地，现有保障房研究取得了一定成果，但仍存在许多不足：（一）国内住房保障制度研究主要集中在宏观政策层面，多为定性分析为主，微观层面的定量分析仅集中在保障房的保障对象、房租标准等方面。且揭示的问题尚局限在某一个政策领域，缺乏总体性的评判。（二）许多文献均提到了保障房的运作管理问题，也提出了相关建议，但对这些对策实施的制度保证却没有足够的关注和深入的分析（三）研究视角比较单一，现有的研究主要从经济学、社会学的角度进行论证，很少从的法学，特别是经济法的角度考察我国保障性住房制度。（四）研究理论性不足，现有的研究主要停留在相关措施的操作层面，极少能对建立住房社会保障进行理论上的分析，为制度的设计寻找理论依据和原则基础。
针对我国目前保障性住房发展的趋势，今后保障房研究的重点应该集中在：（一）从法学的视阙下对保障房制度进行深入研究，建构保障性住房建设、运营、管理各环节的法律机制；（二）作为一项福利性住房制度，保障房建设和运营的利润空间相当有限，政府如何通过相应的政策对其予以扶持与优惠，引导更多民间资本进入保障房建设领域，值得我们深入探讨；（三）保障房建设，需要投入巨额资金，进入运营阶段后，也需要有持续性的资金投入，这种情况下，政府财力有限，财政难以单独承担庞大的公租房开支，将面临非常严峻的资金压力。因此如何拓宽融资渠道将是保障房研究中的一大课题。（四）在公共租赁住房方面，不论是从实践还是理论的角度，国内都还处于起步阶段，如何完善相应的建设管理制度，提出具体可行的制度设计是学者应该高度关注并认真研讨的问题。
参考文献：
[1]牛毅.经济适用住房政策的绩效评价[J].财贸经济，2007，（12）．
[2]陈清瑞.经济适用房价格问题探析[J].中国物价，2000，（5）．
[3]李宏瑾，徐爽.供给刚性、市场结构与金融——关于房价的Carey(1990)模型扩展[J].财经问题研究，2006，（8）．
[4]常华堂，张大勇.社会政策视角下的城市弱势群体住房保障问题探析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2006，(2)．
[5]张泓铭.住房保障的两个基本问题[J].上海房地，2011，（1）．
[6]刘晓君.廉租房纵览[M].北京：中国建筑工业出版社，2005．
[7]董藩，文伟．基于AHP的廉租房融资模式研究[J].中南民族大学学报（自然科学版），2010，（06）．
[8]陈杰.发展公共租赁住房的难点与对策[J].中国市场，2010，（20）．
[9]谢增毅.公共租赁住房法律问题初探[J].中国社会科学院研究生院学报，2011，（2）．
关键词：保障性住房；经济适用房；廉租房；公共租赁住房
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）04-221-02
目前我国已进入城市化快速发展阶段，城市人口的大幅度增长引起住房需求的膨胀，面对日益攀升的房价，住房保障问题成为社会普遍关注的焦点。学术界对保障房也给予了极大关注，研究的目光主要聚焦在对我国目前解决中低收入群体住房问题的基本方式——廉租房与经济适用房，对于新兴的公共租赁住房国内研究则处于起步阶段。目前学者们主要研究如何完善我国现有的住房保障制度，即从法律法规及政策角度对经济适用房、廉租房、公租房的建设、运营、管理进行调控。
一、经济适用房制度的研究概况
关于经济适用房的补贴，学术界对此存在“补砖头”和“补人头”的争议，牛毅认为“补砖头”方式存在监管成本过高、补贴效益流失、补贴分配灵活性差等问题，“补人头”是我国经适房改革的基本趋势工。[1]也有学者认为“实物补贴”仍有存在的必要性和合理性。
关于经济适用房销售价格，目前我国经济适用房利润率限定在3%以下，陈清瑞认为这种“双轨制”会带来新的不公平，经济适用房定价过低，将使中等收入家庭通过各种手段竞相获得该类住房；定价过高，则会成为真正想获取这类住房的广大中低收入者的价格负担。[2]李宏瑾则提出开发商是将消费者的最优决策作为经济适用房价格决定的变量，具有市场先行者优势，作为只能被动接受开发商价格的消费者而言，开发商的价格条件并没进入到其最优决策过程。[3]
关于经济适用房保障对象，多数学者主张住房保障应实行“选择性保障”而非“普及性保障”，经济适用房购买资格是中低收入家庭。常华堂，张大勇从社会政策视角探析城市弱势群体住房保障问题，指出对象界定不明、定位过宽使得经济适用房对象排队、审核等环节出现“富人套购”、“投资”等问题。[4]
关于经济适用房产权，《经济适用房管理办法》规定，经适房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可上市出售；按照届时同地段普通商品房与经适房差价的一定比例向政府交纳收益。有学者提出，为破除既得利益者赖以牟利的基础，应该禁止经济适用房的租让，建立经济适用房的退出制度，实行共有产权制度。
关于经济适用房监督管理。学界普遍认为各地政府必须建立与户籍管理、收入申报、人口控制等方面结合的管理系统。要消除经济适用房政策中的寻租，要加快转变政府职能，使权力退出资源分配领域，从源头上治理寻租的问题。
二、对廉租住房制度的研究概况
国内对廉租房的研究主要集中于其制度实施及管理机制方面：
对廉租住房保障对象，有学者主张取消经济适用房，将中低收入家庭也纳入廉租住房体系。也有学者认为现行的廉租房制度将城镇的过渡人口住房需求排除在住房保障之外，不利于社会公平。
对廉租房保障方式，有学者认为，象征性的“租金配租”形式根本不可能使城镇最低收入家庭在房地产市场上租赁到相应面积的住房。还有学者在分析上海居民收入分况及居住水平基础上，提出租金补贴才是住房公共政策的最佳工具。上海社科院城市与房地产研究中心张泓铭教授则认为，实行货币补贴为主是有条件的：一是中产阶层成为社会结构的主体，其支付能力与住房市场价格基本适应；二是全社会住房供求平衡或相对过剩。目前国内大部分城市还缺乏这两个条件，因此不能盲目照搬发达国家以货币补贴为主的方式。[5]
对廉租住房房源供给，孟勉指出经济适用住房作为中低收入者住房主要供给缺陷，根据四象限理论，论证了将存量市场作为中低收入者住房主要供给源的合理性。还有学者提出了政府可以在各地城镇废弃房屋基础上进行改建、扩建、翻新，以较低的成足低收入者对廉租住房和经济适用房的需求。
对廉租住房资金的融资。董藩认为，住房保障资金应来自城市土地收益、物业税房公积金。刘晓君等建议，开征住房保障税、扩大住房公积金规模及引进BOT模式。[6]还有学者主张发行住房建设公债以扩大廉租房融资渠道。[7]
三、公共租赁住房研究概况
公共租赁住房是自2010年来应“夹心层”问题而产生的一种新兴保障房形式，理论界对此十分关注，但现有研究主要集中在对国外相关制度的介绍与国内各省市公共租赁住房建设、管理运作情况及经验总结上，主要包括以下内容：
关于境外公共租赁房制度，学者介绍了欧美关于公共租赁住房准入机制的规定，及香港、新加坡对公共租赁住房的退出机制，这些研究大都停留在对各国（地区）政策、法律制度的简单介绍上，没有进行深层次的剖析，且没有结合我国具体经济社会情况进行可行性论证。
在房源筹集方式上，北京规定政府所属机构或政府批准的机构通过新建、收购等方式多渠道筹集；上海要求运营机构利用多种渠道筹集公共租赁住房；重庆则明确公共租赁住房由政府投资、国有企业承建；深圳的房源渠道中的第一种方式就是政府直接投资组织建设公共租赁住房。
在资金筹集方式上，重庆主要由政府投资；深圳的资金来源主要由财政部门拨付的专项资金、土地出让金部分收益、财政借款等构成；厦门的资金来源主要有一定比例的土地出让净收益、财政年度预算安排的专项建设资金等。北京则充分利用市场化方式筹集建设和收购资金，如鼓励金融机构通过多种方式支持公共租赁住房建设出租工作。
在保障对象上，各地对公共租赁住房的享受对象界定不一致，保障范围不一，大致可以从户籍和收入两个方面进行界定。但有学者认为，任何一条收入准入线都会有公平性问题、监督问题、退出问题，基主张公共租赁住房应该向全社会开放，通过化解社会租房矛盾，有效满足过渡性、周转性住房需求，以缓解住房结构性需求矛盾。公共租赁住房尤其不能限定本地户籍居民，更多要向外来人口倾斜。[8]
在租金标准确定方式上，北京和深圳按照保本微利的原则，在同类地段房屋市场租金的基础上按一定比例下浮。上海的公共租赁住房则按略低于市场租金水平来制定租金标准，可适当优惠，具体由各运营机构自行确定。重庆则明确公共租赁住房的租金不考虑利润，仅考虑建设贷款利息和维护费，控制在市场租金的60%以内。厦门的公共租赁住房按市场租金水平计租，而后政府再通过货币补贴的方式，根据不同保障对象返还30%－70%的租金。
在公共租赁房的产权归属上，有学者提出，在政府提供土地、税费以及其他政策优惠，其他单位出资出资建造的情况下，认定双方对建造的房屋享有共有产权，开发的企业权利的行使受到制约,可能降低其参与保障性住房建设的积极性。[9]因此在产权的设计上应当考虑如何引导更多的社会资金投入到公共租赁住房建设。
四、研究述评及展望
总体来看地，现有保障房研究取得了一定成果，但仍存在许多不足：（一）国内住房保障制度研究主要集中在宏观政策层面，多为定性分析为主，微观层面的定量分析仅集中在保障房的保障对象、房租标准等方面。且揭示的问题尚局限在某一个政策领域，缺乏总体性的评判。（二）许多文献均提到了保障房的运作管理问题，也提出了相关建议，但对这些对策实施的制度保证却没有足够的关注和深入的分析（三）研究视角比较单一，现有的研究主要从经济学、社会学的角度进行论证，很少从的法学，特别是经济法的角度考察我国保障性住房制度。（四）研究理论性不足，现有的研究主要停留在相关措施的操作层面，极少能对建立住房社会保障进行理论上的分析，为制度的设计寻找理论依据和原则基础。
针对我国目前保障性住房发展的趋势，今后保障房研究的重点应该集中在：（一）从法学的视阙下对保障房制度进行深入研究，建构保障性住房建设、运营、管理各环节的法律机制；（二）作为一项福利性住房制度，保障房建设和运营的利润空间相当有限，政府如何通过相应的政策对其予以扶持与优惠，引导更多民间资本进入保障房建设领域，值得我们深入探讨；（三）保障房建设，需要投入巨额资金，进入运营阶段后，也需要有持续性的资金投入，这种情况下，政府财力有限，财政难以单独承担庞大的公租房开支，将面临非常严峻的资金压力。因此如何拓宽融资渠道将是保障房研究中的一大课题。（四）在公共租赁住房方面，不论是从实践还是理论的角度，国内都还处于起步阶段，如何完善相应的建设管理制度，提出具体可行的制度设计是学者应该高度关注并认真研讨的问题。
参考文献：
[1]牛毅.经济适用住房政策的绩效评价[J].财贸经济，2007，（12）．
[2]陈清瑞.经济适用房价格问题探析[J].中国物价，2000，（5）．
[3]李宏瑾，徐爽.供给刚性、市场结构与金融——关于房价的Carey(1990)模型扩展[J].财经问题研究，2006，（8）．
[4]常华堂，张大勇.社会政策视角下的城市弱势群体住房保障问题探析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2006，(2)．
[5]张泓铭.住房保障的两个基本问题[J].上海房地，2011，（1）．
[6]刘晓君.廉租房纵览[M].北京：中国建筑工业出版社，2005．
[7]董藩，文伟．基于AHP的廉租房融资模式研究[J].中南民族大学学报（自然科学版），2010，（06）．
[8]陈杰.发展公共租赁住房的难点与对策[J].中国市场，2010，（20）．
[9]谢增毅.公共租赁住房法律问题初探[J].中国社会科学院研究生院学报，2011，（2）．