当前，民事行政检察监督工作的发展受到现有法律框架各种因素的制约，存在案源少、成案低、抗诉弱、改判难、效果差等问题，尤其是检察建议这种诉讼外监督方式，对法院缺乏有效约束力，法院接受与否，并不必然引起再审程序，以至在司法实践中作用不大。人民检察院对民事行政审判活动的法律监督，依照现行法律规定仅限于对人民法院已经发生法律效力的错误判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉，监督方式的不足，严重制约检察机关民行检察监督职能的发挥，民行检察业务的发展遇到严峻考验。如何进一步拓展民行检察工作的空间，改善民行检察监督的外部环境，需要我们注重对强化民行检察工作的对策研究，积极探索机制创新。本文重点探讨民事行政检察建议的司法监督。
　　一、民事行政检察建议运用中理论与实践的碰撞
　　（一）民事行政检察建议存在现状
　　人民检察院开展民事行政检察业务以来，在民事审判和行政诉讼监督检察工作实践中，民事行政检察部门在抗诉渠道不畅的情况下，注意摸索经验，讲求监督效果，探索出一种与法律赋予的抗诉职能相并行的监督方式——对于一审生效判决或裁定认定事实证据充足、适用法律不当或存在漏判等问题的申诉案件，采用检察建议的方式建议法院再审或另案审理，对同级人民法院的审判监督职能予以纠正和弥补，是民事行政检察工作顺利开展的有力保证。
　　对于民事行政检察职能来说，民事行政检察建议包涵着法律监督的内容，具有法律监督的性质，却不具有法定的法律监督形式。它是以非法律监督的形式从事监督的内容，表现为形式与内容的背离。现行法律赋予检察机关对民事行政审判进行法律监督的唯一手段，是依审判监督程序提出抗诉。然而在民事审判中出现的诸如程序方面的轻微违法等一般问题；在执行程序中出现的诸如对判决或裁定的执行极可能侵犯当事人合法权益等问题并不能通过这种单一的手段得到解决。
　　（二）民事行政检察建议实践中存在问题之原因探讨
　　1、现行立法的保守与粗略是民事行政检察建议业务难以开展的法律障碍。现行的民事诉讼法在这一方面则显得过于谨慎、甚至保守，关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的规定，使得采用和开展民事检察建议工作困难重重。
　　2、监督者与被监督者的权力失衡是民事检察工作难以开展的体制障碍。民事检察监督权如何设置，直接关系到民事检察工作的实际效果，关系到具体的民事行政检察建议的具体运作。根据民事诉讼法的规定，民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式，但在实践中只不过是引起再审的一个条件，更不要说民事行政检察建议权了。且审判机关对检察机关的民事行政检察建议是否采纳以及何时答复，法律未作明文规定。民事行政检察建议作为一种法律含义“暧昧”监督方式，法院当然可以采纳，也可以不采纳。这种监督意见由被监督者决定的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事行政检察建议业务得以顺利开展的重要条件。
　　3、检法两家的认识分歧是民事行政检察建议业务难以开展的观念障碍。从法院方面来看，长期以来形成的在民事诉讼中的独家办案、强调内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事检察监督这一外部监督形式，甚至规避正面监督。在法律规定过于原则抽象的情况下，发展民事行政检察建议的工作阻力重重。
　　二、检察建议在司法监督的作用
　　依据检察建议在民事行政检察现阶段工作中所起的作用，可以将检察建议分为三种类型：
　　1、纠错型检察建议。是指对人民法院的生效裁判，以及民事审判活动和行政诉讼活动中出现的问题，检察机关向人民法院发出检察建议，指出存在的具体问题，并建议人民法院自行纠正的民事行政检察法律文书。
　　2、督办型检察建议。是指在办理民事行政检察具体案件过程中，对行政机关在行政管理等方面存在的问题，指出存在的具体问题，并建议该机关予以改正的民事行政检察法律文书。
　　3、服务型检察建议。是指在办理民事行政检察具体案件过程中，对法人、其他组织在行政管理、经营管理等方面存在的问题，指出存在的具体问题，建议该单位进行整改，并将整改情况予以回复的民事行政检察法律文书。
　　三、完善民行检察建议监督的必要性
　　民行检察建议监督作为检察机关强化公正执法的补充和拓展法律监督的新方式，有利于民行检察工作的发展和强化，它能弥补立法的缺陷，有效利用司法资源减少抗诉案件、解决审级矛盾，更有利于加强审判监督、促进司法公正。因此，应赋予民行检察建议监督民行检察建议监督相应的法律地位。但目前民行检察建议监督在立法上还未得到应有的法律地位，所以它的法律效力是不确定的，也就是说民行检察建议监督还不是一种有效力的法律监督。再者民行检察建议监督还未形成一整套法律监督机制，反而需要审判机关的支持、配合甚至认可，使民行检察建议监督难以发挥有效力的法律监督作用。针对规范、完善运用检察建议启动再审程序的制度提几点如下建议。
　　1、将检察建议纳入法律规范，确立相应的法律地位。为了使检察建议在民事行政检察工作中有效地运用，充分发挥其启动法院再审和纠错、节约司法资源、减少诉讼成本的重要作用，建议立法机关应当以法律形式确认检察建议这一监督方式。在相应的诉讼法中，予以明文规定。同时，要制定具体的操作规范，做到名正言顺，才能使其具有法律效力。我们注意到，最高人民法院和最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第三条“人民检察院对符合本通知第二条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。”“人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。”。最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》以下简称《意见》第七条规定“地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。”“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”法检两家进一步规范检察建议对审判的法律监督，促进法检两家对检察建议实施的共同认识。 　　2、建立有效的监督机制，加强对检察建议执行情况的监督。通过实践证明，运用检察建议启动法院的再审改判和纠错，是对人民法院的民事行政审判活动进行监督的有效方式。这一作法可以减少诉讼环节和成本，节约了司法资源，应当给予肯定。目前，由于这一作法未有明确的法律规范，执行过程中存在着较大差异。因此，应当极力探索建立有效的监督制度督机制，加强对检察建议执行情况的监督。在法律未作出明确规定的情况下，《意见》第六条规定“人民检察院对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权，应当追究责任人员的纪律和法律责任。”，第七条规定“人民法院发现检察监督行为违法法律或者检察纪律的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。”《意见》加强对检察建议执行情况的监督和落实作了进一步的规范。
　　3、检察建议自身应规范、严谨。作为一种法律文书，首先格式必须规范，内容必须详实，语句必须严谨，适用方法要得当，决不能粗制滥用。检察建议的直接对象必须是原判决裁定的法院。内容上必须详实、客观地叙述原判决裁定认定的事实或采用的证据或适用的法律等方面存在的问题，以及依照法律应当怎么判决裁定，有鲜明的观点和意见。同时语句表述要准确，逻辑结构要严谨。
　　4、适用条件和范围要准确。运用检察建议的条件和范围，在最高人民检察院关于《人民检察院办理民事行政抗诉案件办案规则》中作了明确规定，主要靠在办案中认真的掌握、灵活运用。特别是运用检察建议启动再审察件的条件掌握，对于“五类重点案件”不宜用检察建议启动再审。我们认为，检察建议目前在法律未作出明确规定、操作尚不规范、监督机制还不完善的情况下，只能作为一种尝试。只适用于诉讼标的不大，法律关系明确，经与原审法院协商，法院对再审和事实依法都认可一致的案件。尽管诉讼标的不大、法律关系明确，但与原审法院意见形不成共识的，不宜适用检察建议。对于原判决裁定确有错误，但依法不能启动再审程序的，或者对于原判决、裁定确有错误，但未影响实体处理的可以提出检察建议予以纠正。
　　5、在运用检察建议中，能否使检察建议发挥其作用，根本问题是人民法院的重视程度和检察机关的工作是否做好。因此，要使检察建议启动原审法院再审和纠正错误判决、裁定就必须要加强与法院的协调，建立有关运用检察建议的制度，规范运用检察建议。建立的运用检察建议制度应报送人大常委会掌握、作为人大对两院工作监督的依据。
　　民事行政检察建议在实践中发挥的作用已被重视，成绩已被认可，并已初步被纳入立法的轨迹。近年来，随着检察机关民事行政检察工作的开展，除了按照审判监督提出抗诉外，民事行政检察建议的适当运用，在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥了积极作用，亦引起了人民法院的高度重视。这一符合我国国情和司法实践的民事行政检察建议，逐渐显示出其应有的地位和作用。若民事行政检察建议一旦在立法上进一步予以完善和规范，必将全面推动民事行政检察工作的开展，充分发挥检察机关执法监督职能。