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为进一步推动各行政事业单位内部控制建设与实施，更好地发挥内部控制在提升行政事业单位内部管理治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，由深圳市、区两级财政部门牵头，积极组织全市1800余家各级预算单位开展内部控制建设及实施工作。本次研究通过对各预算单位开展内部控制的基本现状及存在的问题进行分析，找出内部控制运行重点及有效性，对各单位内部控制进行优化改良，强化风险防范能力，提升内控管理水平。
一、行政事业单位内部控制研究背景及目的
行政事业单位内部控制是指各预算单位为实现“财政资金花得其所、用得安全”这一控制目标，通过制定预算管理、经费开支管理、采购管理等配套制度，严控实施措施和执行程序，加强合法合规管理，对经济活动的风险进行防范和管控。因此，在构建行政事业单位内部控制体系时，更加强调的是各级预算单位风险的防范和管控，而不同于企业内部控制，强调通过自我约束实现企业的战略目标及运营目标。
2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨会上强调：“深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。”新时代行政事业单位内控建设已提升到了国家治理和依法治国高度，是保障经济持续健康发展和社会大局稳定的基础性工作。
二、行政事业单位内部控制基本现状及存在的问题
行政事业单位内部控制建设自2012年正式开展以来，近两年已逐渐全面铺开，总体运行平稳进步，成效显著，已初步建立起领导重视、全员参与，独立建设、岗位胜任，定位准确、权力制衡，职责分离、防范舞弊的有效机制。但通过对深圳市1800余家单位内控报告的数据分析及单位自我填写存在问题的总结，行政事业单位内控建设尚需进一步发展和完善，主要表现在以下几个方面。
（一）风险评估工作未到位，内控工作组织待完善
从2018年深圳市内控报告数据来看，各单位风险评估的组织工作不够理想，有2家单位未填报其风险评估情况，在填报的单位中，有771家单位已开展风险评估工作，占比为42.27%;有1053家单位未开展风险评估工作，占比为57.73%。这表明部分单位风险评估开展情况较差，因而导致后续内控建设方向模糊，建设效率不高。
（二）单位预算编制未细化，整体业务流程待梳理
从2018年深圳市内控报告数据来看，各单位在财政预算编制方面，存在以下问题。一是预算编制不够科学、精细，部门预算的编制一般根据当年政府财力、上年收支情况、预算单位自身的特点和业务进行核定，具体项目的设立未定充分论证，经费测算依据不足或细化不足。二是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算年中调整或追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的刚性约束控制力。三是预算执行情况不力，各单位编报的预算支出计划准确率偏低，年终预算执行率无法到达100%。四是流程图编制的完成情况整体偏低，从2018年深圳市内控报告数据来看，六大业务中大部分业务环节的流程图比率在60%左右，各单位尚需积极开展流程图的编制。
（三）监督考核机制未健全，监督检查工作待落实
首先，很多单位缺乏完善的监督考核机制，内审机构设置不合理，大多属财务部门内设，没有独立性，也就无法进行正常的内控管理;其次，内控监督不到位，对于内控制度执行情况没有进行定期或不定期的监督检查。在报送的1826家单位中，仅有30.34%的单位做到内控建设与评价监督相分离;市级单位中，仅有29.11%的单位做到内控建设与评价监督相分离。
（四）内控信息系统未全面，内控建设手段待创新
在建设项目管理和合同管理方面，内控信息系统的建设并不完善，未进行建设项目管理内控信息系统建设的单位数为1473家，占比为80.69%。未进行合同管理内控信息系统建设的单位数为1255家，占比为68.73%。可见内控信息系统的建设仍需进一步强化，各单位仍需抓紧建立建设项目管理及合同管理方面的内控信息系统，实现信息化。
三、行政事业单位内部控制运行重点及有效性分析
（一）行政事业单位内部控制运行重点
财政部的行政事业单位内部控制体系顶层设计中，通过对“业务管理制度化”、“管理制度流程化”、“流程控制岗位化”、“岗位职责标准化”、“标准设定表单化”、“表单传递程序化”、“程序执行信息化”和“信息管理系统化”八大转化进行构建和完善，可见管理制度、业务流程、岗位职责、程序和信息系统对于推进内控建设的重要性。深圳市1800余家预算单位填报数据显示，49.01%的单位提及下一步要建立健全内控管理制度，并推进其在实际工作中有效的执行和实施;28.97%的單位提及要实现制度流程化，对流程进行梳理，绘制流程图，将风险细化到具体的管控流程;19.88%的单位提及要提升内控知识普及度，提高相关人员的业务能力和专业素养，完善人员分工体系，细化岗位职责，推动不相容岗位职责分离;9.36%的单位提及实现内控的程序化和常态化;13.58%的单位指出要实现内控信息化管理，加强单位信息系统建设。
（二）行政事业单位内部控制的有效性分析
行政事业单位内部控制制度有效性，体现在通过对预算、收支、采购、资产、基建、合同等六大业务管理方面的控制措施，有效规避制度风险、廉政风险、业务风险等，提高财政资金使用效益和安全性。从对深圳市1800余家预算单位填报数据显示，全市有11.23%的单位指出下一步要完善预算业务控制，将预算项目纳入绩效评价体系，制定预算业务控制流程;5.42%的单位提及要加强收入和支出业务控制，完善收入以及财务印章管理，加强经费支出事前审批，确保支出的合理性;4.60%的单位提及要加强政府采购业务控制，实行关键岗位轮岗制度，做好政府采购业务质疑投诉答复工作;6.41%的单位要加强资产业务控制，加强内部资产实物的管理，构建流程图，明确资产管理员责任;3.34%的单位计划强化建设项目管理，健全管理制度，合理设置岗位;9.80%的单位计划下一步加强合同业务控制，实行归口管理，建立合同档案，由专门岗位负责管理。 四、行政事业单位内部控制优化策略
有效的内部控制，不是单纯财务管理的控制，而应该贯穿于行政事业单位运行的整个过程。在新时代社会经济发展要求下，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，需要从以下几个方面加强建设。
（一）全面内控信息系统，创新内控建设手段
在业务流程层面，内控信息化的落地实施是财政体系的重要支撑，是内控建设的有力抓手。合理运用信息系统于内控之中，能大量减少人为因素造成的内控失效等状况，实现对经济活动控制的自动化、实时化，提高内控制度的可靠性，实现内控的程序化、常态化和财政管理的科学化。同时内控的公开透明有利于降低舞弊与腐败的风险，增强单位的人员管理效率。
内控信息化建设不是建立一个单方面的信息孤岛，而应该实现多功能协同平台建设。其重点是打造业务与财务融合平台，将履职需要的具体业务管理与财政预决算管理相结合，实现对重点工作规划制定、三重一大决策、工作任务分解、预算绩效目标、预算指标分解、工作过程控制、预算绩效评价的全面管理。各预算单位应当以本次国家机构改革为契机，重新规划组织架构，梳理履职项目，整合完善业务模块，打造内控建设和信息化系统，形成工作职能、岗位分工、财务管理、业务流程和信息系统的有效衔接。
（二）规范风险评估工作，完善内控工作组织
内控建设始于风险识别、风险评估。风险评估效果直接关系内控建设成败。为及时发现风险，各单位应重视并积极开展风险评估工作，建立风险评估机制，定期或不定期地对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估，在外部环境、组织架构或管理要求等发生重大变化时，及时重估业务活动风险。
各单位应按照内控建设与监督评价职责相分离的原则，明确内部审计或相关部门负责组织内控评价工作。应提高岗位之间相互制约相互监督的能力，单位应强化第一责任人意识，建立追责机制，将内控工作进行划分，专人定岗，承担相应的责任，同时也作为每个人的绩效考核的标准，将内控建设实施工作纳入到绩效考核体系中去，以强化各单位对内控建设工作的重视程度。
（三）细化单位预算编制，梳理整体业务流程
單位应积极提高预算编制科学化、精细化，加强预算刚性，增强预算的约束控制力。管理部门要加强资产配置预算管理，积极制定资产配置标准，完善预算内部工作流程，充分发挥资产管理信息系统功能。为促进内控建设规划及实施工作的全面开展，实现内控在单位层面和业务层面的全覆盖，各单位需要积极开展流程图编制工作，并做好协调统筹，将具体编制任务落实到相关岗位，进一步提升内控建设的整体性水平。
（四）健全监督考核机制，落实监督检查工作
健全监督考核机制是落实监督检查工作的基石，各单位应积极建立完整统一的监督考核制度体系，及时修订和完善已经不能适应目前管理需要的制度，加强内控报告监督检查，压实内控主体责任。充分发挥监督检查作用，探索开展单位内控报告信息质量监督检查工作，一方面，核实单位内控报告信息，对于检查中发现的虚报、瞒报行为，依照有关规定坚决予以问责;另一方面，帮助单位发现内控缺陷，强化风险防范能力，提升内控管理水平。
五、结语
行政事业单位的内部控制有效性在于各业务层面风险的有效防控，重点在于信息化系统的建设和完善。行政事业单位的内部控制优化建设是一项不断发展和完善、需要常抓不懈的管理工作，需要结合当前国情和改革趋势与时俱进，及时反馈运行中存在的新情况、新问题，并优化调整。建立健全行政事业单位内部控制体系，才能建立廉洁高效的机关运行和事务管理，提高政府的服务能力和服务质量，树立新时代良好政府形象，满足社会发展要求。
（作者单位：深圳市会计学会）
一、行政事业单位内部控制研究背景及目的
行政事业单位内部控制是指各预算单位为实现“财政资金花得其所、用得安全”这一控制目标，通过制定预算管理、经费开支管理、采购管理等配套制度，严控实施措施和执行程序，加强合法合规管理，对经济活动的风险进行防范和管控。因此，在构建行政事业单位内部控制体系时，更加强调的是各级预算单位风险的防范和管控，而不同于企业内部控制，强调通过自我约束实现企业的战略目标及运营目标。
2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨会上强调：“深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。”新时代行政事业单位内控建设已提升到了国家治理和依法治国高度，是保障经济持续健康发展和社会大局稳定的基础性工作。
二、行政事业单位内部控制基本现状及存在的问题
行政事业单位内部控制建设自2012年正式开展以来，近两年已逐渐全面铺开，总体运行平稳进步，成效显著，已初步建立起领导重视、全员参与，独立建设、岗位胜任，定位准确、权力制衡，职责分离、防范舞弊的有效机制。但通过对深圳市1800余家单位内控报告的数据分析及单位自我填写存在问题的总结，行政事业单位内控建设尚需进一步发展和完善，主要表现在以下几个方面。
（一）风险评估工作未到位，内控工作组织待完善
从2018年深圳市内控报告数据来看，各单位风险评估的组织工作不够理想，有2家单位未填报其风险评估情况，在填报的单位中，有771家单位已开展风险评估工作，占比为42.27%;有1053家单位未开展风险评估工作，占比为57.73%。这表明部分单位风险评估开展情况较差，因而导致后续内控建设方向模糊，建设效率不高。
（二）单位预算编制未细化，整体业务流程待梳理
从2018年深圳市内控报告数据来看，各单位在财政预算编制方面，存在以下问题。一是预算编制不够科学、精细，部门预算的编制一般根据当年政府财力、上年收支情况、预算单位自身的特点和业务进行核定，具体项目的设立未定充分论证，经费测算依据不足或细化不足。二是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算年中调整或追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的刚性约束控制力。三是预算执行情况不力，各单位编报的预算支出计划准确率偏低，年终预算执行率无法到达100%。四是流程图编制的完成情况整体偏低，从2018年深圳市内控报告数据来看，六大业务中大部分业务环节的流程图比率在60%左右，各单位尚需积极开展流程图的编制。
（三）监督考核机制未健全，监督检查工作待落实
首先，很多单位缺乏完善的监督考核机制，内审机构设置不合理，大多属财务部门内设，没有独立性，也就无法进行正常的内控管理;其次，内控监督不到位，对于内控制度执行情况没有进行定期或不定期的监督检查。在报送的1826家单位中，仅有30.34%的单位做到内控建设与评价监督相分离;市级单位中，仅有29.11%的单位做到内控建设与评价监督相分离。
（四）内控信息系统未全面，内控建设手段待创新
在建设项目管理和合同管理方面，内控信息系统的建设并不完善，未进行建设项目管理内控信息系统建设的单位数为1473家，占比为80.69%。未进行合同管理内控信息系统建设的单位数为1255家，占比为68.73%。可见内控信息系统的建设仍需进一步强化，各单位仍需抓紧建立建设项目管理及合同管理方面的内控信息系统，实现信息化。
三、行政事业单位内部控制运行重点及有效性分析
（一）行政事业单位内部控制运行重点
财政部的行政事业单位内部控制体系顶层设计中，通过对“业务管理制度化”、“管理制度流程化”、“流程控制岗位化”、“岗位职责标准化”、“标准设定表单化”、“表单传递程序化”、“程序执行信息化”和“信息管理系统化”八大转化进行构建和完善，可见管理制度、业务流程、岗位职责、程序和信息系统对于推进内控建设的重要性。深圳市1800余家预算单位填报数据显示，49.01%的单位提及下一步要建立健全内控管理制度，并推进其在实际工作中有效的执行和实施;28.97%的單位提及要实现制度流程化，对流程进行梳理，绘制流程图，将风险细化到具体的管控流程;19.88%的单位提及要提升内控知识普及度，提高相关人员的业务能力和专业素养，完善人员分工体系，细化岗位职责，推动不相容岗位职责分离;9.36%的单位提及实现内控的程序化和常态化;13.58%的单位指出要实现内控信息化管理，加强单位信息系统建设。
（二）行政事业单位内部控制的有效性分析
行政事业单位内部控制制度有效性，体现在通过对预算、收支、采购、资产、基建、合同等六大业务管理方面的控制措施，有效规避制度风险、廉政风险、业务风险等，提高财政资金使用效益和安全性。从对深圳市1800余家预算单位填报数据显示，全市有11.23%的单位指出下一步要完善预算业务控制，将预算项目纳入绩效评价体系，制定预算业务控制流程;5.42%的单位提及要加强收入和支出业务控制，完善收入以及财务印章管理，加强经费支出事前审批，确保支出的合理性;4.60%的单位提及要加强政府采购业务控制，实行关键岗位轮岗制度，做好政府采购业务质疑投诉答复工作;6.41%的单位要加强资产业务控制，加强内部资产实物的管理，构建流程图，明确资产管理员责任;3.34%的单位计划强化建设项目管理，健全管理制度，合理设置岗位;9.80%的单位计划下一步加强合同业务控制，实行归口管理，建立合同档案，由专门岗位负责管理。 四、行政事业单位内部控制优化策略
有效的内部控制，不是单纯财务管理的控制，而应该贯穿于行政事业单位运行的整个过程。在新时代社会经济发展要求下，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，需要从以下几个方面加强建设。
（一）全面内控信息系统，创新内控建设手段
在业务流程层面，内控信息化的落地实施是财政体系的重要支撑，是内控建设的有力抓手。合理运用信息系统于内控之中，能大量减少人为因素造成的内控失效等状况，实现对经济活动控制的自动化、实时化，提高内控制度的可靠性，实现内控的程序化、常态化和财政管理的科学化。同时内控的公开透明有利于降低舞弊与腐败的风险，增强单位的人员管理效率。
内控信息化建设不是建立一个单方面的信息孤岛，而应该实现多功能协同平台建设。其重点是打造业务与财务融合平台，将履职需要的具体业务管理与财政预决算管理相结合，实现对重点工作规划制定、三重一大决策、工作任务分解、预算绩效目标、预算指标分解、工作过程控制、预算绩效评价的全面管理。各预算单位应当以本次国家机构改革为契机，重新规划组织架构，梳理履职项目，整合完善业务模块，打造内控建设和信息化系统，形成工作职能、岗位分工、财务管理、业务流程和信息系统的有效衔接。
（二）规范风险评估工作，完善内控工作组织
内控建设始于风险识别、风险评估。风险评估效果直接关系内控建设成败。为及时发现风险，各单位应重视并积极开展风险评估工作，建立风险评估机制，定期或不定期地对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估，在外部环境、组织架构或管理要求等发生重大变化时，及时重估业务活动风险。
各单位应按照内控建设与监督评价职责相分离的原则，明确内部审计或相关部门负责组织内控评价工作。应提高岗位之间相互制约相互监督的能力，单位应强化第一责任人意识，建立追责机制，将内控工作进行划分，专人定岗，承担相应的责任，同时也作为每个人的绩效考核的标准，将内控建设实施工作纳入到绩效考核体系中去，以强化各单位对内控建设工作的重视程度。
（三）细化单位预算编制，梳理整体业务流程
單位应积极提高预算编制科学化、精细化，加强预算刚性，增强预算的约束控制力。管理部门要加强资产配置预算管理，积极制定资产配置标准，完善预算内部工作流程，充分发挥资产管理信息系统功能。为促进内控建设规划及实施工作的全面开展，实现内控在单位层面和业务层面的全覆盖，各单位需要积极开展流程图编制工作，并做好协调统筹，将具体编制任务落实到相关岗位，进一步提升内控建设的整体性水平。
（四）健全监督考核机制，落实监督检查工作
健全监督考核机制是落实监督检查工作的基石，各单位应积极建立完整统一的监督考核制度体系，及时修订和完善已经不能适应目前管理需要的制度，加强内控报告监督检查，压实内控主体责任。充分发挥监督检查作用，探索开展单位内控报告信息质量监督检查工作，一方面，核实单位内控报告信息，对于检查中发现的虚报、瞒报行为，依照有关规定坚决予以问责;另一方面，帮助单位发现内控缺陷，强化风险防范能力，提升内控管理水平。
五、结语
行政事业单位的内部控制有效性在于各业务层面风险的有效防控，重点在于信息化系统的建设和完善。行政事业单位的内部控制优化建设是一项不断发展和完善、需要常抓不懈的管理工作，需要结合当前国情和改革趋势与时俱进，及时反馈运行中存在的新情况、新问题，并优化调整。建立健全行政事业单位内部控制体系，才能建立廉洁高效的机关运行和事务管理，提高政府的服务能力和服务质量，树立新时代良好政府形象，满足社会发展要求。
（作者单位：深圳市会计学会）