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摘 要：检察案件的质量体现了司法的公正和效率，当前检察案件的管理方式已越来越不适应检察工作发展的需要。我们可以借鉴ISO9000：2000中的管理方式来建立检察机关的案件管理模式，也就是实行流程管理，并在流程管理的系统中建立起责、权、利统一的案件管理机制。
关键词：案件质量；ISO9000：2000；流程管理；过程方法
检察案件的质量体现了司法的公正和效率，提高检察案件的质量是检察机关强化法律监督，维护公平正义最直接有效的手段，是切实保障广大人民群众利益，保障社会主义法治的重要途径。因而建立科学、合理的检察案件质量管理体制意义重大。
一、当前检察案件质量管理的现状
我国当前检察案件的管理模式是计划经济时代的产物，这在当时的社会发挥了一定的作用，但随着时代的发展，该种管理方式已越来越不适应检察工作的需要。在实际工作中，检察案件质量管理的主要方式和弊端是：
(一)、检察长、部门负责人的层层审批、集中负责制。现阶段检察案件的操作模式是，办案人员结案后先交部门负责人审核，再由分管检察长签字决定，重大事项由检察长签字决定。疑难案件先由部门集体讨论，再报检察长、分管检察长签字同意，检察长、分管检察长也难以决定的事项，由检委会讨论决定。该种管理方式的弊端是：
1、检委会、检察长、部门负责人都没有直接审核案卷，是通过承办人的汇报来判断案件。这种案件的办理存在着“审者不定，定者不审”的局限性，也不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证案件的质量。
2 、领导的意志左右案件的办理，领导的能力影响案件的质量，只要是行政级别上处于上级的，都可以按照行政思维的方式，向下级发号施令。层级管理的方式，忽视横向制约的作用，案件的随意性大，容易出现办关系案、人情案。
3、案件承办人对案件没有决定权，而是要事事请示，层层汇报，承办人的意见难以体现。同时“层层把关、集体讨论、检委会决定”也导致责任分散，如有错案，责任追究和纠正的难度都很大。
4、办案中间环节多，流转速度慢，不符合高效经济的原则。
(二)、通过各业务部门之间的相互制约来管理案件。如刑检部门对自侦部门的监督，控申科通过受理控告、申诉案件对检察各部门办理案件的监督。这种监督对案件的质量有一定保障作用，但该种监督是发生了问题予以纠正的过程，是事后监督。
(三)、综合部门的监督、考核管理。综合部门对案件管理大都是表面性、结果性的管理。具体分工是：办公室负责各部門案件数量的统计和信息报送。因为办公室自身没有信息来源，这些资料也都是业务科室提供，业务科室有时基于自身利益的考虑，信息的真实性会打折，而且提供的信息也不够全面；研究室负责检察工作的调查研究、并提出建设性意见。但研究室因为缺乏实际工作体验，调研工作往往也是纸上谈兵，本本主义，没有实际指导意义；政治处是在年终对部门、干警进行综合考评，评先表彰的。但评先时检察干警履行职责的状况并不是决定性因素，还会受领导意志等方面的影响。奖惩不分明误导了干警工作的努力方向；纪检部门的职责是对违法违纪案件的查处，因为缺乏必要的机制保障，纪检工作也流于形式。
(四)、同级党委、人大、上级部门不定时开展的案件质量专项检查活动。这种检查往往是因人、因事而产生，具有很强的随意性，做的工作只是结果性、汇报性的工作。
二、现行的案件管理机制存在的问题
现行的案件质量管理制度，有许多的缺陷，追究其深层次的原因，主要是案件管理体制已不适应检察工作的需要
(一)、行政化的管理方式，不符合检察案件的司法属性。检察机关是国家的法律监督机关，是按照司法规律建立起的执法机关，行使的是国家的司法权。无论从机关、还是职权的性质来说，检察机关都不同于一般的行政机关。但是自70年代底重建以来，检察机关一直是按照行政机关的管理模式来管理检察的各项工作，特别是案件的管理也完全行政化。这从内部制约了检察权的行使，干扰、侵袭了检察权的独立性。行政强调的是效率以及下级对上级的服从，与司法的独立、自主判断是不相称的。如果司法活动过多地吸收了行政管理的规律，司法的根本属性——公正将难以存在。[1]
(二)、注重结果管理、目标管理，而忽视过程管理、绩效管理的重要性。
1、现行的管理模式对案件质量的评价还停留在不要发生错案上，而对在办案过程中出现的的问题、错误、甚至不按规定程序办理很少予以追究。然而案件的办理是由一系列的过程组成的，结果是过程的必然反映，过程中出现的问题势必影响结果的正确性。
2、现行的案件管理大都是制定目标，完成任务式的管理，而忽视管理中最重要的以人为本的绩效管理。绩效管理是以员工的工作业绩作为考核指标，并通过对业绩的考核落实到对员工个人的评价上。因为关系到个人利益，所以对全体员工都有激励、促进作用。在这种管理下，员工能把组织的要求转换为个人的需求，发自内心的要求提高案件质量，并为达到一定的目标而不断的努力争取。这种管理在没有监督的情况下，员工也能自觉地进行自我管理。
三、引入ISO9000：2000的质量管理原则，建立检察案件的流程管理制度
ISO9000：2000的质量管理的八大基本原则是吸收了戴明等质量大师的管理思想和现代企业管理中的成功经验，提炼出来的管理学的精华。任何一个组织要进行质量管理，都应该用这八大原则来做指导思想。这八大原则自问世以来，在全球范围内越来越被广泛采用。它无论在改进企业质量管理，还是改善组织的整体绩效上，都取得很大的成效，发挥了高瞻远瞩的指导意义[2]。2002年3月，高检院在《人民检察院基层建设纲要》中提出：“各项检察业务工作实行流程管理，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的业务工作运行机制”。 笔者认为，高检院的“流程管理”理念与ISO9000：2000质量管理的基本原则有相通之处， 流程管理”中的“流程”与ISO9000：2000中“过程方法的原则”相通， “流程管理”中的“管理”与ISO9000：2000中“管理的系统方法的原则”相通。况且ISO9000：2000标准对质量管理的要求与我国检察改革一样都是从制度、体制、管理上入手。因而，在检察案件的质量管理中引入ISO9000：2000的基本原则是有借鉴价值的。
(一)、ISO9000：2000中的“过程方法的原则”
过程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。ISO9000：2000中强调“本标准鼓励在建立、实施质量管理体系以及改进其有效性和效率时，采用过程方法。”从过程方法原则所知，过程决定结果，结果是过程的必然反映。在管理中关注结果，就要重视过程，只要将过程的方方面面控制好，结果自然就会好；过程因素控制不好，结果自然就会差。在过程中还必须关注提升资源的利用率，组织更有效地使用资源。管理者通过不断地总结与改进自已独有的过程，在持续改进中，达到对过程的不断完善，提高产品质量。管理者在管理中可以通过对过程的不断监控和纠正来预防危害结果的发生。[3]检察案件进行过程运作，就是要重视案件在每一个环节的质量，只有在各个环节抓好案件质量，才能保证案件结果的正确性。这也改变了以前只重视办案结果，而忽过程的作用。而且要组织配置利用好现有的检察资源，使其发挥更大的效益，保证公正行使检察权。
(二)、ISO9000：2000中的“管理的系统方法的原则”
管理的系统方法是指将相互关联的过程作为系统加以识别，理解和管理，有助于提高实现目标的有效性和效率。每个组织都有自已的目标，而目标依赖于管理活动来实现。[4]从“管理的系统方法的原则”的定义可知，管理不是规章制度或各种工作程序的简单堆砌和累加，而是应当成为系统的、体系的。检察机关的案件管理，是检察机关对各种业务过程作为一个系统加以控制，达到效益的最大化，以便更好地履行法律监督职责。
(三)、ISO9000：2000中规定，流程管理必须明确职责和义务
流程管理中首先要确定该项工作事件的性质，然后清晰确定每个岗位的作业职责和该岗位上每个人的权利、责任与义务。所有的这些都要进行标准化认定，并形成书面文件。过程按设定的规定进行运行，不需要任何人为的提醒，如果产品在一个过程没有按操作程序办理，就无法直接进入下一个过程。每个员工在日常的工作中，均按照事先设定的标准程序来进行对应处理。这种流程标准化的管理，推进了各岗位人员之间的及时跟进，而不是依赖管理人员来进行工作全程调控催促，最大化减少因个人理解差异、人与人之间衔接不到位等不确定因素对工作进程的干扰。这样，管理人员只需对产品进程保持一定的监控即可，即便发生了问题，也能按照事先所明确的流程和相关岗位人员责任划分情况，迅速找出问题点所在，追查出事故责任人，避免内部的扯皮与推诿现象。[5]
(四)、检察案件的流程管理
“流程管理”是流程与管理的统一体，一方面，管理的职能贯穿于整个流程之中，案件运行的每个过程都有管理；另一方面，流程的有序运转、有效执行也离不开科学的管理。检察案件流程管理是通过内部机构调整和职权的配置，整合现有的资源，实现过程控制，更有效地行使检察权。ISO9000：2000中的第一原则规定：“以顾客为关注焦点”，质量管理最终的目的是生产出来的产品能满足顾客的需求，使顾客满意。检察机关办理案件是为了打击犯罪，维护人民群众的根本利益。人民群众是案件(产品)，的最终顾客，使人民群众满意是案件流程管理的最终目的。如何能使人民群众检察满意呢?现代司法的理念“公正与效率”最能符合广大人民群众的意愿。因而案件流程管理在制定上要始终贯彻公正与效率的理念。在对外效果上要使人民群众能感受到司法的公平与正义，在对内管理上要营造以追求“公正与效率”为目标的检察文化。
四、检察案件流程管理机制的建立
(一)、建章立制，為流程管理设定标准，促使案件流程管理制度化、规范化、标准化。管理规范化的基本要求是有章可循，其根本途径是制定和完善各项规章制度，因为只有标准化管理上生产出的产品及其服务才是可靠的。
1、制定《案件流程办法》、《案件质量标准》、《各部门和人员的职责》、《案件质量监督管理办法》、《奖惩规定》等等。就是对质量管理的各个环节、操作的具体方法、对每个岗位的职责、权限、工作人员的素质要求、该岗位所要完成的质量要求及质量评定标准等都作出明确的规定等
2、制定随案统一的法律文书、表格、使案件流动的各个过程都留有翔实的的记录，全面规范案件办理的全过程。
3、各部门交接时的手续、记录必须完备，如发生差错的话，追溯记录可以减少争执。
(二)、流程管理者如何设立
从广义上来讲，每个从事流程管理的干警都是流程岗位的管理者，每个部门都是流程管理中过程的管理者。但流程管理讲究的是系统，并通过管理达到系统的最大的效益。这势必要求有一个系统的管理者，对岗位和部门管理者进行协调，对整个系统进行统一管理。但这个管理者该如何确定，是单独设立一个管理中心、将案件管理机构设置于某一业务科室、还是由相关领导及人员组成一个机构，对这个问题，检察理论界进行了很多次的探讨，一些检察院也率先作了尝试。但笔者更推崇单独设立一个案件管理中心，其理由如下：
1、从管理学理论上来讲
管理系统一般分为三个层次，决策层、协调层、作业层。决策层负责制定方针政策，指导协调层工作；协调层主要是协调内部各过程或活动，起着承上启下的作用；作业层是按规定的程序、标准开展每项活动，进行实际过程操作。[6]这里的决策层相当于案件管理流程中的领导，作业层相当于办案部门，还缺一个承上启下的协调层，所以还必须设立一个独立的协调部门，也就是我们所要求建立的流程管理者。再说案件的决策、协调、作业三个职责分配行使，大家各司其职，可以达到相互协调、相互制约、相互监督的作用。
2、从检察实际情况来看
现行检察机关的内设机构是按职能分工的，随着检察事业的发展，职能的划分越来越精细，越来越专业化。部门林立，大家各自为战，都只关注自已的成绩，很少顾及其他部门的利益，更不要说会去从全院整体利益上考虑问题。这种部门本位主义造成了部门之间的利益冲突，推诿、扯皮现象增多，工作效率低下。而且在这种管理模式下，没有一个渠道能全面了解案件的全过程，也缺乏对案件整个运转情况的有效的监督，严重影响了案件质量。所以也需要有一个机构来管理上述工作，进行部门之间的横向协调管理。
(三)、流程管理者的确定
流程管理者的确定，笔者主张成立案管中心和案督室，分别管理案件实体和程序。案监室可以设立在现在的研究室里，毕竟研究室已承担了检察机关较多的案件管理职责。如检委会的日常办公工作、执法大检查、承办检察工作法律案的起草工作等，如此设置可以精简机构，况且现行的调研工作因缺乏载体，没有实际意义。研究室对案件质量的监督，可以使调研工作更贴近检察工作实际，更好地指导工作。
(四)、案件流程管理的程序
检察机关原来的案件，都是各部门自行受理，自行移送到相关部门，仅在本部门内部封闭式流转，缺少制约和监督。况且案件进出多门既不方便对案件的管理、监督，也对案件的质量和安全带来了很多的隐患。笔者认为应由案管中心统一受理所有的检察案件，包括批捕、起诉、监所、控申、渎检、反贪、民行等检察各业务部门的案件。案件由案管中心统一受理登记后，再根据职能划分分送到各业务部门办理，各部门办结后，再移送案管中心，由案管中心统一移送各单位，包括内部各部门。案件在办理过程中诉讼阶段等变化，业务部门应及时告知案管中心，各诉讼阶段案卷的流转也应通过案管中心移交。所有案件管理事务性上的事情全部由案管中心处理。
(五)、案管中心的职责
1、案件的统一受理、出口管理。
2、统一保管法律文书、印章。以前检察机关的法律文书、印章都是由各部门自行保管，造成了管理上的混乱。检察机关的法律文书代表了检察机关的处理决定，不符合法律规定的文书出具，影响了检察机关法律的严肃性。案管中心对文书、印章的统一保管是对案件质量的重要监督。
3、案件流程的监控、考评管理和服务工作。案管中心对全部检察案件办理程序的合法性进行管理。如：案件是否在法定期限内办结；有没有超期羁押；诉讼期限将近案件的催办、督办等。同时根据案件质量标准，对各干警在办案过程中程序执行情况进行考评，逐项给检察人员量化打分，每月一次提交政治处，记入个人考核档案。
案管中心还需要为业务科室的办案活动提供各种服务，使办案人员从繁杂的事务性工作中挣脱出来，专心办案。如诉讼各阶段当事人权利、义务的告知；法律文书、随案表格的制作、送达等。
4、案件信息的统计、反馈工作。各部门的统计、报表全部由案管中心负责报送；根据案件数据动态分析，发现有异常的、要及时向有关部门反馈，并提出整改意见。
5、案件资源和信息的管理。案管中心可以按检察工作的需要建立各种案件信息数据库，并进行日常的管理。这样能及时、高效地为领导、各业务部门提供信息服务，成为上通下达的信息杻纽。
6、检察院窗口的作用。接待各种来信来访 ；代表检察院对各种来信来访的答复；各单位、当事人等有关人员关于案件的交流、沟通、协调工作，都通过案管中心，比如公安、法院、律师等关于案件的事务性处理。这就改变了以前，有关单位或群众来检察院办事，不知道找什么部门，或者一点小事需要跑好几个部门。窗口的设置方便了群众，拉近与人民群众的距离，窗口成为人民群众和检察机关沟通的桥梁。
(六)、案督室的主要职责
1、案件质量的实体审查、监督。案督室对所有的案件都可以进行审查，可以列席各科室案件的讨论、列席检委会案件的讨论、跟庭旁听等。但从管理学方面来讲，如ISO9000中关于选择关键节点进行深入控制的原理，案督室并不需要对所有的案件都要进行督查，这样没有精力也没有必要，而是要选择一些重要的、比较关键的、容易出问题的特殊案件进行监督。如⑴、检察机关改变定性的案件，如侦查阶段作出撤销案件的、不捕、不诉、撤回起诉案件等。⑵、按照监督程序进行再审的，如复议、复核、申诉案件。⑶、社会上反响比较大的，或者老上访户、敏感时期案件、上级交办案件等。这些案件可进行全程跟踪监督，重点审查，并作出评议意见
2、调研、反馈、通报工作。案督室具有对办案信息的知情权。对办案过程中出现的争议和问题，及时进行总结、调研，针对存在的问题，提出指导性整改意见，便于办案部门和承办人及时改进。定期对案件质量现状及存在的问题进行综合分析，通报全院。这样提高了办案人员的质量意识，确保各项工作制度更科学、合理。
3、对办案人员案件的实体的考评。案督室根据案件质量标准，逐项给办案人员量化打分，每月一次提交政治处，记入个人考核档案。
(七)、计算机网络技术的运用，使案件流程管理成为可能
1、案件的流程管理必须建立在高科技的网络技术平台上。利用网络软件，设定程序，规范承办人的行为，硬性迫使承办人严格遵守有关程序的规定和要求，实施全流程自动控制，减少了各方面因素对流程管理的干扰，大大提高案件办案的效率，实现对案件全面、统一、透明化的管理。
2、加强软件的开发，如检察案件信息分析软件、案件监控软件、案件考评软件等，可以加强检察机关对自身执法行为的监督和改进，提高对案件的决策水平，有效地实现了检察权的正确行使和促进了司法的公正。
3、计算机网络技术的运用，使检察案件的管理能跳出长期以来呈闭合状态的工作机制，实现了办案工作规范化、制度化、透明化，逐步实现了由注重结果管理向注重过程管理的转变，由相对静态的制度管理向相对动态的机制管理转变。
五、建立与流程管理相适应的案件质量三大体制
流程管理是由点到面的控制，流程管理上的每个点，也就是每个岗位和岗位上的员工。如何使流程管理能被有效执行，如何有效控制流程管理上的这个点，关键是能有效控制点上的员工。笔者认为，建立责、权、利相统一的制度，能使流程岗位上的员工能尽心尽职地做好本职工作。
(一)、建立责权统一的案件质量责任体制
检察机关原来责任体制是不适应流程管理模式的。流程管理要求定岗定责，案件责任落实到位，而检察案件的层层审批制度分散了承办人对案件的权利和责任。人都会存在惰性，反正有领导把关，承办人审核案件也不会那么用心，如真发生错案彼此又可以相互推诿，追究起来也不真知道责任何在。所以必须建立起检察官独立办案、错案责任追究的责权统一的机制，一方面可以调动办案人员的积极性，挖掘其潜力。另一方面也可以提高办案人员的责任意识，实现自我管理，把错案追究制度落实到实处。笔者认为，主诉检察官、主办检察官的办案责任制是比较适合流程管理的。就是把各部门的副职全部取消，按科室人员和业务量决定设立几个主诉或主办，同时每个主诉、主办都配有几个助手和书记员。案件决定权上，把原先属检察长、分管检察长、部门负责人的权力下放到主诉检察官、主办检察官手里，明确规定办案人员对整个案件有决定权，并承担全部责任。检察长、分管检察长、科室负责人的主要职责是检察行政事务上的领导，对案件没有决定权，但负有对办案小组案件质量监督管理和协调的职责。当然检察长、分管检察长、科室负责人也可以同时是主诉检察官和主办检察官。有些情况下，检察长、分管检察长可以指定案件办理。这样既简化了办案程序、提高了办事效率，又淡化了案件的行政色彩，回归办案的司法属性。
(二)、建立绩利统一的奖惩制度。管理学中有这样一个结论“奖励什么样的行为，什么样的行为就会重复出现”。所以建立什么样的奖惩制度，对提升员工的工作积极性是非常关键的。况且案件质量不是靠监督机构监督出来的，是全体检察人员工作的结果。笔者认为，可以建立一种制度：就是由政治处为全体检察人员建立个人质量档案。案管中心、案督室负有职责，每月必须将各科室、各干警的案件质量执行情况报送政治处，由政治处统一评分，全体检察人员的全年案件质量考评就是该人员的年度业绩。这样，检察人员就有了明确的努力方向，他们明白，如果是认认真真、扎扎实实地按规定办理每一只案件，他的年度考核肯定会是好的。业绩考核分为优秀、合格、基本合格、 不合格。对评为优秀的干警，给予更多的学习提高培训机会，并予以奖励；对办有瑕疵案件的干警，要求经办人剖析原因，追查责任，提出整改方案；对有违法违纪、有重大过失造成错案的，追究相关责任人责任，情况严重的应将情况报送纪检监察部门，由纪检监察部门作出处理；个人连年来的案件质量情况，可以作为办案人员晋级、提拔的重要依据。按功失论英雄，不讲情面，当奖则奖，当罚则罚，这就改变了以往业绩好差一个样，关键是领导的喜好，正确地指引了检察人员工作的努力的方向。“有作为才有地位”也促使全体检察人员积极参与组织的管理和改进，实现了ISO9000：2000中规定的“全员参与”。
三、建立全方位的案件质量监督体制。“一切有权力的都容易滥用权力，有权力的人使用权力直到遇到有界线的地方方休止”，这是万古不易的一条经验。长期无人监督，施加压力，人的思想会麻木不仁，对于质量问题也会熟视无睹，质量标准的把握就会越来越松[7]。案件质量没有监督就会造成滥用权力和玩忽职守。检察案件现行的监督包括外部监督和内部监督。外部监督包括党、人大、上级院、社会各界的监督。外部监督是随机性、结果性的监督，一般没有发生大错误、造成大的影响也就过关了。要切切实实提高检察案件的质量更重要的是要加强检察机关内部监督与制约。案件流程管理制度建立了以案管中心、案督室日常、主动、长效的监督为核心，全院干警都参与的監督网络。
六、流程管理对检察案件质量管理方式的转变
流程管理是对检察案件质量管理的一个革命性转变，其重要意义是：
(一)、案件的流程管理改以前的事后监督为事前监督和事中监督。事后监督主要是案件的检查工作，包括上级院的专项检察活动、各种监督程序提出的重审等。每次检查活动搞得轰轰烈烈，但往往流于形式，没有什么大的成效。必竟案件办理已有一段时间，检查起来费时费力。如果没有什么政策，或者涉及到重大、敏感事情，没有很大的过错，也会不了了知，必竟还考虑到社会影响，况且案件质量不是检查出来的，而是检察人员正确履行职责的结果。难怪日本质量管理大师戴明也主张“取消大规模检查”，他认为大规模的检查是在浪费资源。所以对于检察案件来说，事前的预防和事中的监控更具有科学意义。事前监督和事中监督也就是过程监控，这种面向过程的管理是“治本”的管理。实施过程管理，可以及时发现案件办理过程中出现的问题，并及时反馈、提出整改意见，有效发挥事前预测，事中纠正等质量救济等措施，使错误得到有效的预防。而且相互关联的部门在过程运行中可以起到相互制约的作用。
(二)、案件的流程管理实现了办案全过程的公正、透明
案件实行流程管理后，全院所有的案件都在一个大网络里，案件按照管理规则有序地运转，这就要求每位干警必须严格遵守有关程序和规则，才能确保案件的顺利流转。这就改变了以往靠领导监督和自身的觉悟来操作，变为网络的自动提醒。况且案件在一个大网络里运行，所有有权限的部门或人员都可以通过权限浏览案件，实行跨部门、多内容、随时的监督。[8]由于实行科学严密的管理体系和有效的监督手段，隔离和杜绝了以权谋私、督促办案人员按规章办事，防止办案的随意性和滥用职权，避免了办案中出现的个人独断、暗箱操作，使检察工作更加公正、透明。
注释：
[1]李富金：《基层法院司法管理的行政化及其改革》 东方法眼网 http：//www.dffy.com
[2] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，序言
[3] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第100页——101页
[4] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第126页
[5] 潘文富：《 如何制定、运用适合的流程管理系统 》 中华企业文化网
[6] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第127页
[7] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第132页
[8] 刘工：《推行办案流程网络化管理 规范执法行为 促进执法公正》 天津市河西区人民检察院网
关键词：案件质量；ISO9000：2000；流程管理；过程方法
检察案件的质量体现了司法的公正和效率，提高检察案件的质量是检察机关强化法律监督，维护公平正义最直接有效的手段，是切实保障广大人民群众利益，保障社会主义法治的重要途径。因而建立科学、合理的检察案件质量管理体制意义重大。
一、当前检察案件质量管理的现状
我国当前检察案件的管理模式是计划经济时代的产物，这在当时的社会发挥了一定的作用，但随着时代的发展，该种管理方式已越来越不适应检察工作的需要。在实际工作中，检察案件质量管理的主要方式和弊端是：
(一)、检察长、部门负责人的层层审批、集中负责制。现阶段检察案件的操作模式是，办案人员结案后先交部门负责人审核，再由分管检察长签字决定，重大事项由检察长签字决定。疑难案件先由部门集体讨论，再报检察长、分管检察长签字同意，检察长、分管检察长也难以决定的事项，由检委会讨论决定。该种管理方式的弊端是：
1、检委会、检察长、部门负责人都没有直接审核案卷，是通过承办人的汇报来判断案件。这种案件的办理存在着“审者不定，定者不审”的局限性，也不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证案件的质量。
2 、领导的意志左右案件的办理，领导的能力影响案件的质量，只要是行政级别上处于上级的，都可以按照行政思维的方式，向下级发号施令。层级管理的方式，忽视横向制约的作用，案件的随意性大，容易出现办关系案、人情案。
3、案件承办人对案件没有决定权，而是要事事请示，层层汇报，承办人的意见难以体现。同时“层层把关、集体讨论、检委会决定”也导致责任分散，如有错案，责任追究和纠正的难度都很大。
4、办案中间环节多，流转速度慢，不符合高效经济的原则。
(二)、通过各业务部门之间的相互制约来管理案件。如刑检部门对自侦部门的监督，控申科通过受理控告、申诉案件对检察各部门办理案件的监督。这种监督对案件的质量有一定保障作用，但该种监督是发生了问题予以纠正的过程，是事后监督。
(三)、综合部门的监督、考核管理。综合部门对案件管理大都是表面性、结果性的管理。具体分工是：办公室负责各部門案件数量的统计和信息报送。因为办公室自身没有信息来源，这些资料也都是业务科室提供，业务科室有时基于自身利益的考虑，信息的真实性会打折，而且提供的信息也不够全面；研究室负责检察工作的调查研究、并提出建设性意见。但研究室因为缺乏实际工作体验，调研工作往往也是纸上谈兵，本本主义，没有实际指导意义；政治处是在年终对部门、干警进行综合考评，评先表彰的。但评先时检察干警履行职责的状况并不是决定性因素，还会受领导意志等方面的影响。奖惩不分明误导了干警工作的努力方向；纪检部门的职责是对违法违纪案件的查处，因为缺乏必要的机制保障，纪检工作也流于形式。
(四)、同级党委、人大、上级部门不定时开展的案件质量专项检查活动。这种检查往往是因人、因事而产生，具有很强的随意性，做的工作只是结果性、汇报性的工作。
二、现行的案件管理机制存在的问题
现行的案件质量管理制度，有许多的缺陷，追究其深层次的原因，主要是案件管理体制已不适应检察工作的需要
(一)、行政化的管理方式，不符合检察案件的司法属性。检察机关是国家的法律监督机关，是按照司法规律建立起的执法机关，行使的是国家的司法权。无论从机关、还是职权的性质来说，检察机关都不同于一般的行政机关。但是自70年代底重建以来，检察机关一直是按照行政机关的管理模式来管理检察的各项工作，特别是案件的管理也完全行政化。这从内部制约了检察权的行使，干扰、侵袭了检察权的独立性。行政强调的是效率以及下级对上级的服从，与司法的独立、自主判断是不相称的。如果司法活动过多地吸收了行政管理的规律，司法的根本属性——公正将难以存在。[1]
(二)、注重结果管理、目标管理，而忽视过程管理、绩效管理的重要性。
1、现行的管理模式对案件质量的评价还停留在不要发生错案上，而对在办案过程中出现的的问题、错误、甚至不按规定程序办理很少予以追究。然而案件的办理是由一系列的过程组成的，结果是过程的必然反映，过程中出现的问题势必影响结果的正确性。
2、现行的案件管理大都是制定目标，完成任务式的管理，而忽视管理中最重要的以人为本的绩效管理。绩效管理是以员工的工作业绩作为考核指标，并通过对业绩的考核落实到对员工个人的评价上。因为关系到个人利益，所以对全体员工都有激励、促进作用。在这种管理下，员工能把组织的要求转换为个人的需求，发自内心的要求提高案件质量，并为达到一定的目标而不断的努力争取。这种管理在没有监督的情况下，员工也能自觉地进行自我管理。
三、引入ISO9000：2000的质量管理原则，建立检察案件的流程管理制度
ISO9000：2000的质量管理的八大基本原则是吸收了戴明等质量大师的管理思想和现代企业管理中的成功经验，提炼出来的管理学的精华。任何一个组织要进行质量管理，都应该用这八大原则来做指导思想。这八大原则自问世以来，在全球范围内越来越被广泛采用。它无论在改进企业质量管理，还是改善组织的整体绩效上，都取得很大的成效，发挥了高瞻远瞩的指导意义[2]。2002年3月，高检院在《人民检察院基层建设纲要》中提出：“各项检察业务工作实行流程管理，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的业务工作运行机制”。 笔者认为，高检院的“流程管理”理念与ISO9000：2000质量管理的基本原则有相通之处， 流程管理”中的“流程”与ISO9000：2000中“过程方法的原则”相通， “流程管理”中的“管理”与ISO9000：2000中“管理的系统方法的原则”相通。况且ISO9000：2000标准对质量管理的要求与我国检察改革一样都是从制度、体制、管理上入手。因而，在检察案件的质量管理中引入ISO9000：2000的基本原则是有借鉴价值的。
(一)、ISO9000：2000中的“过程方法的原则”
过程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。ISO9000：2000中强调“本标准鼓励在建立、实施质量管理体系以及改进其有效性和效率时，采用过程方法。”从过程方法原则所知，过程决定结果，结果是过程的必然反映。在管理中关注结果，就要重视过程，只要将过程的方方面面控制好，结果自然就会好；过程因素控制不好，结果自然就会差。在过程中还必须关注提升资源的利用率，组织更有效地使用资源。管理者通过不断地总结与改进自已独有的过程，在持续改进中，达到对过程的不断完善，提高产品质量。管理者在管理中可以通过对过程的不断监控和纠正来预防危害结果的发生。[3]检察案件进行过程运作，就是要重视案件在每一个环节的质量，只有在各个环节抓好案件质量，才能保证案件结果的正确性。这也改变了以前只重视办案结果，而忽过程的作用。而且要组织配置利用好现有的检察资源，使其发挥更大的效益，保证公正行使检察权。
(二)、ISO9000：2000中的“管理的系统方法的原则”
管理的系统方法是指将相互关联的过程作为系统加以识别，理解和管理，有助于提高实现目标的有效性和效率。每个组织都有自已的目标，而目标依赖于管理活动来实现。[4]从“管理的系统方法的原则”的定义可知，管理不是规章制度或各种工作程序的简单堆砌和累加，而是应当成为系统的、体系的。检察机关的案件管理，是检察机关对各种业务过程作为一个系统加以控制，达到效益的最大化，以便更好地履行法律监督职责。
(三)、ISO9000：2000中规定，流程管理必须明确职责和义务
流程管理中首先要确定该项工作事件的性质，然后清晰确定每个岗位的作业职责和该岗位上每个人的权利、责任与义务。所有的这些都要进行标准化认定，并形成书面文件。过程按设定的规定进行运行，不需要任何人为的提醒，如果产品在一个过程没有按操作程序办理，就无法直接进入下一个过程。每个员工在日常的工作中，均按照事先设定的标准程序来进行对应处理。这种流程标准化的管理，推进了各岗位人员之间的及时跟进，而不是依赖管理人员来进行工作全程调控催促，最大化减少因个人理解差异、人与人之间衔接不到位等不确定因素对工作进程的干扰。这样，管理人员只需对产品进程保持一定的监控即可，即便发生了问题，也能按照事先所明确的流程和相关岗位人员责任划分情况，迅速找出问题点所在，追查出事故责任人，避免内部的扯皮与推诿现象。[5]
(四)、检察案件的流程管理
“流程管理”是流程与管理的统一体，一方面，管理的职能贯穿于整个流程之中，案件运行的每个过程都有管理；另一方面，流程的有序运转、有效执行也离不开科学的管理。检察案件流程管理是通过内部机构调整和职权的配置，整合现有的资源，实现过程控制，更有效地行使检察权。ISO9000：2000中的第一原则规定：“以顾客为关注焦点”，质量管理最终的目的是生产出来的产品能满足顾客的需求，使顾客满意。检察机关办理案件是为了打击犯罪，维护人民群众的根本利益。人民群众是案件(产品)，的最终顾客，使人民群众满意是案件流程管理的最终目的。如何能使人民群众检察满意呢?现代司法的理念“公正与效率”最能符合广大人民群众的意愿。因而案件流程管理在制定上要始终贯彻公正与效率的理念。在对外效果上要使人民群众能感受到司法的公平与正义，在对内管理上要营造以追求“公正与效率”为目标的检察文化。
四、检察案件流程管理机制的建立
(一)、建章立制，為流程管理设定标准，促使案件流程管理制度化、规范化、标准化。管理规范化的基本要求是有章可循，其根本途径是制定和完善各项规章制度，因为只有标准化管理上生产出的产品及其服务才是可靠的。
1、制定《案件流程办法》、《案件质量标准》、《各部门和人员的职责》、《案件质量监督管理办法》、《奖惩规定》等等。就是对质量管理的各个环节、操作的具体方法、对每个岗位的职责、权限、工作人员的素质要求、该岗位所要完成的质量要求及质量评定标准等都作出明确的规定等
2、制定随案统一的法律文书、表格、使案件流动的各个过程都留有翔实的的记录，全面规范案件办理的全过程。
3、各部门交接时的手续、记录必须完备，如发生差错的话，追溯记录可以减少争执。
(二)、流程管理者如何设立
从广义上来讲，每个从事流程管理的干警都是流程岗位的管理者，每个部门都是流程管理中过程的管理者。但流程管理讲究的是系统，并通过管理达到系统的最大的效益。这势必要求有一个系统的管理者，对岗位和部门管理者进行协调，对整个系统进行统一管理。但这个管理者该如何确定，是单独设立一个管理中心、将案件管理机构设置于某一业务科室、还是由相关领导及人员组成一个机构，对这个问题，检察理论界进行了很多次的探讨，一些检察院也率先作了尝试。但笔者更推崇单独设立一个案件管理中心，其理由如下：
1、从管理学理论上来讲
管理系统一般分为三个层次，决策层、协调层、作业层。决策层负责制定方针政策，指导协调层工作；协调层主要是协调内部各过程或活动，起着承上启下的作用；作业层是按规定的程序、标准开展每项活动，进行实际过程操作。[6]这里的决策层相当于案件管理流程中的领导，作业层相当于办案部门，还缺一个承上启下的协调层，所以还必须设立一个独立的协调部门，也就是我们所要求建立的流程管理者。再说案件的决策、协调、作业三个职责分配行使，大家各司其职，可以达到相互协调、相互制约、相互监督的作用。
2、从检察实际情况来看
现行检察机关的内设机构是按职能分工的，随着检察事业的发展，职能的划分越来越精细，越来越专业化。部门林立，大家各自为战，都只关注自已的成绩，很少顾及其他部门的利益，更不要说会去从全院整体利益上考虑问题。这种部门本位主义造成了部门之间的利益冲突，推诿、扯皮现象增多，工作效率低下。而且在这种管理模式下，没有一个渠道能全面了解案件的全过程，也缺乏对案件整个运转情况的有效的监督，严重影响了案件质量。所以也需要有一个机构来管理上述工作，进行部门之间的横向协调管理。
(三)、流程管理者的确定
流程管理者的确定，笔者主张成立案管中心和案督室，分别管理案件实体和程序。案监室可以设立在现在的研究室里，毕竟研究室已承担了检察机关较多的案件管理职责。如检委会的日常办公工作、执法大检查、承办检察工作法律案的起草工作等，如此设置可以精简机构，况且现行的调研工作因缺乏载体，没有实际意义。研究室对案件质量的监督，可以使调研工作更贴近检察工作实际，更好地指导工作。
(四)、案件流程管理的程序
检察机关原来的案件，都是各部门自行受理，自行移送到相关部门，仅在本部门内部封闭式流转，缺少制约和监督。况且案件进出多门既不方便对案件的管理、监督，也对案件的质量和安全带来了很多的隐患。笔者认为应由案管中心统一受理所有的检察案件，包括批捕、起诉、监所、控申、渎检、反贪、民行等检察各业务部门的案件。案件由案管中心统一受理登记后，再根据职能划分分送到各业务部门办理，各部门办结后，再移送案管中心，由案管中心统一移送各单位，包括内部各部门。案件在办理过程中诉讼阶段等变化，业务部门应及时告知案管中心，各诉讼阶段案卷的流转也应通过案管中心移交。所有案件管理事务性上的事情全部由案管中心处理。
(五)、案管中心的职责
1、案件的统一受理、出口管理。
2、统一保管法律文书、印章。以前检察机关的法律文书、印章都是由各部门自行保管，造成了管理上的混乱。检察机关的法律文书代表了检察机关的处理决定，不符合法律规定的文书出具，影响了检察机关法律的严肃性。案管中心对文书、印章的统一保管是对案件质量的重要监督。
3、案件流程的监控、考评管理和服务工作。案管中心对全部检察案件办理程序的合法性进行管理。如：案件是否在法定期限内办结；有没有超期羁押；诉讼期限将近案件的催办、督办等。同时根据案件质量标准，对各干警在办案过程中程序执行情况进行考评，逐项给检察人员量化打分，每月一次提交政治处，记入个人考核档案。
案管中心还需要为业务科室的办案活动提供各种服务，使办案人员从繁杂的事务性工作中挣脱出来，专心办案。如诉讼各阶段当事人权利、义务的告知；法律文书、随案表格的制作、送达等。
4、案件信息的统计、反馈工作。各部门的统计、报表全部由案管中心负责报送；根据案件数据动态分析，发现有异常的、要及时向有关部门反馈，并提出整改意见。
5、案件资源和信息的管理。案管中心可以按检察工作的需要建立各种案件信息数据库，并进行日常的管理。这样能及时、高效地为领导、各业务部门提供信息服务，成为上通下达的信息杻纽。
6、检察院窗口的作用。接待各种来信来访 ；代表检察院对各种来信来访的答复；各单位、当事人等有关人员关于案件的交流、沟通、协调工作，都通过案管中心，比如公安、法院、律师等关于案件的事务性处理。这就改变了以前，有关单位或群众来检察院办事，不知道找什么部门，或者一点小事需要跑好几个部门。窗口的设置方便了群众，拉近与人民群众的距离，窗口成为人民群众和检察机关沟通的桥梁。
(六)、案督室的主要职责
1、案件质量的实体审查、监督。案督室对所有的案件都可以进行审查，可以列席各科室案件的讨论、列席检委会案件的讨论、跟庭旁听等。但从管理学方面来讲，如ISO9000中关于选择关键节点进行深入控制的原理，案督室并不需要对所有的案件都要进行督查，这样没有精力也没有必要，而是要选择一些重要的、比较关键的、容易出问题的特殊案件进行监督。如⑴、检察机关改变定性的案件，如侦查阶段作出撤销案件的、不捕、不诉、撤回起诉案件等。⑵、按照监督程序进行再审的，如复议、复核、申诉案件。⑶、社会上反响比较大的，或者老上访户、敏感时期案件、上级交办案件等。这些案件可进行全程跟踪监督，重点审查，并作出评议意见
2、调研、反馈、通报工作。案督室具有对办案信息的知情权。对办案过程中出现的争议和问题，及时进行总结、调研，针对存在的问题，提出指导性整改意见，便于办案部门和承办人及时改进。定期对案件质量现状及存在的问题进行综合分析，通报全院。这样提高了办案人员的质量意识，确保各项工作制度更科学、合理。
3、对办案人员案件的实体的考评。案督室根据案件质量标准，逐项给办案人员量化打分，每月一次提交政治处，记入个人考核档案。
(七)、计算机网络技术的运用，使案件流程管理成为可能
1、案件的流程管理必须建立在高科技的网络技术平台上。利用网络软件，设定程序，规范承办人的行为，硬性迫使承办人严格遵守有关程序的规定和要求，实施全流程自动控制，减少了各方面因素对流程管理的干扰，大大提高案件办案的效率，实现对案件全面、统一、透明化的管理。
2、加强软件的开发，如检察案件信息分析软件、案件监控软件、案件考评软件等，可以加强检察机关对自身执法行为的监督和改进，提高对案件的决策水平，有效地实现了检察权的正确行使和促进了司法的公正。
3、计算机网络技术的运用，使检察案件的管理能跳出长期以来呈闭合状态的工作机制，实现了办案工作规范化、制度化、透明化，逐步实现了由注重结果管理向注重过程管理的转变，由相对静态的制度管理向相对动态的机制管理转变。
五、建立与流程管理相适应的案件质量三大体制
流程管理是由点到面的控制，流程管理上的每个点，也就是每个岗位和岗位上的员工。如何使流程管理能被有效执行，如何有效控制流程管理上的这个点，关键是能有效控制点上的员工。笔者认为，建立责、权、利相统一的制度，能使流程岗位上的员工能尽心尽职地做好本职工作。
(一)、建立责权统一的案件质量责任体制
检察机关原来责任体制是不适应流程管理模式的。流程管理要求定岗定责，案件责任落实到位，而检察案件的层层审批制度分散了承办人对案件的权利和责任。人都会存在惰性，反正有领导把关，承办人审核案件也不会那么用心，如真发生错案彼此又可以相互推诿，追究起来也不真知道责任何在。所以必须建立起检察官独立办案、错案责任追究的责权统一的机制，一方面可以调动办案人员的积极性，挖掘其潜力。另一方面也可以提高办案人员的责任意识，实现自我管理，把错案追究制度落实到实处。笔者认为，主诉检察官、主办检察官的办案责任制是比较适合流程管理的。就是把各部门的副职全部取消，按科室人员和业务量决定设立几个主诉或主办，同时每个主诉、主办都配有几个助手和书记员。案件决定权上，把原先属检察长、分管检察长、部门负责人的权力下放到主诉检察官、主办检察官手里，明确规定办案人员对整个案件有决定权，并承担全部责任。检察长、分管检察长、科室负责人的主要职责是检察行政事务上的领导，对案件没有决定权，但负有对办案小组案件质量监督管理和协调的职责。当然检察长、分管检察长、科室负责人也可以同时是主诉检察官和主办检察官。有些情况下，检察长、分管检察长可以指定案件办理。这样既简化了办案程序、提高了办事效率，又淡化了案件的行政色彩，回归办案的司法属性。
(二)、建立绩利统一的奖惩制度。管理学中有这样一个结论“奖励什么样的行为，什么样的行为就会重复出现”。所以建立什么样的奖惩制度，对提升员工的工作积极性是非常关键的。况且案件质量不是靠监督机构监督出来的，是全体检察人员工作的结果。笔者认为，可以建立一种制度：就是由政治处为全体检察人员建立个人质量档案。案管中心、案督室负有职责，每月必须将各科室、各干警的案件质量执行情况报送政治处，由政治处统一评分，全体检察人员的全年案件质量考评就是该人员的年度业绩。这样，检察人员就有了明确的努力方向，他们明白，如果是认认真真、扎扎实实地按规定办理每一只案件，他的年度考核肯定会是好的。业绩考核分为优秀、合格、基本合格、 不合格。对评为优秀的干警，给予更多的学习提高培训机会，并予以奖励；对办有瑕疵案件的干警，要求经办人剖析原因，追查责任，提出整改方案；对有违法违纪、有重大过失造成错案的，追究相关责任人责任，情况严重的应将情况报送纪检监察部门，由纪检监察部门作出处理；个人连年来的案件质量情况，可以作为办案人员晋级、提拔的重要依据。按功失论英雄，不讲情面，当奖则奖，当罚则罚，这就改变了以往业绩好差一个样，关键是领导的喜好，正确地指引了检察人员工作的努力的方向。“有作为才有地位”也促使全体检察人员积极参与组织的管理和改进，实现了ISO9000：2000中规定的“全员参与”。
三、建立全方位的案件质量监督体制。“一切有权力的都容易滥用权力，有权力的人使用权力直到遇到有界线的地方方休止”，这是万古不易的一条经验。长期无人监督，施加压力，人的思想会麻木不仁，对于质量问题也会熟视无睹，质量标准的把握就会越来越松[7]。案件质量没有监督就会造成滥用权力和玩忽职守。检察案件现行的监督包括外部监督和内部监督。外部监督包括党、人大、上级院、社会各界的监督。外部监督是随机性、结果性的监督，一般没有发生大错误、造成大的影响也就过关了。要切切实实提高检察案件的质量更重要的是要加强检察机关内部监督与制约。案件流程管理制度建立了以案管中心、案督室日常、主动、长效的监督为核心，全院干警都参与的監督网络。
六、流程管理对检察案件质量管理方式的转变
流程管理是对检察案件质量管理的一个革命性转变，其重要意义是：
(一)、案件的流程管理改以前的事后监督为事前监督和事中监督。事后监督主要是案件的检查工作，包括上级院的专项检察活动、各种监督程序提出的重审等。每次检查活动搞得轰轰烈烈，但往往流于形式，没有什么大的成效。必竟案件办理已有一段时间，检查起来费时费力。如果没有什么政策，或者涉及到重大、敏感事情，没有很大的过错，也会不了了知，必竟还考虑到社会影响，况且案件质量不是检查出来的，而是检察人员正确履行职责的结果。难怪日本质量管理大师戴明也主张“取消大规模检查”，他认为大规模的检查是在浪费资源。所以对于检察案件来说，事前的预防和事中的监控更具有科学意义。事前监督和事中监督也就是过程监控，这种面向过程的管理是“治本”的管理。实施过程管理，可以及时发现案件办理过程中出现的问题，并及时反馈、提出整改意见，有效发挥事前预测，事中纠正等质量救济等措施，使错误得到有效的预防。而且相互关联的部门在过程运行中可以起到相互制约的作用。
(二)、案件的流程管理实现了办案全过程的公正、透明
案件实行流程管理后，全院所有的案件都在一个大网络里，案件按照管理规则有序地运转，这就要求每位干警必须严格遵守有关程序和规则，才能确保案件的顺利流转。这就改变了以往靠领导监督和自身的觉悟来操作，变为网络的自动提醒。况且案件在一个大网络里运行，所有有权限的部门或人员都可以通过权限浏览案件，实行跨部门、多内容、随时的监督。[8]由于实行科学严密的管理体系和有效的监督手段，隔离和杜绝了以权谋私、督促办案人员按规章办事，防止办案的随意性和滥用职权，避免了办案中出现的个人独断、暗箱操作，使检察工作更加公正、透明。
注释：
[1]李富金：《基层法院司法管理的行政化及其改革》 东方法眼网 http：//www.dffy.com
[2] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，序言
[3] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第100页——101页
[4] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第126页
[5] 潘文富：《 如何制定、运用适合的流程管理系统 》 中华企业文化网
[6] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第127页
[7] 董成红主编：《质量管理八大原则》，广东经济出版社2008年版，第132页
[8] 刘工：《推行办案流程网络化管理 规范执法行为 促进执法公正》 天津市河西区人民检察院网