论文部分内容阅读
“此次大部门体制改革中，中心城市交通行政管理体制改革与省、自治区一级的改革有明显不同，中心城市就像个发动机，其管理内容非常具体而庞杂，改革的任务深重而迫切！”交通部科学研究院交通可持续发展中心主任江玉林意味深长地说。
近期，随着新一轮大部门体制改革的全面展开，交通运输部发布了《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》（以下简称“报告”）。
作为该课题组副组长，江玉林表示，中心城市是人流、物流和信息流的聚散地，肩负有引导城市客运和公路客运健康有序发展，探索与机场、铁路、邮政枢纽有效衔接的重任，但中心城市交通行政管理体制的改革又有其特殊性，而“一城一交”的综合管理模式将是大势所趋。
不同步但同方向
“中心城市交通管理机构处于承上启下的地位，相对于省级和其他等级城市的交通管理机构而言，中心城市的交通管理机构面临的问题更为复杂，要求构建综合交通运输管理体制的愿望也更为迫切。”
“同时，中心城市往往具有地区最大的航空港、铁路枢纽、港口和高等级道路网络等丰富的交通资源，是全国综合运输大通道的重要枢纽，是不同运输方式换乘衔接的集散中心。因此，为深化中心城市交通行政管理体制改革，交通运输部对中心城市单列课题，进行研究。”江玉林道出了交通运输部单独研究深化中心城市交通行政管理体制改革的特殊性与重要性。
所谓中心城市，特指4个直辖市、27个省会城市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳等沿海城市。因其特殊的地位，中心城市往往受到国家非常大的支持，经济发展迅速，交通运输网络也很发达。江玉林介绍说，这些城市自上世纪70年代末开始就探索交通行政管理体制改革，并已取得了较大进步。
“虽然一直在不断改革，但我们的交通问题可以说越来越严重了。”江玉林坦言，虽然，中心城市的交通管理体制从未停歇过改革步伐，近年来投资力度也不断加大，但管理体制上的障碍仍然比较大。
“国家这些年重点考虑的是如何进行城乡一体化，在城乡经济同步发展的情况下，让城乡居民享受均等服务。但目前，在我们传统城乡二元结构体制下，城市形成了城市公交和道路客运两种运输体系，城乡公交资源的整合非常难。”
江玉林认为，中心城市是破解城乡二元结构，统筹城乡客运一体化发展的有力推动者，通过加强资源的衔接、升级，建设便捷、畅通、安全、绿色、普惠的客运网络，可以改变我国交通运输业发展现状，提高公交服务水平。
根据国务院机构改革的要求，新组建的交通运输部负责指导城市客运的职能，城市客运管理职能实施的主体是城市交通行政主管部门。为破解城市交通发展难题，促进城市交通运输科学发展，中心城市有条件、也有责任发挥好交通行政管理体制改革的表率和示范引导作用。
“而目前，我国30多个中心城市中，只有11个城市的交通运输进行了综合体制改革，绝大多数中心城市的交通运输还是分属交通、城建、市政、城管、公安等多部门管理，即便进行了综合体制改革的城市，权责关系也没有完全理顺，所以此次改革各中心城市步调不同，改革重点不同，但方向是相同的，任务同样很重。”江玉林分析说。
提高交通系统总体效能
“一方面，我国经济结构加速调整，消费结构逐步升级，对中心城市交通系统的服务能力和服务质量提出了更高要求。另一方面，中心城市交通运输面临的资源、环境等方面的约束日益突显，交通拥堵、交通污染、能源紧缺日益严重，这两方面因素对新时期中心城市交通运输发展带来了很多挑战。”
江玉林表示，此次中心城市交通行政管理体制改革就是要充分发挥各种运输方式的比较优势，科学规划和建设各种运输方式的运输网络，避免重复建设、重复投资，形成既有分工，又紧密联系，相互协调的现代综合交通网络，提高综合运输的总体效率。
同时，要加快综合交通运输管理信息系统建设，完善综合交通信息网络，加强各类运输管理信息系统的综合集成和有效衔接，实现信息资源的共享。
“另外，通过此次体制上的改革，我们也希望能极大促进我国公共交通的发展，构建资源节约型和环境友好型行业！”
江玉林特别提到，随着我国城市化和机动化的快速发展，城市交通发展产生的交通拥堵、交通事故、环境污染和能源消耗等，给人们的生活造成了严重影响。一些特大城市干道平均车速比10年前降低了约50%，干道网的平均饱和度达到0.8～0.9。同时，机动车产生的环境污染日益严重，为交通系统的可持续发展带来严峻的挑战。
“国内外城市交通发展的实践表明，对于大型或特大型城市，优先发展公共交通是缓解城市交通供需矛盾，实现城市交通可持续发展的必由之路。”江玉林说。
近年来，我国各中心城市的公交优先策略如火如荼，但总体上讲，我国城市公共交通发展滞后的局面并没有得到根本改变，在我国城市的交通出行结构中，公交出行比例约为10％～35％，远远低于类似规模的发达国家城市的平均水平（30％～70％）。
分析问题解困惑
“交通部门负责的公路，建设部门负责的城市道路和轨道交通建设之间由于技术标准不同，矛盾突出，经常出现功能脱节现象，不能形成高效畅通的道路体系；随着城市化进程的加快，城市建成区不断向外扩张，造成同一路段多头管理，标准不一，衔接不畅等问题；另外，铁路、民航与城市内部交通网络不衔接的现象也普遍存在。”
“交通部门的客运班线管理与建设部门（有的地方是市政或城管部门）负责的城市公交，以及与公安交管部门的交通秩序、停车管理和安全管理之间的矛盾也很大，严重影响了公交系统运营效率的提升。”
江玉林表示，当前，我国不同城市对公路、铁路、民航、管道、城市轨道交通、公共电汽车、出租车等不同运输方式的管理主体分散在不同部门，形成了不同类型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“块块管理模式”和“条块并行模式”，这造成我国交通运输区域分割、部门分割、各自为政、衔接不畅的现象，严重影响了综合运输总体效益的发挥。而这些问题将是此次改革的重点，也是难点。
“过去，很多中心城市交通行政主管部门承担了过多的建设、经营管理等具体事务，行使了很多本应由行业协会或社会自行管理的职责，而在市场监管和公共服务等重要的政府职能方面则未能有效行使。”
“还有许多中心城市的交通行政管理体制仍属计划经济体制模式的延续，管理部门众多，分工过细，机构重复，导致效率低下，以及人、财、物等资源的浪费，并在一定程度上割裂了交通行政管理体系各组成部分之间的内在联系。”
江玉林坦率指出，当前我国中心城市的监督机制不健全，行业发展相关的政策、法规、标准不完善，行业发展缺乏制度保障，都是今后各中心城市要大力攻克的难题。
总结经验走近道
“改革开放以来，我国中心城市不断推进交通行政管理体制改革，积极推行政企分开、政事分开，部分中心城市还初步建立了‘城乡道路运输一体化’或‘一城一交’的综合交通行政管理体制，这在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，也为今天的改革积累了经验。”江玉林对过去交通运输行业的行政体制改革肯定地说。
面对新一轮的改革契机，总结经验必不可少，江玉林及课题组一班人马对当前我国交通运输业的管理总结出以下三种模式。
模式一：传统的多部门交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部门对交通运输实施“多部门交叉”管理，如南京、昆明、福州、南宁、杭州等共18个城市。
模式二：城乡道路运输一体化管理模式，由交通部门对公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理，如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等，共8个城市。
模式三：“一城一交”综合管理模式，即由交通部门对交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，及市域内的铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理，如北京、广州、重庆、成都、深圳、武汉等，共10个城市。
江玉林给记者重点介绍了以下三个中心城市先行一步的改革举措：
2001年，深圳市撤销市运输局和港务管理局，组建深圳市交通局，加挂港务管理局牌子，职能范围涵盖了公路、城市公交、水路、港口、铁路、轨道交通、民航、物流和邮政等19项行政管理及协调，实现了‘决策—执行—服务’三个层次相分离和‘决策—执行’、‘决策—服务’两级管理的组织机构试点。（见图1）。
2003年2月，北京市调整组建了市交通委员会，负责综合管理全市道路（含公路）和交通运输（含公共交通、轨道交通、长途客运、货运、水路交通等），其行政管理体制分为决策层和执行层两个层级。（见图2）
2006年1月，成都市撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市内公交系统的市政公用局，成立了统筹城乡运输管理的成都市交通委员会，实现了对全市交通运输的统筹协调管理。（见图3）。
通过对这些城市交通行政体制改革经验的总结，江玉林总结说，中心城市全面履行市域内的交通运输管理职能，统一对公路和城市道路、道路运输和城市交通、水路交通、航空、铁路、邮政、物流进行管理，这是改革大趋势。
“新组建的‘大部门体制’的交通行政主管部门主要负责宏观决策、市场监管、公共服务和综合协调职能，统筹城乡综合运输体系的构建和协调发展。”
“同时，还要建立专业化的交通管理机构，主要负责决策、综合协调、监督之外的执行职能，具体包括：公共运输管理机构、基础设施管理机构、港航管理机构、建设质量与安全监督管理机构、综合执法机构等五个执行机构。”江玉林建议道。
此外，江玉林也建议交通运输主管部门设立各类专家组成的咨询委员会、社会各界参加的行风评议和执法评议委员会等非常设的监督组织，定期对本市的交通管理和服务质量进行咨询和评议。非常设的监督组织负责社会监督和咨询职能，保障决策的民主性和科学性。
政府主导下稳步实施
报告中明确指出，此次改革的主要目标是：转变政府职能，理顺权责关系，优化组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的综合交通行政管理体制，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。
“各中心城市应注意在统一领导下，制定科学的改革方案。发挥好中心城市在改革与发展中的先导、示范作用，处理好改革、发展与稳定的关系。”江玉林说。
另外，江玉林表示，各中心城市交通行政管理体制改革是地方政府机构改革的重要组成部分，改革的意义非常重大，任务十分艰巨，中心城市交通行政管理部门一定要提高对体制改革重要性的认识，抓住新一轮国家和地方行政管理体制改革的机遇，强化服务意识、大局观念和主动精神，科学谋划、精心组织、周密部署，稳步推进。
“推动地方的改革，要冲破很多的困难，例如：机构的设置，编制的多少，职能的划定。”江玉林认为，交通运输和老百姓的生活息息相关，因此，各地交通运输主管部门在整合资源，推进改革的过程中，一定要兼顾群众意见，提前做足调研、统计、规划。
近期，随着新一轮大部门体制改革的全面展开，交通运输部发布了《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》（以下简称“报告”）。
作为该课题组副组长，江玉林表示，中心城市是人流、物流和信息流的聚散地，肩负有引导城市客运和公路客运健康有序发展，探索与机场、铁路、邮政枢纽有效衔接的重任，但中心城市交通行政管理体制的改革又有其特殊性，而“一城一交”的综合管理模式将是大势所趋。
不同步但同方向
“中心城市交通管理机构处于承上启下的地位，相对于省级和其他等级城市的交通管理机构而言，中心城市的交通管理机构面临的问题更为复杂，要求构建综合交通运输管理体制的愿望也更为迫切。”
“同时，中心城市往往具有地区最大的航空港、铁路枢纽、港口和高等级道路网络等丰富的交通资源，是全国综合运输大通道的重要枢纽，是不同运输方式换乘衔接的集散中心。因此，为深化中心城市交通行政管理体制改革，交通运输部对中心城市单列课题，进行研究。”江玉林道出了交通运输部单独研究深化中心城市交通行政管理体制改革的特殊性与重要性。
所谓中心城市，特指4个直辖市、27个省会城市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳等沿海城市。因其特殊的地位，中心城市往往受到国家非常大的支持，经济发展迅速，交通运输网络也很发达。江玉林介绍说，这些城市自上世纪70年代末开始就探索交通行政管理体制改革，并已取得了较大进步。
“虽然一直在不断改革，但我们的交通问题可以说越来越严重了。”江玉林坦言，虽然，中心城市的交通管理体制从未停歇过改革步伐，近年来投资力度也不断加大，但管理体制上的障碍仍然比较大。
“国家这些年重点考虑的是如何进行城乡一体化，在城乡经济同步发展的情况下，让城乡居民享受均等服务。但目前，在我们传统城乡二元结构体制下，城市形成了城市公交和道路客运两种运输体系，城乡公交资源的整合非常难。”
江玉林认为，中心城市是破解城乡二元结构，统筹城乡客运一体化发展的有力推动者，通过加强资源的衔接、升级，建设便捷、畅通、安全、绿色、普惠的客运网络，可以改变我国交通运输业发展现状，提高公交服务水平。
根据国务院机构改革的要求，新组建的交通运输部负责指导城市客运的职能，城市客运管理职能实施的主体是城市交通行政主管部门。为破解城市交通发展难题，促进城市交通运输科学发展，中心城市有条件、也有责任发挥好交通行政管理体制改革的表率和示范引导作用。
“而目前，我国30多个中心城市中，只有11个城市的交通运输进行了综合体制改革，绝大多数中心城市的交通运输还是分属交通、城建、市政、城管、公安等多部门管理，即便进行了综合体制改革的城市，权责关系也没有完全理顺，所以此次改革各中心城市步调不同，改革重点不同，但方向是相同的，任务同样很重。”江玉林分析说。
提高交通系统总体效能
“一方面，我国经济结构加速调整，消费结构逐步升级，对中心城市交通系统的服务能力和服务质量提出了更高要求。另一方面，中心城市交通运输面临的资源、环境等方面的约束日益突显，交通拥堵、交通污染、能源紧缺日益严重，这两方面因素对新时期中心城市交通运输发展带来了很多挑战。”
江玉林表示，此次中心城市交通行政管理体制改革就是要充分发挥各种运输方式的比较优势，科学规划和建设各种运输方式的运输网络，避免重复建设、重复投资，形成既有分工，又紧密联系，相互协调的现代综合交通网络，提高综合运输的总体效率。
同时，要加快综合交通运输管理信息系统建设，完善综合交通信息网络，加强各类运输管理信息系统的综合集成和有效衔接，实现信息资源的共享。
“另外，通过此次体制上的改革，我们也希望能极大促进我国公共交通的发展，构建资源节约型和环境友好型行业！”
江玉林特别提到，随着我国城市化和机动化的快速发展，城市交通发展产生的交通拥堵、交通事故、环境污染和能源消耗等，给人们的生活造成了严重影响。一些特大城市干道平均车速比10年前降低了约50%，干道网的平均饱和度达到0.8～0.9。同时，机动车产生的环境污染日益严重，为交通系统的可持续发展带来严峻的挑战。
“国内外城市交通发展的实践表明，对于大型或特大型城市，优先发展公共交通是缓解城市交通供需矛盾，实现城市交通可持续发展的必由之路。”江玉林说。
近年来，我国各中心城市的公交优先策略如火如荼，但总体上讲，我国城市公共交通发展滞后的局面并没有得到根本改变，在我国城市的交通出行结构中，公交出行比例约为10％～35％，远远低于类似规模的发达国家城市的平均水平（30％～70％）。
分析问题解困惑
“交通部门负责的公路，建设部门负责的城市道路和轨道交通建设之间由于技术标准不同，矛盾突出，经常出现功能脱节现象，不能形成高效畅通的道路体系；随着城市化进程的加快，城市建成区不断向外扩张，造成同一路段多头管理，标准不一，衔接不畅等问题；另外，铁路、民航与城市内部交通网络不衔接的现象也普遍存在。”
“交通部门的客运班线管理与建设部门（有的地方是市政或城管部门）负责的城市公交，以及与公安交管部门的交通秩序、停车管理和安全管理之间的矛盾也很大，严重影响了公交系统运营效率的提升。”
江玉林表示，当前，我国不同城市对公路、铁路、民航、管道、城市轨道交通、公共电汽车、出租车等不同运输方式的管理主体分散在不同部门，形成了不同类型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“块块管理模式”和“条块并行模式”，这造成我国交通运输区域分割、部门分割、各自为政、衔接不畅的现象，严重影响了综合运输总体效益的发挥。而这些问题将是此次改革的重点，也是难点。
“过去，很多中心城市交通行政主管部门承担了过多的建设、经营管理等具体事务，行使了很多本应由行业协会或社会自行管理的职责，而在市场监管和公共服务等重要的政府职能方面则未能有效行使。”
“还有许多中心城市的交通行政管理体制仍属计划经济体制模式的延续，管理部门众多，分工过细，机构重复，导致效率低下，以及人、财、物等资源的浪费，并在一定程度上割裂了交通行政管理体系各组成部分之间的内在联系。”
江玉林坦率指出，当前我国中心城市的监督机制不健全，行业发展相关的政策、法规、标准不完善，行业发展缺乏制度保障，都是今后各中心城市要大力攻克的难题。
总结经验走近道
“改革开放以来，我国中心城市不断推进交通行政管理体制改革，积极推行政企分开、政事分开，部分中心城市还初步建立了‘城乡道路运输一体化’或‘一城一交’的综合交通行政管理体制，这在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，也为今天的改革积累了经验。”江玉林对过去交通运输行业的行政体制改革肯定地说。
面对新一轮的改革契机，总结经验必不可少，江玉林及课题组一班人马对当前我国交通运输业的管理总结出以下三种模式。
模式一：传统的多部门交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部门对交通运输实施“多部门交叉”管理，如南京、昆明、福州、南宁、杭州等共18个城市。
模式二：城乡道路运输一体化管理模式，由交通部门对公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理，如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等，共8个城市。
模式三：“一城一交”综合管理模式，即由交通部门对交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，及市域内的铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理，如北京、广州、重庆、成都、深圳、武汉等，共10个城市。
江玉林给记者重点介绍了以下三个中心城市先行一步的改革举措：
2001年，深圳市撤销市运输局和港务管理局，组建深圳市交通局，加挂港务管理局牌子，职能范围涵盖了公路、城市公交、水路、港口、铁路、轨道交通、民航、物流和邮政等19项行政管理及协调，实现了‘决策—执行—服务’三个层次相分离和‘决策—执行’、‘决策—服务’两级管理的组织机构试点。（见图1）。
2003年2月，北京市调整组建了市交通委员会，负责综合管理全市道路（含公路）和交通运输（含公共交通、轨道交通、长途客运、货运、水路交通等），其行政管理体制分为决策层和执行层两个层级。（见图2）
2006年1月，成都市撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市内公交系统的市政公用局，成立了统筹城乡运输管理的成都市交通委员会，实现了对全市交通运输的统筹协调管理。（见图3）。
通过对这些城市交通行政体制改革经验的总结，江玉林总结说，中心城市全面履行市域内的交通运输管理职能，统一对公路和城市道路、道路运输和城市交通、水路交通、航空、铁路、邮政、物流进行管理，这是改革大趋势。
“新组建的‘大部门体制’的交通行政主管部门主要负责宏观决策、市场监管、公共服务和综合协调职能，统筹城乡综合运输体系的构建和协调发展。”
“同时，还要建立专业化的交通管理机构，主要负责决策、综合协调、监督之外的执行职能，具体包括：公共运输管理机构、基础设施管理机构、港航管理机构、建设质量与安全监督管理机构、综合执法机构等五个执行机构。”江玉林建议道。
此外，江玉林也建议交通运输主管部门设立各类专家组成的咨询委员会、社会各界参加的行风评议和执法评议委员会等非常设的监督组织，定期对本市的交通管理和服务质量进行咨询和评议。非常设的监督组织负责社会监督和咨询职能，保障决策的民主性和科学性。
政府主导下稳步实施
报告中明确指出，此次改革的主要目标是：转变政府职能，理顺权责关系，优化组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的综合交通行政管理体制，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。
“各中心城市应注意在统一领导下，制定科学的改革方案。发挥好中心城市在改革与发展中的先导、示范作用，处理好改革、发展与稳定的关系。”江玉林说。
另外，江玉林表示，各中心城市交通行政管理体制改革是地方政府机构改革的重要组成部分，改革的意义非常重大，任务十分艰巨，中心城市交通行政管理部门一定要提高对体制改革重要性的认识，抓住新一轮国家和地方行政管理体制改革的机遇，强化服务意识、大局观念和主动精神，科学谋划、精心组织、周密部署，稳步推进。
“推动地方的改革，要冲破很多的困难，例如：机构的设置，编制的多少，职能的划定。”江玉林认为，交通运输和老百姓的生活息息相关，因此，各地交通运输主管部门在整合资源，推进改革的过程中，一定要兼顾群众意见，提前做足调研、统计、规划。