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为贯彻落实中央1号文件精神，扎实推进新农村建设，沈阳农业大学经济贸易学院组织五个调研组，分别对辽宁东、南、西、北、中五个区域，就新农村建设中生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主五个方面进行调研。其中辽北地区调研组，对铁岭市的清河区、开原市、西丰县等三县(市、区)九镇的二十七个村，就新农村建设问题进行了为期6天的调研，深入到243个农户家中，利用问卷与交谈的形式，深入了解了该地区新农村建设的总体情况。本文作为调研成果的一部分，将详细介绍辽北地区村级民主管理的现状与村民对村级民主管理的看法与期望。
一、农民视角的民主管理现状
本次调研，关于民主管理方面设置了10个指标，主要针对村级民主管理的现状、村级选举制度的实施、村务公开等问题，重点从农民的视角，反映出农民对本村民主管理的评价与看法。
(一)民主选举方面
随着村组法等相关民主管理政策的深入贯彻实施，本次在辽北调研的所有村都实行了村级公开选举。为了调查村民对村级选举的了解与关心程度，从而衡量村民的民主意识，问卷中设计了村民对选举程序的了解程度及参加选举动因的选项(见表1)。
由表1可知，50%以上的村民基本了解村干部的主要选举程序，但对于选举具体实施细节了解较少。通过进一步调查发现，大部地区没有公开竞选等环节，只是到农户家中收票。对于村民为什么要参加选举进行投票，58%的村民认为是自己的民主权利，可以通过这种方式表达自己的意愿，说明大部分村民具有一定的民主意识，尤其在中青年男性村民中，这种民主意识表现较为明显。
为了考查辽北地区当选村干部是否是村民意愿的反映，在选举中是否存在一些不正常选举手段，调研中设计了村干部当选关键因素选项，用其他选项来代表一些不正常选项，如果(见表2)：
通过表2可以看出，80%以上的村干部当选主要因素有两个方面，群众基础和个人能力。说明目前在辽北地区现任的村干部，大部分还是村民们认同的，依靠良好的群众基础和能力当选的。在个别村也存在贿选的情况，但并不严重。
(二)村级治理方面
1.村务决策情况
村中重大事务应该通过村民大会或村民代表大会表决。凡是与村民群众切身利益密切相关的事项，如集体土地承包和租赁、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。只有村重大事务通过村民或村民代表会议，才能真正体现民意，才能实现真正的民主管理。
在本次调研中，对“村重大事务是否通过村民或村民代表会议表决”这个问题，77%的农民选择了“是”，15%的农民选择了“否”，还有7%的村民选择了不知道。可见在三个县区中村里重大事务较大程度上是通过村民或村民代表会议进行商议。
从实际情况来看，村民大会的召开难度大，表决会议主要是以村民代表会议为主要形式。因此，村民代表素质的高低直接关系着村重大事务的决策效果。那么村民认为村民代表是否能够代表村民的意愿呢?调查结果(见表3)：
由表3可以看出，村民代表基本能够得到村民的信任，得到村民正面肯定占70%左右，得到负面评价仅2成左右。从三个县(市、区)对比情况来看，信任度依次为清河74%、西丰66%、开原62%。当然，村民对村民代表的信任度仍然还有较高的提升空间，这在村民代表的选举制度以及制度的执行方面还需进一步改善。
2.意见沟通渠道
在村级民主管理过程中，村组织应该听取广大村民的意见，并采纳合理建议，从而更好地实施民主管理。在对村民意见反映渠道的调查中，有30%的村民认为没有意见反映渠道，还有15%的村民认为即使有反映渠道但也不起作用。通过调查还发现，在意见反映方面，尽管部分村部设有意见箱，但是作用很小。若是村民存在意见，大部分直接找村干部或村民代表反映。
3.村民对本村民主管理认可情况
经过村级民主多年的建设后，村级民主管理得到一定的发展，经过对辽北三县(市、区)的调查，村民对本村民主管理现状满意程度如下表所示(见表4)：
在村民主管理村民满意度调查中，共73%的村民认为满意、比较满意或很满意，总体上处在一个较好的境况。通过调查不满意的原因，主要有两个方面：一是村民意见不好反映，二是村民意见很难落实，这使得村民对村委会存在潜在的不满。
(三)村务公开情况
1.村务公开情况
村务公开是村组民主管理的重要方面。在村务公开方面，三个县区的调查数据(见表5)：
从表5可以看出，目前59%的村实现了村务公开，一般是以板报和宣传栏的形式。除了这种公开形式外，有些村民表示对于自己关心的问题，可以直接询问村干部，一般可以得到满意的答复。但也有16%的村民认为有些想知道的问题并不能通过宣传栏及其他渠道得到答复。18%的村民认为本村村务是没有公开的。可见，在村务公开方面不能停留于形式上，对村务公开的内容与公开的时间要加以要求，使得村务公开这种方式能够达到公开的效果，起到监督作用。
二、村民对民主管理的期望
村民已经有了一定的民主意识，但是对民主并没有太多的期望，尤其自取消农业税以后，村级组织职权相对弱化，在有些问题的解决上，村民也认为村级组织难以有所作为。
村民对村民主管理的期望包括以下几个方面：
(一)对村委会的期望
从总体上看，辽北地区多数村民对村级组织的期望不高，对民主的现状表示一定程度的认可，对村干部的工作也表示了很大程度的满意。部分村民的期望主要集中在以下方面：
1.尊重村民话语权
村民们提出村组织应多与村民沟通，有事情要公开并和村民商量，保障村民的知情权、有参与权与话语权。
2.要求平等的权利
村民对公平有较强的诉求，尤其在土地发包等问题的处理上，村民比较敏感，要求干部与群众平等，村民与村民平等。
3.民主选举要规范
在一些乡村，村委会选举时，没有固定的投票点，主要由几个人扛着流动票箱进行收票。更不存在固定的写票间，使得选举的效果受到影响。
4.干部要廉洁，为群众谋福利
部分村民比较关注干部自身的清廉与否，期望干部应更多地替群众办事，为村民集体谋福利。
(二)对政府的期望
村民现在最关心的莫过于农村经济的发展、自身经济条件的改善，村民希望政府能够多为群众办实事，提高办事效率，为村民谋得福利。在民主管理方面期望政府充分监督村委会工作，杜绝村干部贪污行为；同时，要注意多渠道认真倾听村民的意见，多与村民进行沟通；要平易近人，注意与村民的感情联络等。
三、结论与建议
尽管村民主管理经过多年的发展，民主管理制度不断完(下转第35页)(上接第45页)善，但是，在民主管理的具体操作过程中，还存在需要进一步改善的方面。针对这次调研中发现的问题，提出以下建议：
(一)重视村民代表选举
村民代表是最有可能代表村民意愿的一个群体，村民代表在村民主管理以及村务监督和公开等方面都发挥着重要作用。村民代表的素质直接关系到一个村民主管理及村务管理水平的高低。
另外，《村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这样的规定漏洞多，不具有可操作性，极易被操纵。村民代表的选举如果被操纵，村民代表可能就属于某一派势力。这样使得村民代表仅代表某一势力，很难真正代表村民的意愿。因此，对村民代表选举制度的完善显得很是重要。
对于村民代表的选举，应以村民小组为单位，采取无记名投票、秘密写票、公开计票的方式，差额选举村民代表，避免上级政府任命。
(二)加强村财务管理
在村财务管理方面，应该成立村民理财小组。村民理财小组成员的素质直接影响村财务管理的效果。村民民主理财小组成员应该从村民代表中推选产生，村干部及其家属不得当选理财小组成员。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。
另外，当村财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字，交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字，由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由负责人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。
(三)多渠道沟通，完善民主议事程序
广泛倾听村民意见，努力拓展沟通渠道，保障农民的话语权与参与权；引导村民完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要引导村民依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定。规范村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法，保证村民依法行使自己的权利。
(作者单位：沈阳农业大学)
责任编辑 杜福洲
一、农民视角的民主管理现状
本次调研，关于民主管理方面设置了10个指标，主要针对村级民主管理的现状、村级选举制度的实施、村务公开等问题，重点从农民的视角，反映出农民对本村民主管理的评价与看法。
(一)民主选举方面
随着村组法等相关民主管理政策的深入贯彻实施，本次在辽北调研的所有村都实行了村级公开选举。为了调查村民对村级选举的了解与关心程度，从而衡量村民的民主意识，问卷中设计了村民对选举程序的了解程度及参加选举动因的选项(见表1)。
由表1可知，50%以上的村民基本了解村干部的主要选举程序，但对于选举具体实施细节了解较少。通过进一步调查发现，大部地区没有公开竞选等环节，只是到农户家中收票。对于村民为什么要参加选举进行投票，58%的村民认为是自己的民主权利，可以通过这种方式表达自己的意愿，说明大部分村民具有一定的民主意识，尤其在中青年男性村民中，这种民主意识表现较为明显。
为了考查辽北地区当选村干部是否是村民意愿的反映，在选举中是否存在一些不正常选举手段，调研中设计了村干部当选关键因素选项，用其他选项来代表一些不正常选项，如果(见表2)：
通过表2可以看出，80%以上的村干部当选主要因素有两个方面，群众基础和个人能力。说明目前在辽北地区现任的村干部，大部分还是村民们认同的，依靠良好的群众基础和能力当选的。在个别村也存在贿选的情况，但并不严重。
(二)村级治理方面
1.村务决策情况
村中重大事务应该通过村民大会或村民代表大会表决。凡是与村民群众切身利益密切相关的事项，如集体土地承包和租赁、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。只有村重大事务通过村民或村民代表会议，才能真正体现民意，才能实现真正的民主管理。
在本次调研中，对“村重大事务是否通过村民或村民代表会议表决”这个问题，77%的农民选择了“是”，15%的农民选择了“否”，还有7%的村民选择了不知道。可见在三个县区中村里重大事务较大程度上是通过村民或村民代表会议进行商议。
从实际情况来看，村民大会的召开难度大，表决会议主要是以村民代表会议为主要形式。因此，村民代表素质的高低直接关系着村重大事务的决策效果。那么村民认为村民代表是否能够代表村民的意愿呢?调查结果(见表3)：
由表3可以看出，村民代表基本能够得到村民的信任，得到村民正面肯定占70%左右，得到负面评价仅2成左右。从三个县(市、区)对比情况来看，信任度依次为清河74%、西丰66%、开原62%。当然，村民对村民代表的信任度仍然还有较高的提升空间，这在村民代表的选举制度以及制度的执行方面还需进一步改善。
2.意见沟通渠道
在村级民主管理过程中，村组织应该听取广大村民的意见，并采纳合理建议，从而更好地实施民主管理。在对村民意见反映渠道的调查中，有30%的村民认为没有意见反映渠道，还有15%的村民认为即使有反映渠道但也不起作用。通过调查还发现，在意见反映方面，尽管部分村部设有意见箱，但是作用很小。若是村民存在意见，大部分直接找村干部或村民代表反映。
3.村民对本村民主管理认可情况
经过村级民主多年的建设后，村级民主管理得到一定的发展，经过对辽北三县(市、区)的调查，村民对本村民主管理现状满意程度如下表所示(见表4)：
在村民主管理村民满意度调查中，共73%的村民认为满意、比较满意或很满意，总体上处在一个较好的境况。通过调查不满意的原因，主要有两个方面：一是村民意见不好反映，二是村民意见很难落实，这使得村民对村委会存在潜在的不满。
(三)村务公开情况
1.村务公开情况
村务公开是村组民主管理的重要方面。在村务公开方面，三个县区的调查数据(见表5)：
从表5可以看出，目前59%的村实现了村务公开，一般是以板报和宣传栏的形式。除了这种公开形式外，有些村民表示对于自己关心的问题，可以直接询问村干部，一般可以得到满意的答复。但也有16%的村民认为有些想知道的问题并不能通过宣传栏及其他渠道得到答复。18%的村民认为本村村务是没有公开的。可见，在村务公开方面不能停留于形式上，对村务公开的内容与公开的时间要加以要求，使得村务公开这种方式能够达到公开的效果，起到监督作用。
二、村民对民主管理的期望
村民已经有了一定的民主意识，但是对民主并没有太多的期望，尤其自取消农业税以后，村级组织职权相对弱化，在有些问题的解决上，村民也认为村级组织难以有所作为。
村民对村民主管理的期望包括以下几个方面：
(一)对村委会的期望
从总体上看，辽北地区多数村民对村级组织的期望不高，对民主的现状表示一定程度的认可，对村干部的工作也表示了很大程度的满意。部分村民的期望主要集中在以下方面：
1.尊重村民话语权
村民们提出村组织应多与村民沟通，有事情要公开并和村民商量，保障村民的知情权、有参与权与话语权。
2.要求平等的权利
村民对公平有较强的诉求，尤其在土地发包等问题的处理上，村民比较敏感，要求干部与群众平等，村民与村民平等。
3.民主选举要规范
在一些乡村，村委会选举时，没有固定的投票点，主要由几个人扛着流动票箱进行收票。更不存在固定的写票间，使得选举的效果受到影响。
4.干部要廉洁，为群众谋福利
部分村民比较关注干部自身的清廉与否，期望干部应更多地替群众办事，为村民集体谋福利。
(二)对政府的期望
村民现在最关心的莫过于农村经济的发展、自身经济条件的改善，村民希望政府能够多为群众办实事，提高办事效率，为村民谋得福利。在民主管理方面期望政府充分监督村委会工作，杜绝村干部贪污行为；同时，要注意多渠道认真倾听村民的意见，多与村民进行沟通；要平易近人，注意与村民的感情联络等。
三、结论与建议
尽管村民主管理经过多年的发展，民主管理制度不断完(下转第35页)(上接第45页)善，但是，在民主管理的具体操作过程中，还存在需要进一步改善的方面。针对这次调研中发现的问题，提出以下建议：
(一)重视村民代表选举
村民代表是最有可能代表村民意愿的一个群体，村民代表在村民主管理以及村务监督和公开等方面都发挥着重要作用。村民代表的素质直接关系到一个村民主管理及村务管理水平的高低。
另外，《村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这样的规定漏洞多，不具有可操作性，极易被操纵。村民代表的选举如果被操纵，村民代表可能就属于某一派势力。这样使得村民代表仅代表某一势力，很难真正代表村民的意愿。因此，对村民代表选举制度的完善显得很是重要。
对于村民代表的选举，应以村民小组为单位，采取无记名投票、秘密写票、公开计票的方式，差额选举村民代表，避免上级政府任命。
(二)加强村财务管理
在村财务管理方面，应该成立村民理财小组。村民理财小组成员的素质直接影响村财务管理的效果。村民民主理财小组成员应该从村民代表中推选产生，村干部及其家属不得当选理财小组成员。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。
另外，当村财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字，交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字，由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由负责人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。
(三)多渠道沟通，完善民主议事程序
广泛倾听村民意见，努力拓展沟通渠道，保障农民的话语权与参与权；引导村民完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要引导村民依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定。规范村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法，保证村民依法行使自己的权利。
(作者单位：沈阳农业大学)
责任编辑 杜福洲