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摘要：现代国家建构是民族国家与民主国家的双重化建构过程，是近代以来中国政治发展的主轴。但由于中国现代化进程的特殊性，民族国家与民主国家的建构是十分不均衡的。这就导致了近代以来中国的政治发展主题经历了从民族国家建构到民主国家建构的嬗变。在20世纪的大部分时间，中国政治发展的主题是以提高国家控制能力为核心的民族国家建构。直到20世纪末，中国政治发展的主题才开始由民族国家建构转向以提高国家合法性为核心的民主国家建构。因此，民主国家建构将成为21世纪中国政治发展的主题。
关键词：现代国家；民族国家建构；民主国家建构；政治发展
中图分类号：13696
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2006)05—0008—05
现代化——近现代中国历史演变的主轴，也是各种复杂表象下潜藏的历史底蕴。从某种意义上说，一部中国近现代史就是一部中国现代化的运动史。而美国学者布莱克指出，现代化发展必然经历以下四个阶段：第一，现代性的挑战——现代观念和制度，现代化拥护者的出现，这一切使社会在传统知识范围内遇到最初的对抗；第二，现代化领导的稳固——权力从传统领袖向现代领袖转移，在这一过程中，尖锐的革命斗争通常可达数代人之久；第三，经济和社会的转型——经济增长和社会变迁达到这一程度：社会从以农村和农业为主的生活方式转向以城市和工业为主的生活方式；第四，社会整合——经济和社会转型导致整个社会基本结构的转型。
当然，就中国这类后发展国家的现代化而言，我们可以将布莱克假设的四个阶段概括为逻辑相连的两大环节：第一环节，在迎接现代性挑战的背景下建构现代民族国家；第二个环节，进行民主国家建构，以国家的力量推动经济发展，实现向现代文明的结构转型。由此可见，推动现代化发展的政治力量需要由现代国家来提供。现代国家的建立经常作为一个社会现代化发展的结果而出现，而现代国家建构则体现着中国现代化发展的政治方面，即近代以来中国的政治发展主轴。同时，中国现代国家建构具有特殊的历史逻辑，即先民族国家建构后民主国家建构。这种特殊的历史逻辑，使得近代以来中国政治发展可以分为先后衔接的两个鲜明的主题。因此，本文对近代以来中国政治发展主题的嬗变进行回顾，并试图探讨中国政治发展的走向，以期推进中国未来的政治发展。
一、民族国家和民主国家：概念的辨析
由于不同文明时代的国家特性不同，因而国家成为一个众说纷纭的概念，有学者通过对“国家”在一概念在西方历史中演进的回顾发现，国家这一概念包含着至少两个基本要素，即地域和暴力(公共权力)。这一归纳跟马克思主义关于国家是阶级统治的暴力工具这一界定是一致的。但我们应该清楚的是，不同类型国家对暴力的拥有程度和使用范围是不一样的。
20世纪社会学大师马克思·韦伯将国家定义为：“国家是一种持续运转的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序。”韦伯认为某些现象可以使国家同其他组织区分开来，这些现象就是吉登斯认为韦伯所界定的国家所包括的三个要件：存在固定的行政官员；他们能够坚持合法地垄断暴力工具这一要求；他们还能在既定的地域内维持这种垄断。在这里，韦伯所界定的国家指涉的是一种现代意义的国家(modem state)，是相对前资本主义的，即传统国家而言。韦伯的国家观点后来被当代著名政治学家安东尼·吉登斯所继承和完善。吉登斯指出，只有现代民族国家(nation state)的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。基于此，吉登斯认为民族国家是继传统国家、绝对主义国家之后出现的现代国家形式。而民族国家与后两者的最根本的区别是“反思性监控”的全面化。他将民族国家定义为：“民族国家存在于由其他民族国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护。”吉登斯特别强调现代民族国家的控制能力。也正是在这个意义上，民族国家才被视为现代的基本政治组织单位。因此，学界常将民族国家等同于现代国家。
直到近年来以徐勇为代表的学者才开始指出现代国家与民族国家的差异。徐勇指出要从主权与合法性这两个关键词来界定现代国家，并由此引申出现代国家的双重特性：民族国家(na-tion state)与民主国家(democracy state)。他提出，民族国家突出的是主权范围，主要反映的是国家内部的整体与部分和国家外部的国家与国家之间的关系。而民主国家强调的是按照主权在民的原则构造国家制度，主要反映的是国家内部统治者与人民、国家与社会的关系。现代国家是民族国家和民主国家的统一体。他将民族国家定义为由统一的中央权威在其领土边界内实行自主治理，并有共同民族利益和国民文化的主权国家。因而民族国家实际上指涉的是国家权力这种公共权力的行使范围问题，强调的是国家控制力的加强，呈现的是主权对内的最高属性和对外的自主性。而民主国家实际上指涉的则是公共权力与社会个人权利的关系问题，强调的是国家合法性的提升，呈现的是“强国家、强社会”的社会结构模式。
二、民族国家建构：20世纪中国政治发展的主题
与西方社会相比，20世纪之前中国在特殊的自然、社会经济等条件下形成了自己独特的制度框架和制度逻辑。这种框架便是帝国——官僚——集权制。这个框架的权力核心是君主，实行管理职能的是系统化的官僚队伍。拥有绝对权力的君主通过居住在地域性城市的官僚实施统治，只是“王权止于县政”，中央官僚统治权力从未直接深入到广阔的乡村社会。但这种庞大的君主官僚专制体系严重抑制着新兴社会力量的生长，使传统国家的历史在中国特别长。直到19世纪中期，古老的官僚帝国在西方现代国家的挑战下暴露出全面的制度能力危机，现代国家观念开始兴起，以国家和民族为认同对象的民族主义开始形成，开始了现代民族国家建构的征程。当然，建构现代民族国家的途径大致有两种：一为渐进改良的途径，一为革命的途径。中国建构现代民族国家走的是一条革命的路径。
中国建构现代民族国家的先行者和实践起点是孙中山及其领导的资产阶级民主革命。孙中山领导的辛亥革命推翻了帝制，结束了王朝国家的形态，建立起中华民国。但是，中华民国的建立只是现代国家形式的确立，徒具表面形式，新的政治权威、新的社会认同与社会整合机制并没有建立起来，国家处于前所未有的地方性军阀割据状态，未能建立成功地垄断合法暴力的行政机构和中央权威，乡村社会为土劣所控制。辛亥革命尽管使无所不包的普遍王权的一元结构解体，但是从帝制的废墟中却不能产生出一个现代 性国家，而是分裂出大大小小的传统型权力中心，形成严重的政治权威危机。为此，蒋介石试图以强大的军事力量和专制政权统一国家，提出所谓“一个党、一个领袖、一个主义”。但是这一努力由于给人民带来的是无穷的战争和沉重的赋役而遭受人民的强烈反抗，从而产生了中国共产党领导的中国革命。
中国共产党是一个具有严格纪律和严密组织的政党，这一组织几乎深入到乡村每一个角落，对动员农民参加革命发挥了重要作用。党组织深入并改造了中国的地方基层社会，更多的民众被动员起来，参与到现代民族国家建构中来。对此，政治学家邹谠指出，中国共产党的社会革命是“以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众观念，中国共产党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众、组织群众、引导群众参与政治。所以在革命的过程中，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化。农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少人上升为干部，高层政治领袖也以他们为参考群体，这是共产党战胜国民党的最根本的原因。总之，中国共产党正因为借助了社会的力量，才于1949年建立了中华人民共和国。中国不仅获得了主权的独立，而且真正有效地在全社会范围内确立了中央的权威，从而实现了建构现代民族国家的目标，这是中国政治发展史上一个重要的里程碑。这也就为中国的政治发展创造了一个基本前提：从现代国家建构的层面看，现代中国从此开始了由民族国家向民主国家的转变。
但是，1949年后的现代国家建构却是十分不平衡的。由于社会主义社会是以公有制为基本制度和价值取向的，而这种所有制关系不可能在先前的私有制所有制关系中自动产生，所以，建立社会主义国家所需要的现实经济与社会基础不可能先于新型国家的建立而存在，相反，必须通过国家政权的作用来推动和建设。因此，基于苏联的经验和建立社会主义计划经济的要求，国家政权对中国社会的改造与建设，很快就形成了集中统一的权力结构形态。在新中国成立后一段时期内，民族国家的建构远远快于民主国家的建构。也就是说，随着民族国家的建设，没有能够及时地建构一整套民主制度，革命的时代并未结束。黄宗智认为很难将1949年的解放视为革命的终结，因为其后还发生了大规模的革命性变迁：全国范围的“土地改革”，几乎近全国耕地面积43％的土地再分配，作为阶级的地主和富农也同时被消灭；随后发生从1953年到1957年的“社会主义改造运动”，国有化了几乎全部的城市私有财产，集体化了几乎全部农村私有财产以及在“大跃进”失败后的短暂的革命退潮后，出现在1966年到1976年的无产阶级文化大革命，这个运动的目的是全力铲除旧传统，建立一种新的革命文化。因此，建国后一段时期内，中国政治统治的合法性在相当程度上仍然来自于长期革命和政治动员时期形成的特殊的领袖魅力。这种领袖魅力保证了民族国家的迅速建构，但其个人意志的多变性和至高无上性使国家建构处在一个不稳定的状态之中。脆弱的民主政治体制难以节制领袖的能量扩张，因而难以避免“文化大革命”的发生。也就是说，没有民主国家的建构，民族国家便缺乏稳固的基础。因此，“文化大革命”之后，中国才开始由民族国家向民主国家转型。
从近代以来至20世纪70年代末，中国政治发展的实质就是采用新的价值体系建构新的国家体系，实现王朝国家向民族国家的转型，以适应现代化挑战的需要。由此可以引申出20世纪中国政治发展的主题，就是以现代化为背景、以提高国家控制能力为核心的民族国家建构。
三、民主国家建构：21世纪中国政治发展的主题
从某种意义上说，“文化大革命”的十年内乱所带来的经济、社会和政治危机，使1978年开始进行的改革获得了充分的必要性，这也是改革得以顺利展开的历史背景。从改革的历史逻辑中可以看出，1978年开始的改革开放的首要使命就是调整国家与社会的关系，使整个国家与社会摆脱危机，重新走上发展道路。为此，改革必然以民主为旗帜，进行人的思想解放，同时进行政治体制改革与经济体制改革。
针对传统的集权体制，政治体制改革与经济体制改革都共同围绕着权力结构调整展开的，其基本取向就是放权：党向国家放权；国家向社会放权；政府向单位或个人放权；单位向个人放权。这种放权不仅触动了传统的集权体制架构，提升了国家权威性，而且培育了突破传统体制、全面推进改革的各种政治和社会力量，提升了社会自主性。由此可以看出，1978年改革以来，中国的现代国家建构开始由民族国家建构转向民主国家建构，开始实现由全能国家向有限国家的转型，按照主权在民的原则主动调整国家与社会的关系，开启了中国政治发展的新阶段。因此，改革以来的中国政治发展主要体现在民主国家建构上。
1．权力的合法性
如果说民族国家建构的核心是主权原则，那么，民主国家的构建则是人权原则。在理性主义看来，人的权利是天赋的，国家存在的理由正是为了更好地确认和保护人的权利。建构民主国家的目的就在于能以法律制度的方式确认其本国国民为享受法定权利的公民。因此，现代民主国家应该是立宪国家，现代政府应该是立宪政府。宪政应该是中国政治发展的基本目标之一。在革命战争年代，中国共产党把建设新民主主义宪政，作为党领导人民建立新民主主义国家政治目标。新中国成立后，中国共产党领导人民于1954年制定了中华人民共和国宪法，中国也就由此踏上了社会主义宪政的建设发展之路。在进入改革开放之后，一个重要的政治现象就是修宪。在中国，修宪更多地意味着国家权力的制度性变迁。因为在中国的改革开放进程中，许多重大的制度性成果基本上都是通过修宪而被确认下来，这就为中国建立宪政奠定了重要基础。另外，在当代中国迈向宪政的过程中，如何处理政党与宪法的关系，将是一个带有根本性和全局性的问题。西方国家先有宪法后有政党的事实使政党政治只能在宪法框架内才能取得合法性，而在后发展国家中往往是由政党领导民族国家的建立和民主政治的建设，由此导致政党政治的出现先于宪政制度的产生的事实，因此后发展国家立宪政治发展过程中不仅要处理权与法的关系问题，而且面临着党与法的关系问题。长期以来，我国奉行的是政党一元化领导的模式，这一模式随着党政分开的推行已经遭致部分动摇，但党政之间的矛盾还未得到根本性的解决。因此，政党立宪可以为中国政治发展中诸多矛盾的解决提供一条思路。执政党应从宪政的局外人向宪政的构成者转变，从宪政的倡导者到宪政的实践者转变，这样才能真正保证国家权力的合法性。
在中国政治权力结构的各要素中，中国共产党无疑居于最突出的地位。因而党内民主的建设不仅关系到党的建设和发展的全局，关系到党的执政合法性问题，而且关系党政问题的解决， 关系到国家政治生活的民主化，关系到国家权力的合法性问题。“文化大革命”结束特别是改革开放之后，中国的党内民主逐渐得到恢复，并成为推动党的自身发展，乃至社会发展的重要机制之一。作为中国政治体制改革的重要组成部分，党内民主建设在回应民主国家建构对党的建设提出的问题与挑战中，日益明确自身存在的问题与发展方向。同时，在党、国家与社会互动的过程中，通过规范和创新党内民主的制度，推动党组织自身转型，以更好地实现履行领导与执政的职责的目的，从而维护了国家权力的合法性。
另外，改革开放尤其是建立市场经济体制以来，中国的政治选举制度不断得到创新，出现了四川步云乡直选乡长模式、深圳大鹏镇“两票制”选举镇长模式以及各级党委讨论决定任用干部时的“票诀制”。这些选举制度创新，一方面是中国日益卷入世界经济一体化和政治民主化浪潮的结果，另一方面是由于当代中国持续的经济发展、社会力量的不断壮大，促使国家与社会的关系出现了历史性的转变，权威主义政权在面对社会内部或外部时，不断做出调整，试图通过选举这种制度来提升国家权力的合法性，从而逐渐向民主国家转型。
2．政治过程的合理性
政治过程合理性的本质，就是把个人意志决定的政治过程，转化为制度和法律规范的政治过程。应该说，改革开放以来中国的政治发展，很多方面都是围绕着政治和政治过程的理性化追求而展开的。时至今日，这种政治发展的格局还将继续存在与发展。在改革的实践中，政治过程的理想化主要通过如下两个方面展开。
一是用制度规范权力，明晰权力的边界，使权力规范化、制度化。在权力界定上，现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，并受人民监督。政府的权力是通过政府的职能具体体现出来的。因而要明晰权力的边界，主要是通过转变政府职能实现的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的同时，政府组织也随之发生了巨大的变革，这一变革的核心可以归结为从“全能政府”走向“有限政府”，即权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律的明确限制，并公开接受社会监督和制约的政府。我们可以看到，通过1992年以来的历次机构改革，以及相应的政府组织制度创新，政府组织已然得到了相当程度的精简。同时，政府职能的转变显然也就意味着政府职能的进一步合理化，因为这一时期政府职能的转变，不仅包括政府从一部门国有企业、社会团体和大量事业单位中回收了本应由其承担的职能，而且包括将本不应由政府承担的职能还给企业、第三部门等市场和社会组织，后者同时也意味着政府职能及相应的行政权力的合理化。必须提及的是，既然机构改革的方案均经全国人大通过，而第三部门制度以及其他政府组织制度方面的改革，也有相应的人大立法、行政法规、行政规章等配套立法的支持，我们有理由认为，从“全能政府”到“有限政府”的转变，权力的明晰，具有一定的法律保障。
二是用程序规范政治过程，完善政治过程，使政治过程民主化、程序化。一定的程序可以尽量减少政治过程中的人为因素，可以增强政治过程的认同基础，从而提高政治运行的效率，最大限度地满足公共利益的要求，提高政治过程的民主化水平。改革开放以来，国家除了积极建立和完善政治过程的程序包括立法程序、行政程序和司法程序等，提高了政治过程的程序化水平，同时还将协商制度引入政治过程中来，出现了协商政治，极大提高了政治过程的民主化水平。在林尚立看来，协商政治包括政治协商和社会协商。政治协商主要体现在人民政协制度。改革开放以来，人民政协制度通过参政议政职能，对于社会利益的表达发挥着重要的作用。政治协商制度是在国家政治架构层面上的力量协商机制，社会协商则是整个社会关于利益冲突的个体表达和组织表达的渠道。社会协商制度主要包括信访制度、听证制度、人民调解制度以及共青妇组织提供的协商机制等，这些制度同政治协商制度相互配合，已经成为当前政治过程的一道程序，极大提高了政治过程的民主化水平，在很大程度上有效地化解了中国的利益冲突问题。
3．社会的自主性
现代民主国家与公民社会是相互依存和相互制约的伴生物。如果没有现代民主国家，就不可能以国家法律的形式确认公民权利，也不可能运用国家力量保护公民权利，因此也不可能有公民社会。但是，国家作为一种公共权力，作为一种被垄断的暴力，并不能总是合理和有效地保护和确认公民权利，甚至有可能运用其垄断性暴力侵害和妨碍公民权利。这就需要有一个自由、自主、自治的公民社会，以此制约国家权力，防范国家权力的无限扩张并脱离人民意志。因此，一个健全的公民社会不仅是现代民主国家建构的产物，同时也是现代民主国家建构的基础。从此意义上说，社会自主性的提升、公民社会的成长可以从另一个侧面体现出民主国家建构的状况。
1978年以来的民主国家建构，主动调整了国家与社会的关系，致使社会自主性不断提升。这主要体现在：一是乡村民主。改革开放以来，随着我国农村社会经济的发展变化，农村基层民主建设和基层政权建设逐步走上法制化、规范化的轨道。村民自治作为乡村民主政治建设的核心内容和主要形式一，是党领导亿万农民当家作主的伟大实践，是发展社会主义民主政治的基础工程，现已进入全面发展和初步完善的新阶段，在村级民主选举、民主决策、民主管理、基层党组织的民主化建设及以民主的方式化解矛盾等方面取得了突出成效，农民的积极性不断提高，乡村社会的自主性不断提升。二是社区民主。20世纪90年代后期以来的“社区建设”运动，为城市基层自治制度的变革提供了契机，在各种区域性社区试验的推动下，城市基层自治的制度空间开始由“单位”向“社区”转换，创建了居委会直选的制度基础，其总体趋向是有利于自主社会的发育和居民自治能力之提升的。三是社会组织。随着市场经济体制的建立和政府管理体制的改革，整个社会的资源配置方式发生了根本的变化，这为社会资助制度的发育和运行提供了巨大的空间，致使社会的力量不断提升，社会组织不断涌现。社区的发展培育出各种形式的社区自治性组织，如民选居委会、居委会中的议事会组织、志愿者协会、各种形式的业主委员会，同时社团的发展在结构调整的同时，出现了“去官办、走自治”的发展趋势。
纵观历史，近代以来中国的政治发展主轴是现代国家建构。但由于中国现代化的特殊性，中国现代国家建构的非均衡性，致使中国政治发展主题经历了从民族国家建构到民主国家建构的嬗变。在20世纪的大部分时间，中国政治发展的主题是民族国家建构，直到20世纪70年代末才开始嬗变为民主国家建构。时至今日，中国民主国家建构取得了相当大的成就，但其任务还远未完成，还有许多问题需要解决，“强国家、强社会”的社会结构模式还远未实现。毕竟民主国家建构是一项系统工程，需要长期的努力。从此意义上来说，民主国家建构是21世纪中国政治发展的主题。
[责任编辑：阮凤平]
关键词：现代国家；民族国家建构；民主国家建构；政治发展
中图分类号：13696
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2006)05—0008—05
现代化——近现代中国历史演变的主轴，也是各种复杂表象下潜藏的历史底蕴。从某种意义上说，一部中国近现代史就是一部中国现代化的运动史。而美国学者布莱克指出，现代化发展必然经历以下四个阶段：第一，现代性的挑战——现代观念和制度，现代化拥护者的出现，这一切使社会在传统知识范围内遇到最初的对抗；第二，现代化领导的稳固——权力从传统领袖向现代领袖转移，在这一过程中，尖锐的革命斗争通常可达数代人之久；第三，经济和社会的转型——经济增长和社会变迁达到这一程度：社会从以农村和农业为主的生活方式转向以城市和工业为主的生活方式；第四，社会整合——经济和社会转型导致整个社会基本结构的转型。
当然，就中国这类后发展国家的现代化而言，我们可以将布莱克假设的四个阶段概括为逻辑相连的两大环节：第一环节，在迎接现代性挑战的背景下建构现代民族国家；第二个环节，进行民主国家建构，以国家的力量推动经济发展，实现向现代文明的结构转型。由此可见，推动现代化发展的政治力量需要由现代国家来提供。现代国家的建立经常作为一个社会现代化发展的结果而出现，而现代国家建构则体现着中国现代化发展的政治方面，即近代以来中国的政治发展主轴。同时，中国现代国家建构具有特殊的历史逻辑，即先民族国家建构后民主国家建构。这种特殊的历史逻辑，使得近代以来中国政治发展可以分为先后衔接的两个鲜明的主题。因此，本文对近代以来中国政治发展主题的嬗变进行回顾，并试图探讨中国政治发展的走向，以期推进中国未来的政治发展。
一、民族国家和民主国家：概念的辨析
由于不同文明时代的国家特性不同，因而国家成为一个众说纷纭的概念，有学者通过对“国家”在一概念在西方历史中演进的回顾发现，国家这一概念包含着至少两个基本要素，即地域和暴力(公共权力)。这一归纳跟马克思主义关于国家是阶级统治的暴力工具这一界定是一致的。但我们应该清楚的是，不同类型国家对暴力的拥有程度和使用范围是不一样的。
20世纪社会学大师马克思·韦伯将国家定义为：“国家是一种持续运转的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序。”韦伯认为某些现象可以使国家同其他组织区分开来，这些现象就是吉登斯认为韦伯所界定的国家所包括的三个要件：存在固定的行政官员；他们能够坚持合法地垄断暴力工具这一要求；他们还能在既定的地域内维持这种垄断。在这里，韦伯所界定的国家指涉的是一种现代意义的国家(modem state)，是相对前资本主义的，即传统国家而言。韦伯的国家观点后来被当代著名政治学家安东尼·吉登斯所继承和完善。吉登斯指出，只有现代民族国家(nation state)的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。基于此，吉登斯认为民族国家是继传统国家、绝对主义国家之后出现的现代国家形式。而民族国家与后两者的最根本的区别是“反思性监控”的全面化。他将民族国家定义为：“民族国家存在于由其他民族国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护。”吉登斯特别强调现代民族国家的控制能力。也正是在这个意义上，民族国家才被视为现代的基本政治组织单位。因此，学界常将民族国家等同于现代国家。
直到近年来以徐勇为代表的学者才开始指出现代国家与民族国家的差异。徐勇指出要从主权与合法性这两个关键词来界定现代国家，并由此引申出现代国家的双重特性：民族国家(na-tion state)与民主国家(democracy state)。他提出，民族国家突出的是主权范围，主要反映的是国家内部的整体与部分和国家外部的国家与国家之间的关系。而民主国家强调的是按照主权在民的原则构造国家制度，主要反映的是国家内部统治者与人民、国家与社会的关系。现代国家是民族国家和民主国家的统一体。他将民族国家定义为由统一的中央权威在其领土边界内实行自主治理，并有共同民族利益和国民文化的主权国家。因而民族国家实际上指涉的是国家权力这种公共权力的行使范围问题，强调的是国家控制力的加强，呈现的是主权对内的最高属性和对外的自主性。而民主国家实际上指涉的则是公共权力与社会个人权利的关系问题，强调的是国家合法性的提升，呈现的是“强国家、强社会”的社会结构模式。
二、民族国家建构：20世纪中国政治发展的主题
与西方社会相比，20世纪之前中国在特殊的自然、社会经济等条件下形成了自己独特的制度框架和制度逻辑。这种框架便是帝国——官僚——集权制。这个框架的权力核心是君主，实行管理职能的是系统化的官僚队伍。拥有绝对权力的君主通过居住在地域性城市的官僚实施统治，只是“王权止于县政”，中央官僚统治权力从未直接深入到广阔的乡村社会。但这种庞大的君主官僚专制体系严重抑制着新兴社会力量的生长，使传统国家的历史在中国特别长。直到19世纪中期，古老的官僚帝国在西方现代国家的挑战下暴露出全面的制度能力危机，现代国家观念开始兴起，以国家和民族为认同对象的民族主义开始形成，开始了现代民族国家建构的征程。当然，建构现代民族国家的途径大致有两种：一为渐进改良的途径，一为革命的途径。中国建构现代民族国家走的是一条革命的路径。
中国建构现代民族国家的先行者和实践起点是孙中山及其领导的资产阶级民主革命。孙中山领导的辛亥革命推翻了帝制，结束了王朝国家的形态，建立起中华民国。但是，中华民国的建立只是现代国家形式的确立，徒具表面形式，新的政治权威、新的社会认同与社会整合机制并没有建立起来，国家处于前所未有的地方性军阀割据状态，未能建立成功地垄断合法暴力的行政机构和中央权威，乡村社会为土劣所控制。辛亥革命尽管使无所不包的普遍王权的一元结构解体，但是从帝制的废墟中却不能产生出一个现代 性国家，而是分裂出大大小小的传统型权力中心，形成严重的政治权威危机。为此，蒋介石试图以强大的军事力量和专制政权统一国家，提出所谓“一个党、一个领袖、一个主义”。但是这一努力由于给人民带来的是无穷的战争和沉重的赋役而遭受人民的强烈反抗，从而产生了中国共产党领导的中国革命。
中国共产党是一个具有严格纪律和严密组织的政党，这一组织几乎深入到乡村每一个角落，对动员农民参加革命发挥了重要作用。党组织深入并改造了中国的地方基层社会，更多的民众被动员起来，参与到现代民族国家建构中来。对此，政治学家邹谠指出，中国共产党的社会革命是“以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众观念，中国共产党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众、组织群众、引导群众参与政治。所以在革命的过程中，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化。农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少人上升为干部，高层政治领袖也以他们为参考群体，这是共产党战胜国民党的最根本的原因。总之，中国共产党正因为借助了社会的力量，才于1949年建立了中华人民共和国。中国不仅获得了主权的独立，而且真正有效地在全社会范围内确立了中央的权威，从而实现了建构现代民族国家的目标，这是中国政治发展史上一个重要的里程碑。这也就为中国的政治发展创造了一个基本前提：从现代国家建构的层面看，现代中国从此开始了由民族国家向民主国家的转变。
但是，1949年后的现代国家建构却是十分不平衡的。由于社会主义社会是以公有制为基本制度和价值取向的，而这种所有制关系不可能在先前的私有制所有制关系中自动产生，所以，建立社会主义国家所需要的现实经济与社会基础不可能先于新型国家的建立而存在，相反，必须通过国家政权的作用来推动和建设。因此，基于苏联的经验和建立社会主义计划经济的要求，国家政权对中国社会的改造与建设，很快就形成了集中统一的权力结构形态。在新中国成立后一段时期内，民族国家的建构远远快于民主国家的建构。也就是说，随着民族国家的建设，没有能够及时地建构一整套民主制度，革命的时代并未结束。黄宗智认为很难将1949年的解放视为革命的终结，因为其后还发生了大规模的革命性变迁：全国范围的“土地改革”，几乎近全国耕地面积43％的土地再分配，作为阶级的地主和富农也同时被消灭；随后发生从1953年到1957年的“社会主义改造运动”，国有化了几乎全部的城市私有财产，集体化了几乎全部农村私有财产以及在“大跃进”失败后的短暂的革命退潮后，出现在1966年到1976年的无产阶级文化大革命，这个运动的目的是全力铲除旧传统，建立一种新的革命文化。因此，建国后一段时期内，中国政治统治的合法性在相当程度上仍然来自于长期革命和政治动员时期形成的特殊的领袖魅力。这种领袖魅力保证了民族国家的迅速建构，但其个人意志的多变性和至高无上性使国家建构处在一个不稳定的状态之中。脆弱的民主政治体制难以节制领袖的能量扩张，因而难以避免“文化大革命”的发生。也就是说，没有民主国家的建构，民族国家便缺乏稳固的基础。因此，“文化大革命”之后，中国才开始由民族国家向民主国家转型。
从近代以来至20世纪70年代末，中国政治发展的实质就是采用新的价值体系建构新的国家体系，实现王朝国家向民族国家的转型，以适应现代化挑战的需要。由此可以引申出20世纪中国政治发展的主题，就是以现代化为背景、以提高国家控制能力为核心的民族国家建构。
三、民主国家建构：21世纪中国政治发展的主题
从某种意义上说，“文化大革命”的十年内乱所带来的经济、社会和政治危机，使1978年开始进行的改革获得了充分的必要性，这也是改革得以顺利展开的历史背景。从改革的历史逻辑中可以看出，1978年开始的改革开放的首要使命就是调整国家与社会的关系，使整个国家与社会摆脱危机，重新走上发展道路。为此，改革必然以民主为旗帜，进行人的思想解放，同时进行政治体制改革与经济体制改革。
针对传统的集权体制，政治体制改革与经济体制改革都共同围绕着权力结构调整展开的，其基本取向就是放权：党向国家放权；国家向社会放权；政府向单位或个人放权；单位向个人放权。这种放权不仅触动了传统的集权体制架构，提升了国家权威性，而且培育了突破传统体制、全面推进改革的各种政治和社会力量，提升了社会自主性。由此可以看出，1978年改革以来，中国的现代国家建构开始由民族国家建构转向民主国家建构，开始实现由全能国家向有限国家的转型，按照主权在民的原则主动调整国家与社会的关系，开启了中国政治发展的新阶段。因此，改革以来的中国政治发展主要体现在民主国家建构上。
1．权力的合法性
如果说民族国家建构的核心是主权原则，那么，民主国家的构建则是人权原则。在理性主义看来，人的权利是天赋的，国家存在的理由正是为了更好地确认和保护人的权利。建构民主国家的目的就在于能以法律制度的方式确认其本国国民为享受法定权利的公民。因此，现代民主国家应该是立宪国家，现代政府应该是立宪政府。宪政应该是中国政治发展的基本目标之一。在革命战争年代，中国共产党把建设新民主主义宪政，作为党领导人民建立新民主主义国家政治目标。新中国成立后，中国共产党领导人民于1954年制定了中华人民共和国宪法，中国也就由此踏上了社会主义宪政的建设发展之路。在进入改革开放之后，一个重要的政治现象就是修宪。在中国，修宪更多地意味着国家权力的制度性变迁。因为在中国的改革开放进程中，许多重大的制度性成果基本上都是通过修宪而被确认下来，这就为中国建立宪政奠定了重要基础。另外，在当代中国迈向宪政的过程中，如何处理政党与宪法的关系，将是一个带有根本性和全局性的问题。西方国家先有宪法后有政党的事实使政党政治只能在宪法框架内才能取得合法性，而在后发展国家中往往是由政党领导民族国家的建立和民主政治的建设，由此导致政党政治的出现先于宪政制度的产生的事实，因此后发展国家立宪政治发展过程中不仅要处理权与法的关系问题，而且面临着党与法的关系问题。长期以来，我国奉行的是政党一元化领导的模式，这一模式随着党政分开的推行已经遭致部分动摇，但党政之间的矛盾还未得到根本性的解决。因此，政党立宪可以为中国政治发展中诸多矛盾的解决提供一条思路。执政党应从宪政的局外人向宪政的构成者转变，从宪政的倡导者到宪政的实践者转变，这样才能真正保证国家权力的合法性。
在中国政治权力结构的各要素中，中国共产党无疑居于最突出的地位。因而党内民主的建设不仅关系到党的建设和发展的全局，关系到党的执政合法性问题，而且关系党政问题的解决， 关系到国家政治生活的民主化，关系到国家权力的合法性问题。“文化大革命”结束特别是改革开放之后，中国的党内民主逐渐得到恢复，并成为推动党的自身发展，乃至社会发展的重要机制之一。作为中国政治体制改革的重要组成部分，党内民主建设在回应民主国家建构对党的建设提出的问题与挑战中，日益明确自身存在的问题与发展方向。同时，在党、国家与社会互动的过程中，通过规范和创新党内民主的制度，推动党组织自身转型，以更好地实现履行领导与执政的职责的目的，从而维护了国家权力的合法性。
另外，改革开放尤其是建立市场经济体制以来，中国的政治选举制度不断得到创新，出现了四川步云乡直选乡长模式、深圳大鹏镇“两票制”选举镇长模式以及各级党委讨论决定任用干部时的“票诀制”。这些选举制度创新，一方面是中国日益卷入世界经济一体化和政治民主化浪潮的结果，另一方面是由于当代中国持续的经济发展、社会力量的不断壮大，促使国家与社会的关系出现了历史性的转变，权威主义政权在面对社会内部或外部时，不断做出调整，试图通过选举这种制度来提升国家权力的合法性，从而逐渐向民主国家转型。
2．政治过程的合理性
政治过程合理性的本质，就是把个人意志决定的政治过程，转化为制度和法律规范的政治过程。应该说，改革开放以来中国的政治发展，很多方面都是围绕着政治和政治过程的理性化追求而展开的。时至今日，这种政治发展的格局还将继续存在与发展。在改革的实践中，政治过程的理想化主要通过如下两个方面展开。
一是用制度规范权力，明晰权力的边界，使权力规范化、制度化。在权力界定上，现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，并受人民监督。政府的权力是通过政府的职能具体体现出来的。因而要明晰权力的边界，主要是通过转变政府职能实现的。在计划经济体制向市场经济体制转轨的同时，政府组织也随之发生了巨大的变革，这一变革的核心可以归结为从“全能政府”走向“有限政府”，即权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律的明确限制，并公开接受社会监督和制约的政府。我们可以看到，通过1992年以来的历次机构改革，以及相应的政府组织制度创新，政府组织已然得到了相当程度的精简。同时，政府职能的转变显然也就意味着政府职能的进一步合理化，因为这一时期政府职能的转变，不仅包括政府从一部门国有企业、社会团体和大量事业单位中回收了本应由其承担的职能，而且包括将本不应由政府承担的职能还给企业、第三部门等市场和社会组织，后者同时也意味着政府职能及相应的行政权力的合理化。必须提及的是，既然机构改革的方案均经全国人大通过，而第三部门制度以及其他政府组织制度方面的改革，也有相应的人大立法、行政法规、行政规章等配套立法的支持，我们有理由认为，从“全能政府”到“有限政府”的转变，权力的明晰，具有一定的法律保障。
二是用程序规范政治过程，完善政治过程，使政治过程民主化、程序化。一定的程序可以尽量减少政治过程中的人为因素，可以增强政治过程的认同基础，从而提高政治运行的效率，最大限度地满足公共利益的要求，提高政治过程的民主化水平。改革开放以来，国家除了积极建立和完善政治过程的程序包括立法程序、行政程序和司法程序等，提高了政治过程的程序化水平，同时还将协商制度引入政治过程中来，出现了协商政治，极大提高了政治过程的民主化水平。在林尚立看来，协商政治包括政治协商和社会协商。政治协商主要体现在人民政协制度。改革开放以来，人民政协制度通过参政议政职能，对于社会利益的表达发挥着重要的作用。政治协商制度是在国家政治架构层面上的力量协商机制，社会协商则是整个社会关于利益冲突的个体表达和组织表达的渠道。社会协商制度主要包括信访制度、听证制度、人民调解制度以及共青妇组织提供的协商机制等，这些制度同政治协商制度相互配合，已经成为当前政治过程的一道程序，极大提高了政治过程的民主化水平，在很大程度上有效地化解了中国的利益冲突问题。
3．社会的自主性
现代民主国家与公民社会是相互依存和相互制约的伴生物。如果没有现代民主国家，就不可能以国家法律的形式确认公民权利，也不可能运用国家力量保护公民权利，因此也不可能有公民社会。但是，国家作为一种公共权力，作为一种被垄断的暴力，并不能总是合理和有效地保护和确认公民权利，甚至有可能运用其垄断性暴力侵害和妨碍公民权利。这就需要有一个自由、自主、自治的公民社会，以此制约国家权力，防范国家权力的无限扩张并脱离人民意志。因此，一个健全的公民社会不仅是现代民主国家建构的产物，同时也是现代民主国家建构的基础。从此意义上说，社会自主性的提升、公民社会的成长可以从另一个侧面体现出民主国家建构的状况。
1978年以来的民主国家建构，主动调整了国家与社会的关系，致使社会自主性不断提升。这主要体现在：一是乡村民主。改革开放以来，随着我国农村社会经济的发展变化，农村基层民主建设和基层政权建设逐步走上法制化、规范化的轨道。村民自治作为乡村民主政治建设的核心内容和主要形式一，是党领导亿万农民当家作主的伟大实践，是发展社会主义民主政治的基础工程，现已进入全面发展和初步完善的新阶段，在村级民主选举、民主决策、民主管理、基层党组织的民主化建设及以民主的方式化解矛盾等方面取得了突出成效，农民的积极性不断提高，乡村社会的自主性不断提升。二是社区民主。20世纪90年代后期以来的“社区建设”运动，为城市基层自治制度的变革提供了契机，在各种区域性社区试验的推动下，城市基层自治的制度空间开始由“单位”向“社区”转换，创建了居委会直选的制度基础，其总体趋向是有利于自主社会的发育和居民自治能力之提升的。三是社会组织。随着市场经济体制的建立和政府管理体制的改革，整个社会的资源配置方式发生了根本的变化，这为社会资助制度的发育和运行提供了巨大的空间，致使社会的力量不断提升，社会组织不断涌现。社区的发展培育出各种形式的社区自治性组织，如民选居委会、居委会中的议事会组织、志愿者协会、各种形式的业主委员会，同时社团的发展在结构调整的同时，出现了“去官办、走自治”的发展趋势。
纵观历史，近代以来中国的政治发展主轴是现代国家建构。但由于中国现代化的特殊性，中国现代国家建构的非均衡性，致使中国政治发展主题经历了从民族国家建构到民主国家建构的嬗变。在20世纪的大部分时间，中国政治发展的主题是民族国家建构，直到20世纪70年代末才开始嬗变为民主国家建构。时至今日，中国民主国家建构取得了相当大的成就，但其任务还远未完成，还有许多问题需要解决，“强国家、强社会”的社会结构模式还远未实现。毕竟民主国家建构是一项系统工程，需要长期的努力。从此意义上来说，民主国家建构是21世纪中国政治发展的主题。
[责任编辑：阮凤平]