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【摘要】2007 年，财政工作将着力促进地区间基本公共服务均等化。政府为社会提供均等化的公共产品与服务是现代市场经济的客观要求。长期以来，我们施行的是城市偏向型的公共产品供给制度，造成农村公共产品供给短缺，供给成本分担不合理，公共产品收益分享不公平等问题，导致城乡经济社会发展进一步失衡。因此，必须根据公共财政的要求，改革现行的公共产品供给制度，以实现公共服务均等化目标。
【关键词】基本公共服务；均等化；养老保险
【中图分类号】F810 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-135-02
随着中国社会老龄化问题进一步加剧，在整体经济水平还不够发达的当前情况下寻找合适的养老保险模式是对我国政府的一种考验。现在全国性的养老保险制度还没有建立，各地的养老保险制度差异比较大，还有广大老人游离于养老保险制度之外。实行养老保险均等化，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构建社会主义和谐社会的内在要求。因此，研究养老保险均等化具有重要的现实意义。
一、我国养老保险在均等化上还存在的问题
（一）不同地区差异
现行制度下人口和经济水平的差异，以及制度覆盖面、待遇水平和制度人口结构的差异从而导致地区间养老保险支付能力差距。
我国不同省区的养老保险制度在覆蓋率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。从制度内人口结构看，东北三省和上海、北京、天津三大直辖市，受过去国有企业和集体企业人口老化的影响，制度内抚养比接近和超过40％，养老金的待遇相对较低，养老基金的结余相对较少。而改革开放后经济迅速发展的东部沿海地区，制度抚养比相对较低，缴费率相对较低，养老基金的结余较多。
养老保险省区间的巨大差距必然阻碍全国统筹的进程，如果在如此巨大的差距下实行社会养老保险的全国统筹，必然造成较大的地区间收入再分配。这种收入的再分配，可能导致地区间的利益冲突和矛盾，不利于地区社会经济的协调发展。
（二）城乡差异
养老保险在城乡之间存在着严重的不平衡。农村养老保险是我国整个养老保险体系不可缺少的重要组成部分。我国是一个农业大国，有 80%的人口居住在农村。但是长期以来，我国的农村的养老保险却始终处于社会养老保险体系的边缘。与城镇居民普遍享受社会养老保险的情形不同，我国农村居民主要依靠家庭保障和土地保障而缺乏社会养老保险。国家不断推进城镇职工养老保险的改革，相继出台相关政策促进“统一的企业职工基本养老保险制度的建立，并采取增加社会保障补助预算内支出、发行专门的债券、出售国有资产和发售社会福利奖券等筹措资金，支持养老保险事业的发展，使得城市拥有完善的养老保险制度。而农村，单纯依靠土地家庭养老的初级养老模式，无法解决农民的后顾之忧。在我国经济体制改革日益深化的进程中，这种城乡养老保险发展不平衡现象的存在是极不合理的，也严重制约了农业生产力的发展。
（三）城镇内部差异
养老保险制度的总体设计不够合理，制度呈现分割的状态。国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性：（1）基本政策不统一，包括实施范围、缴费工资基数（双基数）、缴费比例。（2）与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段，个人缴费未与计发待遇挂钩，还没有建立职工个人账户，人员流动频繁，而基金无法转移。（3）养老金计发办法与企业不一致，养老金调整也不一样。（4）退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门，而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。
（四）覆盖面仍然很窄，还不能保证人人都享受到基本的公共服务
城镇企业职工基本养老保险制度存在着覆盖面不高的现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能，存在着制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。我国虽然城镇职工养老保险的覆盖面呈现上升的趋势，但是覆盖面却很窄，98年参保人数只是目标人数的一半，到2006年最高才达到60%。
（五）待遇不统一
城镇内三类人员的养老保险制度引出的三种不同的退休计发办法，以及在原行业企业“条条管理”体制下，行业企业的工资制度改革与计发比例不配套，即工资基数按新的工资结构，而计发比例按老的办法（国发104号）等，由此，造成离退休人员养老金差距悬殊过大。具体地说，它引起了“五个差别”：（1）离休和退休之间的待遇差别；（2）在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别；（3）先退休和后退休之间的待遇差别；（4）在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别；（5）在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。而且，这些差别并没有体现“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡，从而造成制度的公平性不够，最终导致制度效率受损。
二、有关政策和措施的建议
（一）降低地区间差异的途径
1、明确各地区历史债务的数额和责任，把历史债务从现行制度中剥离出去，并通过各级财政和政府其他手段得以解决，必然降低各地区通过代际转移手段消化历史债务的支出部分，从而大大缩减各地区间养老保险收支的差距，降低全国统筹产生的地区间收入再分配程度。
2、尽快在各地区建立覆盖全部城镇劳动者，包括农村进城务工人员和流动劳动人员的普遍的养老保险制度，一方面使全体城镇劳动者都能够享受社会保障提供的养老保险，另一方面也有利于降低当前制度的抚养比，缓减制度的财务压力，同时，也减弱了由于地区间养老保险抚养比的差异引起的基金收支差异。
3、由于不同地区经济水平的差异，养老金的绝对水平和增长标准应该与当地经济水平和发展相联系，以体现不同地区的职工在养老成本上和过去工作贡献方面的差异。这样，全国统筹的制度应该以当地工资为待遇发放的基础，以个人工资收入为缴费的基础。由于高收入地区在职期间缴费水平和退休后的养老金水平相对也高，低收入地区缴费和待遇相应较低，从而，这种缴费和待遇与当地工资相联系的制度设计也有利于降低地区之间的收入再分配。第四，降低社会统筹的养老保险待遇水平有利于缩减地区间收入再分配的程度。如果按现行制度“老人”的退休待遇，全国各地区以退休前工资为基础的养老金替代率基本上都不低于80％，由于养老金的刚性，近年退休的“中人”待遇比过去退休的“老人”待遇只有提高没有降低，如果把现行制度已经退休和将要退休人员的养老金发放都纳入全国统筹，势必产生一个庞大的社会统筹系统，中央政府因此又不得不继续背负起将来养老金发放的沉重负担，养老保险的改革因此又回到了历史的老路上。从国际经验看，实行全国统筹的养老保险制度，应该从多支柱的制度设计上进行考虑，如果我们能够把全国统筹定位在对基础养老保险，也就是对现行制度中按当地上年社会平均工资20％发放的部分实行全国统筹，对个人账户实行市场化的运营管理，对“中人”过渡性养老金由中央和地方财政逐步补贴或者通过其他方式补偿，将有利于全国统筹的社会养老保险制度的建立。
（二）解决城乡差异的措施
1、完善农村养老保险制度，要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。主要从以下几方面加以完善：一是参保对象无限制，应包括全社会适龄公民，农民、工人、商人、公务员、军人及灵活就业者等一切可以创造经济收入的适龄公民。二是参保年齡规定灵活，只要缴费年限符合规定要求，年龄大些也允许参保。三是退休年龄规定灵活，在自愿的前提下，允许参保人员延长退休年龄。四是缴费年限科学计算，缴费基数和缴费比率应科学制定，应有利于基金的支撑和激活参保积极性。五是农民参保应以自愿为主，暂时不宜出台强制措施。六是凡已参保的本县公民均不得退保。
2、加大财政的支持力度，多渠道筹集资金
（1）调整财政支出结构，提高社会保障在财政支出中的比重。根据建立公共财政框架的要求，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，提高财政预算中社会保障性支出的比例，逐步实现20％的比重。我省还可根据财力情况，通过征收特种消费税、遗产税、利息税或划拨部分个人所得税等方式来筹资补充社会养老保险基金。
（2）依据现行政策规定，严格政策和标准，进一步加大对参保单位和职工个人的征费力度，在合理降低缴费比例，确保企业合理承受的前提下，力争做到应收尽收。
（3）政府继续在养老保险征费上实施优惠政策。例如制定并落实企业缴纳养老保险费税前列支的优惠政策和配套措施，维护企业和职工的正当权益。
（4）积极开展捐助活动。一方面要向全社会广泛宣传养老保险事业，动员有实力、有能力的企业进行捐助，资金并入养老保险基金；另一方面可以采取发售养老保险基金债券的办法向社会募集资金。五是变现一部分国有资产以充实，以补偿养老保险的隐性债务和历史欠账。
3、加大宣传力度
要在人民大众，尤其是农民群众中开展普法宣传教育，唤醒全体劳动人民的社会养老保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。也要教育雇主明确对雇员的保险责任。同时，各级政府也要队农村家庭养老功能弱化以及农村人口老龄化趋势加快的认识，各地民政部门主动加强与有关部门的联系，制定并落实相关政策和配套措施，维护人民的权。雇主的责任明确了，加上国家的积极扶持与引导，社会养老保险事业才有可能真正健康地发展。
4、取消户籍制度的限制
要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。
（三）解决城镇内部差异的措施
建立健全机关事业单位养老保险制度，与城镇职工养老保险制度相统一。
1、制度结构。社会统筹加个人账户。建立社会统筹基金和个人账户基金，实行分账管理。单位缴费全部进入社会统筹基金；个人账户规模为8%，个人缴费全部计入个人账户
2、缴费。单位和个人共同缴费。个人缴费比例一步到位，为 8%；单位缴费根据替代率水平测算确定。
3、待遇。计发基数为本人退休前的基本工资，基础养老金加个人账户养老金总体替代率 60% 左右。计发办法按城镇职工基本养老保险规定执行。由于基础养老金与本人退休前工资挂钩，实际收入水平将高于企业退休人员。
4、退休审批和待遇发放。职工达到法定退休年龄时，按现行渠道审批并报社会保险经办机构审查；待遇实行社会化发放；逐步撤销各单位的离退休人员管理机构。
5、经办，实行全国统筹。国家设立机关事业养老保险局，在各省（自治区、直辖市）设立分支机构，实行垂直管理，负责具体经办工作；缴费由财政专户管理，经办机构发放；个人账户养老金做实，基金积累按规定购买国债或由经办机构委托专业投资机构投资运营等。
6、衔接。已实行试点的地区，基金和社会保险关系移交国家机关事业养老保险局。
7、转移。参保人员在机关事业单位之间流动的，只转移社会保险关系；跨制度转移的，按国家现行政策转移规定办理
（四）扩大覆盖面的措施
1、改进制度设计，将公务员等由国家财政支付工资的人员尽快纳入社会养老保险制度内，扩大养老保险的覆盖面和基金来源。同时，依法扩大养老保险的覆盖面，无论是国有企业、民营企业、个体私营企业、城乡、在职劳动者或非在职的社会成员，都应参加社会保障并大力加强对各类参保企业社会保险的征缴。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》指出，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。
2、加快经济发展。扩大养老保险覆盖面的根本出路在于发展经济，提高企业的经济效益。只有紧紧抓住经济结构调整这条主线，努力推动经济持续发展，才能从根本上解决覆盖范围狭窄的问题。要搞活经济，提高企业的经济效益就要做到：一是充分发挥政府职能，加强投资、生产环境的“硬件”与“软件”的建设，为企业发展创造良好的环境。二是对扭亏无望和停产、半停产的国有企业要有政府出面，进行破产重组，实现生产要素的优化配置，以搞活企业，促进企业发展。
3、提高市场化程度，鼓励非国有企业的发展，并要求企业为职工缴纳养老保险。当前扩面工作的重点是要督促非国有经济即股份制、股份合作制企业、三资企业、私营企业及其中方职工、个体劳动者和自由职业者参加社会养老保险。同时要研究低标准进入、低水平享受的社会养老保险具体政策。另外，要加大欠缴社会养老保险费的清缴力度，对故意欠缴的企业单位要按照《社会保障费征缴暂行条例》和《企业职工养老保险条例》规定进行处罚。
【参考文献】
[1]张广，杨晶晶.养老保险覆盖了多大面[J].中国国情国力，2005，(10).
[2]梁鸿.试论中国农村社会保障及其特殊性[J]复旦学报，1995，(5).
[3]卢海元.中国农村养老保险制度建立条件分析[J].经济学家，2003，(5).
[4]王晓军.中国基本养老保险的地区差距分析[J].社会保障研究，2005，(2).
【关键词】基本公共服务；均等化；养老保险
【中图分类号】F810 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-135-02
随着中国社会老龄化问题进一步加剧，在整体经济水平还不够发达的当前情况下寻找合适的养老保险模式是对我国政府的一种考验。现在全国性的养老保险制度还没有建立，各地的养老保险制度差异比较大，还有广大老人游离于养老保险制度之外。实行养老保险均等化，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构建社会主义和谐社会的内在要求。因此，研究养老保险均等化具有重要的现实意义。
一、我国养老保险在均等化上还存在的问题
（一）不同地区差异
现行制度下人口和经济水平的差异，以及制度覆盖面、待遇水平和制度人口结构的差异从而导致地区间养老保险支付能力差距。
我国不同省区的养老保险制度在覆蓋率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。从制度内人口结构看，东北三省和上海、北京、天津三大直辖市，受过去国有企业和集体企业人口老化的影响，制度内抚养比接近和超过40％，养老金的待遇相对较低，养老基金的结余相对较少。而改革开放后经济迅速发展的东部沿海地区，制度抚养比相对较低，缴费率相对较低，养老基金的结余较多。
养老保险省区间的巨大差距必然阻碍全国统筹的进程，如果在如此巨大的差距下实行社会养老保险的全国统筹，必然造成较大的地区间收入再分配。这种收入的再分配，可能导致地区间的利益冲突和矛盾，不利于地区社会经济的协调发展。
（二）城乡差异
养老保险在城乡之间存在着严重的不平衡。农村养老保险是我国整个养老保险体系不可缺少的重要组成部分。我国是一个农业大国，有 80%的人口居住在农村。但是长期以来，我国的农村的养老保险却始终处于社会养老保险体系的边缘。与城镇居民普遍享受社会养老保险的情形不同，我国农村居民主要依靠家庭保障和土地保障而缺乏社会养老保险。国家不断推进城镇职工养老保险的改革，相继出台相关政策促进“统一的企业职工基本养老保险制度的建立，并采取增加社会保障补助预算内支出、发行专门的债券、出售国有资产和发售社会福利奖券等筹措资金，支持养老保险事业的发展，使得城市拥有完善的养老保险制度。而农村，单纯依靠土地家庭养老的初级养老模式，无法解决农民的后顾之忧。在我国经济体制改革日益深化的进程中，这种城乡养老保险发展不平衡现象的存在是极不合理的，也严重制约了农业生产力的发展。
（三）城镇内部差异
养老保险制度的总体设计不够合理，制度呈现分割的状态。国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性：（1）基本政策不统一，包括实施范围、缴费工资基数（双基数）、缴费比例。（2）与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段，个人缴费未与计发待遇挂钩，还没有建立职工个人账户，人员流动频繁，而基金无法转移。（3）养老金计发办法与企业不一致，养老金调整也不一样。（4）退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门，而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。
（四）覆盖面仍然很窄，还不能保证人人都享受到基本的公共服务
城镇企业职工基本养老保险制度存在着覆盖面不高的现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能，存在着制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。我国虽然城镇职工养老保险的覆盖面呈现上升的趋势，但是覆盖面却很窄，98年参保人数只是目标人数的一半，到2006年最高才达到60%。
（五）待遇不统一
城镇内三类人员的养老保险制度引出的三种不同的退休计发办法，以及在原行业企业“条条管理”体制下，行业企业的工资制度改革与计发比例不配套，即工资基数按新的工资结构，而计发比例按老的办法（国发104号）等，由此，造成离退休人员养老金差距悬殊过大。具体地说，它引起了“五个差别”：（1）离休和退休之间的待遇差别；（2）在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别；（3）先退休和后退休之间的待遇差别；（4）在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别；（5）在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。而且，这些差别并没有体现“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡，从而造成制度的公平性不够，最终导致制度效率受损。
二、有关政策和措施的建议
（一）降低地区间差异的途径
1、明确各地区历史债务的数额和责任，把历史债务从现行制度中剥离出去，并通过各级财政和政府其他手段得以解决，必然降低各地区通过代际转移手段消化历史债务的支出部分，从而大大缩减各地区间养老保险收支的差距，降低全国统筹产生的地区间收入再分配程度。
2、尽快在各地区建立覆盖全部城镇劳动者，包括农村进城务工人员和流动劳动人员的普遍的养老保险制度，一方面使全体城镇劳动者都能够享受社会保障提供的养老保险，另一方面也有利于降低当前制度的抚养比，缓减制度的财务压力，同时，也减弱了由于地区间养老保险抚养比的差异引起的基金收支差异。
3、由于不同地区经济水平的差异，养老金的绝对水平和增长标准应该与当地经济水平和发展相联系，以体现不同地区的职工在养老成本上和过去工作贡献方面的差异。这样，全国统筹的制度应该以当地工资为待遇发放的基础，以个人工资收入为缴费的基础。由于高收入地区在职期间缴费水平和退休后的养老金水平相对也高，低收入地区缴费和待遇相应较低，从而，这种缴费和待遇与当地工资相联系的制度设计也有利于降低地区之间的收入再分配。第四，降低社会统筹的养老保险待遇水平有利于缩减地区间收入再分配的程度。如果按现行制度“老人”的退休待遇，全国各地区以退休前工资为基础的养老金替代率基本上都不低于80％，由于养老金的刚性，近年退休的“中人”待遇比过去退休的“老人”待遇只有提高没有降低，如果把现行制度已经退休和将要退休人员的养老金发放都纳入全国统筹，势必产生一个庞大的社会统筹系统，中央政府因此又不得不继续背负起将来养老金发放的沉重负担，养老保险的改革因此又回到了历史的老路上。从国际经验看，实行全国统筹的养老保险制度，应该从多支柱的制度设计上进行考虑，如果我们能够把全国统筹定位在对基础养老保险，也就是对现行制度中按当地上年社会平均工资20％发放的部分实行全国统筹，对个人账户实行市场化的运营管理，对“中人”过渡性养老金由中央和地方财政逐步补贴或者通过其他方式补偿，将有利于全国统筹的社会养老保险制度的建立。
（二）解决城乡差异的措施
1、完善农村养老保险制度，要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。主要从以下几方面加以完善：一是参保对象无限制，应包括全社会适龄公民，农民、工人、商人、公务员、军人及灵活就业者等一切可以创造经济收入的适龄公民。二是参保年齡规定灵活，只要缴费年限符合规定要求，年龄大些也允许参保。三是退休年龄规定灵活，在自愿的前提下，允许参保人员延长退休年龄。四是缴费年限科学计算，缴费基数和缴费比率应科学制定，应有利于基金的支撑和激活参保积极性。五是农民参保应以自愿为主，暂时不宜出台强制措施。六是凡已参保的本县公民均不得退保。
2、加大财政的支持力度，多渠道筹集资金
（1）调整财政支出结构，提高社会保障在财政支出中的比重。根据建立公共财政框架的要求，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，提高财政预算中社会保障性支出的比例，逐步实现20％的比重。我省还可根据财力情况，通过征收特种消费税、遗产税、利息税或划拨部分个人所得税等方式来筹资补充社会养老保险基金。
（2）依据现行政策规定，严格政策和标准，进一步加大对参保单位和职工个人的征费力度，在合理降低缴费比例，确保企业合理承受的前提下，力争做到应收尽收。
（3）政府继续在养老保险征费上实施优惠政策。例如制定并落实企业缴纳养老保险费税前列支的优惠政策和配套措施，维护企业和职工的正当权益。
（4）积极开展捐助活动。一方面要向全社会广泛宣传养老保险事业，动员有实力、有能力的企业进行捐助，资金并入养老保险基金；另一方面可以采取发售养老保险基金债券的办法向社会募集资金。五是变现一部分国有资产以充实，以补偿养老保险的隐性债务和历史欠账。
3、加大宣传力度
要在人民大众，尤其是农民群众中开展普法宣传教育，唤醒全体劳动人民的社会养老保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。也要教育雇主明确对雇员的保险责任。同时，各级政府也要队农村家庭养老功能弱化以及农村人口老龄化趋势加快的认识，各地民政部门主动加强与有关部门的联系，制定并落实相关政策和配套措施，维护人民的权。雇主的责任明确了，加上国家的积极扶持与引导，社会养老保险事业才有可能真正健康地发展。
4、取消户籍制度的限制
要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。
（三）解决城镇内部差异的措施
建立健全机关事业单位养老保险制度，与城镇职工养老保险制度相统一。
1、制度结构。社会统筹加个人账户。建立社会统筹基金和个人账户基金，实行分账管理。单位缴费全部进入社会统筹基金；个人账户规模为8%，个人缴费全部计入个人账户
2、缴费。单位和个人共同缴费。个人缴费比例一步到位，为 8%；单位缴费根据替代率水平测算确定。
3、待遇。计发基数为本人退休前的基本工资，基础养老金加个人账户养老金总体替代率 60% 左右。计发办法按城镇职工基本养老保险规定执行。由于基础养老金与本人退休前工资挂钩，实际收入水平将高于企业退休人员。
4、退休审批和待遇发放。职工达到法定退休年龄时，按现行渠道审批并报社会保险经办机构审查；待遇实行社会化发放；逐步撤销各单位的离退休人员管理机构。
5、经办，实行全国统筹。国家设立机关事业养老保险局，在各省（自治区、直辖市）设立分支机构，实行垂直管理，负责具体经办工作；缴费由财政专户管理，经办机构发放；个人账户养老金做实，基金积累按规定购买国债或由经办机构委托专业投资机构投资运营等。
6、衔接。已实行试点的地区，基金和社会保险关系移交国家机关事业养老保险局。
7、转移。参保人员在机关事业单位之间流动的，只转移社会保险关系；跨制度转移的，按国家现行政策转移规定办理
（四）扩大覆盖面的措施
1、改进制度设计，将公务员等由国家财政支付工资的人员尽快纳入社会养老保险制度内，扩大养老保险的覆盖面和基金来源。同时，依法扩大养老保险的覆盖面，无论是国有企业、民营企业、个体私营企业、城乡、在职劳动者或非在职的社会成员，都应参加社会保障并大力加强对各类参保企业社会保险的征缴。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》指出，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。
2、加快经济发展。扩大养老保险覆盖面的根本出路在于发展经济，提高企业的经济效益。只有紧紧抓住经济结构调整这条主线，努力推动经济持续发展，才能从根本上解决覆盖范围狭窄的问题。要搞活经济，提高企业的经济效益就要做到：一是充分发挥政府职能，加强投资、生产环境的“硬件”与“软件”的建设，为企业发展创造良好的环境。二是对扭亏无望和停产、半停产的国有企业要有政府出面，进行破产重组，实现生产要素的优化配置，以搞活企业，促进企业发展。
3、提高市场化程度，鼓励非国有企业的发展，并要求企业为职工缴纳养老保险。当前扩面工作的重点是要督促非国有经济即股份制、股份合作制企业、三资企业、私营企业及其中方职工、个体劳动者和自由职业者参加社会养老保险。同时要研究低标准进入、低水平享受的社会养老保险具体政策。另外，要加大欠缴社会养老保险费的清缴力度，对故意欠缴的企业单位要按照《社会保障费征缴暂行条例》和《企业职工养老保险条例》规定进行处罚。
【参考文献】
[1]张广，杨晶晶.养老保险覆盖了多大面[J].中国国情国力，2005，(10).
[2]梁鸿.试论中国农村社会保障及其特殊性[J]复旦学报，1995，(5).
[3]卢海元.中国农村养老保险制度建立条件分析[J].经济学家，2003，(5).
[4]王晓军.中国基本养老保险的地区差距分析[J].社会保障研究，2005，(2).