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摘要 惠农资金管理存在基层管理不规范，擅自折抵，变更用途等情形，影响了政策效果。起因于村级基层组织负责人法制意识淡簿，资金运作不规范，信息不对称，监管不到位。着眼特殊预防，加大打击力度的同时，应注重监管机制、信息发布与透明公开。
关键词 土地开发 补助资金 基层组织
作者简介：柳杰、冯凯，山东省淄博市淄川区人民检察院。
近年来，随着城镇一体化和新农村建设步伐的加快，国家出台了一系列惠农政策，对农业投入、农民补贴力度空前。这些政策对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。但是，由于种种原因，基层在惠农资金管理使用中还存在着一些不容忽视的问题，使惠农、支农政策的效果受到影响。为此，我们对某县2008年至2011年以来的“土地开发整理补助资金”运行情况进行了专项调查。从中发现惠农资金运行存在一定问题，应引起重视。
一、开展专项调查的基本情况
2011年底至2012年初，我院陆续接到村民集体上访，反映村干部贪污“土地开发整理补助资金”问题。我们进行了走访调查，发现涉案单位的“土地开发整理补助资金”存在诸多监督和管理上的漏洞，是影响当前农村干群关系和基层社会和谐稳定的一大隐患，且问题具有一定的共性，进行梳理和总结，提出解决问题的思路与对策，对现阶段维护农村和谐稳定具有重要意义。
二、专项调查中发现的问题及特点
一是财务管理方面暴露出的问题具有普遍性和一致性。通过对19个村集体的调查，发现：有18个村（占调查总数的95%）对“土地开发整理补助资金”没有入账或者事后听到上级部门要查账才入账，有17个（占调查总数的90%）存在财务管理混乱的现象。有的村书记、主任个人账目和集体账目不清；有的书记、主任欠村集体的钱，有的村集体欠书记、主任的钱，也没有具体明细，全凭村书记、主任一张嘴；有的村书记、出纳、会计一人兼，自收自支，一个口袋装钱，一个口袋装二联单，满足于只要账目对的上就行。
二是许多乡村擅自抵扣有关费用。专项调查涉及的乡镇许多处于山区，经济基础薄弱，没有支柱型企业支撑，村集体收入没有来源，有的仅仅来自村民承包果园的承包费、黄烟种植补贴等，导致村集体管理经费短缺，许多村“土地开发整理补助资金”发放后，不入集体账目，直接垫支村委会日常开支或以接待费、管理费等名义进行抵扣。
三是管理不规范。在土地开发整理申报、承建和资金发放、使用等环节均存在不规范的地方。据了解，此项目的流程为整理荒地-项目验收-发放补助，首先土地整理之前的申报只要经所在乡镇土管所同意就行，并没有派专业人员进行可行性勘察。其次项目承包环节，有的村是村书记承包，也没有签订承包合同，租赁些工程机械就开工了，等项目验收后，再从国土资源局领到资金，扣掉成本后，剩余的钱以村集体支出为由列支；有的村是村书记以个人名义向银行贷款，号召村民整地，每天给工钱；更有甚者假借种黄烟给补贴，让村民开荒地，从而隐瞒土地整理补助项目的存在。在资金发放阶段，土地整理项目验收后，国土部门越过乡镇直接把补助资金发放到村，从而使乡镇会计账目管理中心丧失了对这块资金的主动监管，导致该资金处于脱管状态。
三、惠农资金问题产生的原因
综合分析这次专项调查和近年来查办惠农领域案件，不难发现，其他惠农资金（如粮食直补、良种补贴、退耕还林补贴、社会救济金、新农合补偿金）的发放管理均不同程度地存在以上问题，甚至存在侵吞、挪用惠农资金的职务犯罪行为，严重侵害了农民合法权益，破坏了农村干部的廉洁性，损害了党群干群关系。究其原因，主要有以下几方面：
（一）主观原因
一是有些涉农部门对支农惠农工作重视不够，政策精神领会不透；工作不够深入，措施不够得力；落实政策浮于形式、应付了事。
二是有些村干部法律意识淡薄，不能依法办事。一些村干部存在“土皇帝”思想，搞“一言堂”，大小事情个人说了算。有的认为执行党的政策就行了，守法不守法无关紧要；也有的认为农村工作就得靠“硬办法”，依法办事行不通；还有的更习惯使用行政手段、强迫命令，家长制，不善于依照法律法规办事。
（二）客观原因
一是补贴资金发放方式不科学。目前，国家安排给农民的补贴资金，通常由乡镇按税费改革时确定的计税面积，通过“一卡通”，发放到农户手中。但由于各种因素的影响，实有耕种面积与计税面积及实际种植面积与实有耕地面积也有较大出入，致使受益对象不公平，一些农户抛荒或转包耕地后，不种粮仍能享受补贴，而另有一些开荒种粮者，面积得不到认定，未能享受补贴，损害了补贴政策的公正性，影响了实际种粮户的生产积极性，也为个别部门单位和个人虚报冒领补贴资金提供了机会。
二是政策不透明、信息不对称，也是惠农资金管理问题多发的原因。由于政策宣传不到位、不透明，很多农民不能在第一时间、第一渠道了解政策信息，或者了解的有关补贴资金发放信息不够全面，对国家政策的认识模糊不清。有些项目资金分配掌握在少数几个人手中，各类惠农项目资金分配政策的知情权仅限于相关部门，大部分农民个人对涉农项目资金的种类和操作程序不是很了解，造成农民想监督又无法监督的现状。
三是村级财务制度不健全。管理上的漏洞和问题，除了没有制定或制定制度不及时外，还反映在有制度不落实，一些村干部“重防外，轻防内”，对财务制度，有章不循，存在以白条、虚假发票冲账、隐瞒收入、虚报冒领等行为。
四是支农惠农资金监管、处罚不到位。由于支农惠农资金涉及政府多个相关部门，项目多，范围广，以及财政管理部门受管理能力、政策水平、人员力量等因素的影响，存在监管主体不明，监督责任不清，监管者心有余而力不足的问题，为个别单位和个别人谋取私利提供了有利条件。同时，相关部门处罚力度不够，有的甚至连违规违纪资金都无法全额收缴，加之，信访举报渠道不畅，社会监督乏力，助长了违规违纪行为的产生。 四、对策与建议
惠农资金关系到农村人民群众的切身利益，关系到党和政府在农村各项政策的落实，也关系到干群关系和社会和谐稳定。通过以上分析，可以看出惠农资金运行中存在着体制、机制不健全、不规范，监督力度不够，许多预防措施仍不到位等问题。因此，我们必须高度重视惠农资金的安全运营。
一是抓好管理惠农资金人员的队伍建设。目前，中央的各项惠农资金拨付越来越多，管理人员的工作量也越来越大，培养一批素质高、作风硬的管理人员是一件迫在眉睫的大事。党委、政府在任用农业管理行政部门人员时，应积极运用科学管理手段，加强在职人员的培训，提高业务素质，树立一心为民，心系群众，关注民生的思想。
二是加大打击力度，实行特殊预防。打击本身就是一种预防措施，检察机关要加大对侵害农民利益、危害农业生产、影响农村稳定的职务犯罪的惩治和预防工作力度，将查办贪污支农惠农补贴案件作为当前检察机关反贪工作的重点，保障支农惠农资金顺利、足额发放到农民手中，确保农民真正得到实惠。同时要把打击和预防有机结合起来，灵活运用各种方式开展法制宣传和警示教育，认真分析研究涉及支农惠农补贴犯罪的规律特点、发案原因和防治对策，做好支农惠农补贴发放中的职务犯罪预防工作，真正将自律与他律、内在约束与外在约束融于一体，不断在思想上树立遵纪守法意识，，从而达到“惠农资金碰不得”的特殊预防效果。
三是建立建全惠农资金使用的监管机制。审计、纪检监察和财政部门要把定期检查与不定期抽查相结合，加强各环节的监管。对惠农政策项目从登记到发放各个环节上，都应建立健全各项管理机制，把好申报关、公示关和资金安全发放关，实行全过程的监管。加强对资金流转的管理，严格执行专户管理、专款专用、独立核算制度；规范拨付程序，杜绝压款不发、挤占、挪用、截留等现象。
四加强惠农政策的公开、透明和监督。各级政府部门要加强惠农政策公开、透明，充分保障农民群众的知情权、监督权。要让广大农民及时了解惠农资金的相关政策，发放对象、标准、数额的情况，广泛接受农民的监督，以确保惠农专项补贴发放到农民的手中。
五是加强对村干部的培训和队伍建设。要认真制定村干部培训计划，完善村干部培训长效机制，培训内容突出国家惠农相关政策精神，明确职责、任务以及重要意义，提高责任感和使命感。组织学习与工作紧密相关的国家法律、法规，坚决贯彻执行国家的财经纪律，不断增强自己的法律素养。推进民主政治建设，全面推行“党务、政务、财务”的公开工程。建立完善经济、政治激励机制，激发村干部的工作干劲和热情。通过培训和队伍建设，筑牢村干部反腐倡廉，拒腐防变的堤防，确保党和政府的惠农政策落到实处。
关键词 土地开发 补助资金 基层组织
作者简介：柳杰、冯凯，山东省淄博市淄川区人民检察院。
近年来，随着城镇一体化和新农村建设步伐的加快，国家出台了一系列惠农政策，对农业投入、农民补贴力度空前。这些政策对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。但是，由于种种原因，基层在惠农资金管理使用中还存在着一些不容忽视的问题，使惠农、支农政策的效果受到影响。为此，我们对某县2008年至2011年以来的“土地开发整理补助资金”运行情况进行了专项调查。从中发现惠农资金运行存在一定问题，应引起重视。
一、开展专项调查的基本情况
2011年底至2012年初，我院陆续接到村民集体上访，反映村干部贪污“土地开发整理补助资金”问题。我们进行了走访调查，发现涉案单位的“土地开发整理补助资金”存在诸多监督和管理上的漏洞，是影响当前农村干群关系和基层社会和谐稳定的一大隐患，且问题具有一定的共性，进行梳理和总结，提出解决问题的思路与对策，对现阶段维护农村和谐稳定具有重要意义。
二、专项调查中发现的问题及特点
一是财务管理方面暴露出的问题具有普遍性和一致性。通过对19个村集体的调查，发现：有18个村（占调查总数的95%）对“土地开发整理补助资金”没有入账或者事后听到上级部门要查账才入账，有17个（占调查总数的90%）存在财务管理混乱的现象。有的村书记、主任个人账目和集体账目不清；有的书记、主任欠村集体的钱，有的村集体欠书记、主任的钱，也没有具体明细，全凭村书记、主任一张嘴；有的村书记、出纳、会计一人兼，自收自支，一个口袋装钱，一个口袋装二联单，满足于只要账目对的上就行。
二是许多乡村擅自抵扣有关费用。专项调查涉及的乡镇许多处于山区，经济基础薄弱，没有支柱型企业支撑，村集体收入没有来源，有的仅仅来自村民承包果园的承包费、黄烟种植补贴等，导致村集体管理经费短缺，许多村“土地开发整理补助资金”发放后，不入集体账目，直接垫支村委会日常开支或以接待费、管理费等名义进行抵扣。
三是管理不规范。在土地开发整理申报、承建和资金发放、使用等环节均存在不规范的地方。据了解，此项目的流程为整理荒地-项目验收-发放补助，首先土地整理之前的申报只要经所在乡镇土管所同意就行，并没有派专业人员进行可行性勘察。其次项目承包环节，有的村是村书记承包，也没有签订承包合同，租赁些工程机械就开工了，等项目验收后，再从国土资源局领到资金，扣掉成本后，剩余的钱以村集体支出为由列支；有的村是村书记以个人名义向银行贷款，号召村民整地，每天给工钱；更有甚者假借种黄烟给补贴，让村民开荒地，从而隐瞒土地整理补助项目的存在。在资金发放阶段，土地整理项目验收后，国土部门越过乡镇直接把补助资金发放到村，从而使乡镇会计账目管理中心丧失了对这块资金的主动监管，导致该资金处于脱管状态。
三、惠农资金问题产生的原因
综合分析这次专项调查和近年来查办惠农领域案件，不难发现，其他惠农资金（如粮食直补、良种补贴、退耕还林补贴、社会救济金、新农合补偿金）的发放管理均不同程度地存在以上问题，甚至存在侵吞、挪用惠农资金的职务犯罪行为，严重侵害了农民合法权益，破坏了农村干部的廉洁性，损害了党群干群关系。究其原因，主要有以下几方面：
（一）主观原因
一是有些涉农部门对支农惠农工作重视不够，政策精神领会不透；工作不够深入，措施不够得力；落实政策浮于形式、应付了事。
二是有些村干部法律意识淡薄，不能依法办事。一些村干部存在“土皇帝”思想，搞“一言堂”，大小事情个人说了算。有的认为执行党的政策就行了，守法不守法无关紧要；也有的认为农村工作就得靠“硬办法”，依法办事行不通；还有的更习惯使用行政手段、强迫命令，家长制，不善于依照法律法规办事。
（二）客观原因
一是补贴资金发放方式不科学。目前，国家安排给农民的补贴资金，通常由乡镇按税费改革时确定的计税面积，通过“一卡通”，发放到农户手中。但由于各种因素的影响，实有耕种面积与计税面积及实际种植面积与实有耕地面积也有较大出入，致使受益对象不公平，一些农户抛荒或转包耕地后，不种粮仍能享受补贴，而另有一些开荒种粮者，面积得不到认定，未能享受补贴，损害了补贴政策的公正性，影响了实际种粮户的生产积极性，也为个别部门单位和个人虚报冒领补贴资金提供了机会。
二是政策不透明、信息不对称，也是惠农资金管理问题多发的原因。由于政策宣传不到位、不透明，很多农民不能在第一时间、第一渠道了解政策信息，或者了解的有关补贴资金发放信息不够全面，对国家政策的认识模糊不清。有些项目资金分配掌握在少数几个人手中，各类惠农项目资金分配政策的知情权仅限于相关部门，大部分农民个人对涉农项目资金的种类和操作程序不是很了解，造成农民想监督又无法监督的现状。
三是村级财务制度不健全。管理上的漏洞和问题，除了没有制定或制定制度不及时外，还反映在有制度不落实，一些村干部“重防外，轻防内”，对财务制度，有章不循，存在以白条、虚假发票冲账、隐瞒收入、虚报冒领等行为。
四是支农惠农资金监管、处罚不到位。由于支农惠农资金涉及政府多个相关部门，项目多，范围广，以及财政管理部门受管理能力、政策水平、人员力量等因素的影响，存在监管主体不明，监督责任不清，监管者心有余而力不足的问题，为个别单位和个别人谋取私利提供了有利条件。同时，相关部门处罚力度不够，有的甚至连违规违纪资金都无法全额收缴，加之，信访举报渠道不畅，社会监督乏力，助长了违规违纪行为的产生。 四、对策与建议
惠农资金关系到农村人民群众的切身利益，关系到党和政府在农村各项政策的落实，也关系到干群关系和社会和谐稳定。通过以上分析，可以看出惠农资金运行中存在着体制、机制不健全、不规范，监督力度不够，许多预防措施仍不到位等问题。因此，我们必须高度重视惠农资金的安全运营。
一是抓好管理惠农资金人员的队伍建设。目前，中央的各项惠农资金拨付越来越多，管理人员的工作量也越来越大，培养一批素质高、作风硬的管理人员是一件迫在眉睫的大事。党委、政府在任用农业管理行政部门人员时，应积极运用科学管理手段，加强在职人员的培训，提高业务素质，树立一心为民，心系群众，关注民生的思想。
二是加大打击力度，实行特殊预防。打击本身就是一种预防措施，检察机关要加大对侵害农民利益、危害农业生产、影响农村稳定的职务犯罪的惩治和预防工作力度，将查办贪污支农惠农补贴案件作为当前检察机关反贪工作的重点，保障支农惠农资金顺利、足额发放到农民手中，确保农民真正得到实惠。同时要把打击和预防有机结合起来，灵活运用各种方式开展法制宣传和警示教育，认真分析研究涉及支农惠农补贴犯罪的规律特点、发案原因和防治对策，做好支农惠农补贴发放中的职务犯罪预防工作，真正将自律与他律、内在约束与外在约束融于一体，不断在思想上树立遵纪守法意识，，从而达到“惠农资金碰不得”的特殊预防效果。
三是建立建全惠农资金使用的监管机制。审计、纪检监察和财政部门要把定期检查与不定期抽查相结合，加强各环节的监管。对惠农政策项目从登记到发放各个环节上，都应建立健全各项管理机制，把好申报关、公示关和资金安全发放关，实行全过程的监管。加强对资金流转的管理，严格执行专户管理、专款专用、独立核算制度；规范拨付程序，杜绝压款不发、挤占、挪用、截留等现象。
四加强惠农政策的公开、透明和监督。各级政府部门要加强惠农政策公开、透明，充分保障农民群众的知情权、监督权。要让广大农民及时了解惠农资金的相关政策，发放对象、标准、数额的情况，广泛接受农民的监督，以确保惠农专项补贴发放到农民的手中。
五是加强对村干部的培训和队伍建设。要认真制定村干部培训计划，完善村干部培训长效机制，培训内容突出国家惠农相关政策精神，明确职责、任务以及重要意义，提高责任感和使命感。组织学习与工作紧密相关的国家法律、法规，坚决贯彻执行国家的财经纪律，不断增强自己的法律素养。推进民主政治建设，全面推行“党务、政务、财务”的公开工程。建立完善经济、政治激励机制，激发村干部的工作干劲和热情。通过培训和队伍建设，筑牢村干部反腐倡廉，拒腐防变的堤防，确保党和政府的惠农政策落到实处。