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摘 要 我国是人民民主专政的社会主义国家，公民在政府公共决策中的参与将有利于弘扬人民当家作主的地位，也有助于政府决策的科学化、民主化。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，人民生活水平的不断提高，公民意识和公民权利日益显现，越来越多的公民参与到社会事务、政府事物中去，但同时，在公民参与政府公共决策的过程中存在着一些亟待解决的问题，地方政府对民意的忽略时有发生。本文结合杭州市地方政府车辆限牌决策活动，找出地方政府在决策过程中存在的一些问题，并给出相应的对策和建议。
关键词 地方政府 公共决策 公民参与
作者简介：范玲，辽宁师范大学政治与行政学院。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-145-02
当今社会，“民主”几乎成了每个国家、每个民族甚至是个人所追求的字眼，众多的专家与学者都对“民主”进行了讨论。美国学者科恩曾在《论民主》中指出“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员决策。”为此，要想实现民主，首先地方政府在公共决策时应允许公民参加，倾听公民的想法，对于好的意见和建议要及时采取利用，使公民能够真正地参与到社会主义现代化建设当中来。
2014年，杭州成为继北京、天津、上海、广州之后又一个加入机动车限牌行列的城市。虽说其出发点是为了缓解交通压力，减轻空气雾霾，本是为民服务的一件好事，但不少老百姓对于突然出台的“限牌令”却高兴不起来，究其原因，原来在不久前杭州已经多次出现即将限牌的传闻，每次出现的模式都是：4S店发布即将限牌消息——杭州车市升温——政府相关部门进行辟谣，反反复复地上演“狼来了”，不曾想这次却是真的。
一、杭州市车辆限牌中公民参与的问题
（一）政府吸纳公民参与的意识淡薄
长期以来，我国政府公共决策的模式几乎都是在“政府主导”的语境下进行的，即把公共决策理解为“国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行为准则，”其展现出来的最主要特点是：在决策主体上，政府凭借其强有力的垄断权力，将社会组织和公民参与隔绝在外，成为决策的唯一主体；在决策程序上，以政府官员的意志和偏好作为决策依据，忽略专家意见和公民诉求；在决策信息上，信息源狭窄，流通不畅，缺乏有效的信息互动的平台和机制；在决策氛围上，片面的强调决策的权威、神圣和保密，从而轻视决策的公开、公正和透明，忽略公众建议。
杭州市地方政府在车辆限牌的公共决策活动中，未能事先与广大市民进行讨论，征求广大市民的意见，也没有让他们参与到车辆限牌的决策过程中来，在事件发生的初期曾有公民发出质疑和诉求，但对此，杭州市地方政府并没有正面回应，而是采取了置之不理、一意孤行的态度，在多次“狼来了”的前提下，突然颁发车辆限牌政策让广大市民措手不及。由此可见，我国地方政府在吸纳公民意见、加强公民参与方面，还有待完善。
（二）缺乏对行政权力的有效监督
有决策，有实施，那么必不可少的就要有监督，它们作为一个有机的统一体，必须相互协调、相互作用和相互制约，当缺乏对行政权力的有效监督时，权利就会被那些有心之人利用甚至滥用，这就对公众与社会的利益造成了不必要的损失。在杭州市地方政府正式颁布车辆限牌决策前，车辆限牌的传闻已经让杭州市车市几度升温，但杭州市治堵办等部门多次辟谣，称杭州公共交通体系以及路网建设尚不具备限牌条件，限牌是车商为了刺激消费进行的炒作。甚至就在车辆限牌几天前，杭州治堵办还以“无此消息”回应公众的问话，可转眼就以实际行动为谣言正名。最让公众感到愤懑不平的就是，在杭州市地方政府要宣布限牌前夕，“新聞通稿”已在网上流传，一些4S店甚至拿到“绝对准确”的消息，开始了大力促销。
（三）政府决策程序失当
地方政府决策程序正当是指政府在公共决策时要严格依照法定程序，要进行充分的调研论证，对于任何其权益受到决策影响的当事人，都要倾听他们的意见和诉求，经过公开听证、民主表决等一系列过程，方可出台公共政策。然而杭州市地方政府却搞“突然袭击”，杀得市民措手不及，虽说杭州市地方政府出台限牌政策而又不敢提前透露消息是为了防止引起城市轿车在限牌政策出台前大幅度增加，市民哄抬抢车，从而引发市场经济的混乱，但是从治理民主和社会法治等角度来看，这种“突然袭击”是对公民权利的欺压与侵犯，是对公民参与的蔑视，它只会带来政府权威的下降，是一种得不偿失的做法。
二、公民参与存在问题的原因
（一）传统行政模式和官本位思的影响
由于受传统行政模式的影响，我国地方政府在决策时多采取一种封闭式和精英式的决策模式，即地方政府中的主要领导者依据自己的价值观和个人偏好而最终决定一项政策，他们习惯于用“层级命令”代替“民主协商”，用“暗箱操作”取代“公开讨论”。有时迫于公众和媒体的压力而进行一些“装饰性”的公民参与活动，在这种环境下，民主只是成了一种表面的形式，装装样子，而决策的最终结果往往已经固定，这种公民参与最后只会沦落为一种“在场的缺席”。
所谓“官本位思想”是指公共权力以官为本、以权为纲，具有严格的等级制度，上级对下级具有绝对的权力，下级敬畏上级。官本位思想在我国存在了几千年的时间，在封建社会中，权力的运行呈现“金字塔”的形状，下级完全隶属于上级，他们没有权利参与到上级的决策中去，完全听命于上级可谓“君要臣死，臣不得不死”。几千年过去了，即使是当下，“官本位的思想”仍然影响着人们，在我国一些地方政府官员中他们自认为自己高人一等，在决策的过程中，忽视群众的呼声和利益，忘了为人民服务的宗旨。他们往往认为广大公众只需被动地接受政府的管理，服从政府的意愿，无需过多地参与到政府决策中来，这是政府官员社会责任感的缺失。
（二）民间组织不发达 民间组织在中国主要包括社会团体、民办非企业和基金会三种形式，在国外通常用非政府组织来称呼它（NGO）。中国民间组织的发展是从改革开放以后，随着社会主义市场经济的逐步确立，一些自发性民间组织开始涌现，并出现了大量的、新兴的、分化的团体，截至2011年底，全国共有民间组织46.2万个，比2010年增长3.7%。2012年与2011年相比，民间组织数量增加了3.7万个，民间组织总数达到了49.9万个，2012年的年度增长率为8.1%。虽说，中国的民间组织经过多年的发展，其结构已经不断地优化，质量也在提高，但同发达国家相比，中国民间组织发展起步较晚、人才、资金也严重匮乏，依赖发达国家的倾向严重。
加之长期以来我国都实行“大政府、小社会”的方针政策，致使地方政府对公共事务和社会生活的管理较多，这使得民间组织在产和生发展上大多缺乏自主性、独立性，参与公共决策和政治生活的能力也比较弱，在资金的来源上还需要依赖于地方政府的财政拨款和经费补贴，而对于广大群众来说，他们缺乏应有的民主性和亲和力。
三、完善地方政府公共决策中公民参与的措施
（一）构建公开透明的服务型政府
作为公共决策决定者和实施者的地方政府，其对公众意见的采纳程度直接影响着决策民主的广度与深度，要保障民主首先就要保证公民的知情权和参与权，要有适度的政治信息公开，要让公民了解政府决策的背景和依据，这样才能监督政府官员的所作所为，因此，构建公开透明的服务型政府就显得尤为重要。
而要想构建公开透明的服务型政府首先要做到观念上的突破，这不仅是针对政府官员，也是对普通百姓的劝告，地方政府要做到“以公开为原则，以不公开为例外”，政府官员要熟知相关的法律法规，对于新进官员还要进行相关的培训，广大群众也要提高权利意识，突破传统观念。其次，对政府的有关机制、体制进行改革，努力建设一个公开、公正、透明的政府管理体系，例如推动电子政务的发展和建设，政府还可以开通微信公众平台，与群众进行互动，通过电视、广播、报纸等传播媒介，公开政府的相关提议，让公众了解政府决策的依据和理由，通过举办座谈会、论坛会、听证会等形式，让更多的公众参与到政府公共决策中来。
（二）建立完善的监督制与责任制
地方政府的公共决策不应该是随心所欲的，而应该遵照法定的程序、遵循人民的意愿。为切实保障人民的权利，保证决策的科学性、民主性，必须建立起“以权利制约权力、以道德制约权力”的权力制约监督体系和机制，统筹发挥国家权力机关的监督、上级政府的监督、政府的自我监督和社会监督的作用。由于政府管理的自身缺陷以及上级政府对下级政府的管理多采取说服性手段而很少采取強制性措施，这使得监督权力的实施不够彻底有力，因此，我建议在对地方政府进行监督时多采用权力机关的监督和社会舆论的监督。权力机关的监督应侧重于立法机关和司法机关的监督，成立独立的监督机构、增设专门委员会，使所有的行政部门都有相应监督和制约机构。司法机关在实行监督时应遵循三项基本原则：司法独立的原则、司法民主的原则和法律平等的原则。
当然，除了监督制外，还少不了责任制，要求决策部门和决策者权责一致，对于因决策失误造成的公众利益的损害必须负责任的制度。要建立领导终身责任制、健全责任追究制度，地方政府官员不仅要明确工作责任追究制，更要深知过错责任追究制，地方政府官员对于自己所做的决策要付终身责任，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应该在普通法庭上按照一般法律向每一个民众负责。”
对于杭州市地方政府部门这种朝令夕改、“辟谣”变“谣言”的行为，需要在行政诉讼法中增设公益诉讼，允许公民、法人或其他组织对政府失信行为提起行政公益诉讼，让有关单位和人员为政府失信承担法律责任，推动政府部门严格依法行政，严守对公民和社会的行政承诺。以行政公益诉讼施加法律责任和社会压力，加强对行政公共权力的监督约束，政府部门才能更加谨慎用权、节制用权，更加珍视自身的形象和公信力，以高度的诚信和责任为社会提供公共服务。
（三）积极培育民间组织
民间组织作为公民社会的主体，其发展壮大对于公民参与公共决策具有十分重要的意义，一方面民间组织的兴起使公民个人摆脱了原始状态，有利于扩大公民在政治生活中的影响力，增加公民的兴趣，另一方面，民间组织承载着大量的社会管理功能，在一定范围内，成员之间可以直接交流与沟通。同时，民间组织以其自身灵活性、自发性等特点，在一定程度上弥补了市场和政府管理的不足，在现代社会中的角色越来越重要。
进一步发展民间组织，提高公共决策的科学化与民主化，我们可以从两个角度来完成：首先，从政府的角度来看，即自上而下的推动，这种推动主要表现在三个方面：第一，财政上的支持，在每年的政府预算和财政拨款中都应该划出一部分的钱用于民间组织的发展；第二，体制上的支持，政府应该通过创新手段降低民间组织登记注册的门槛，简化民间组织登记注册的流程；第三，法律上的支持，法律法规是民间组织得以发展的重要保障，政府应该完善相关法律法规体系，明确民间组织的有关权利、义务。其次，从民间组织的角度来说：民间组织要有意识的自觉行动，通过完善自己的内部管理机制，增强自身能力，加强服务的规范性，提高筹资能力，通过自身发展来赢得社会公众和政府的认可，从而拓宽资金来源和人才补充。
参考文献：
[1][美]科恩、聂崇信、朱秀贤译.论民主.北京：商务印书馆.1998（10）.
[2]俞祖成.我国公共决策中利益博弈的新动向及其机制完善对策——基于“番禺垃圾焚烧事件”的分析 .理论与现代化.2010（5）.
[3]马克思恩格斯全集（第3卷）.人民出版社.1956.
关键词 地方政府 公共决策 公民参与
作者简介：范玲，辽宁师范大学政治与行政学院。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-145-02
当今社会，“民主”几乎成了每个国家、每个民族甚至是个人所追求的字眼，众多的专家与学者都对“民主”进行了讨论。美国学者科恩曾在《论民主》中指出“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员决策。”为此，要想实现民主，首先地方政府在公共决策时应允许公民参加，倾听公民的想法，对于好的意见和建议要及时采取利用，使公民能够真正地参与到社会主义现代化建设当中来。
2014年，杭州成为继北京、天津、上海、广州之后又一个加入机动车限牌行列的城市。虽说其出发点是为了缓解交通压力，减轻空气雾霾，本是为民服务的一件好事，但不少老百姓对于突然出台的“限牌令”却高兴不起来，究其原因，原来在不久前杭州已经多次出现即将限牌的传闻，每次出现的模式都是：4S店发布即将限牌消息——杭州车市升温——政府相关部门进行辟谣，反反复复地上演“狼来了”，不曾想这次却是真的。
一、杭州市车辆限牌中公民参与的问题
（一）政府吸纳公民参与的意识淡薄
长期以来，我国政府公共决策的模式几乎都是在“政府主导”的语境下进行的，即把公共决策理解为“国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行为准则，”其展现出来的最主要特点是：在决策主体上，政府凭借其强有力的垄断权力，将社会组织和公民参与隔绝在外，成为决策的唯一主体；在决策程序上，以政府官员的意志和偏好作为决策依据，忽略专家意见和公民诉求；在决策信息上，信息源狭窄，流通不畅，缺乏有效的信息互动的平台和机制；在决策氛围上，片面的强调决策的权威、神圣和保密，从而轻视决策的公开、公正和透明，忽略公众建议。
杭州市地方政府在车辆限牌的公共决策活动中，未能事先与广大市民进行讨论，征求广大市民的意见，也没有让他们参与到车辆限牌的决策过程中来，在事件发生的初期曾有公民发出质疑和诉求，但对此，杭州市地方政府并没有正面回应，而是采取了置之不理、一意孤行的态度，在多次“狼来了”的前提下，突然颁发车辆限牌政策让广大市民措手不及。由此可见，我国地方政府在吸纳公民意见、加强公民参与方面，还有待完善。
（二）缺乏对行政权力的有效监督
有决策，有实施，那么必不可少的就要有监督，它们作为一个有机的统一体，必须相互协调、相互作用和相互制约，当缺乏对行政权力的有效监督时，权利就会被那些有心之人利用甚至滥用，这就对公众与社会的利益造成了不必要的损失。在杭州市地方政府正式颁布车辆限牌决策前，车辆限牌的传闻已经让杭州市车市几度升温，但杭州市治堵办等部门多次辟谣，称杭州公共交通体系以及路网建设尚不具备限牌条件，限牌是车商为了刺激消费进行的炒作。甚至就在车辆限牌几天前，杭州治堵办还以“无此消息”回应公众的问话，可转眼就以实际行动为谣言正名。最让公众感到愤懑不平的就是，在杭州市地方政府要宣布限牌前夕，“新聞通稿”已在网上流传，一些4S店甚至拿到“绝对准确”的消息，开始了大力促销。
（三）政府决策程序失当
地方政府决策程序正当是指政府在公共决策时要严格依照法定程序，要进行充分的调研论证，对于任何其权益受到决策影响的当事人，都要倾听他们的意见和诉求，经过公开听证、民主表决等一系列过程，方可出台公共政策。然而杭州市地方政府却搞“突然袭击”，杀得市民措手不及，虽说杭州市地方政府出台限牌政策而又不敢提前透露消息是为了防止引起城市轿车在限牌政策出台前大幅度增加，市民哄抬抢车，从而引发市场经济的混乱，但是从治理民主和社会法治等角度来看，这种“突然袭击”是对公民权利的欺压与侵犯，是对公民参与的蔑视，它只会带来政府权威的下降，是一种得不偿失的做法。
二、公民参与存在问题的原因
（一）传统行政模式和官本位思的影响
由于受传统行政模式的影响，我国地方政府在决策时多采取一种封闭式和精英式的决策模式，即地方政府中的主要领导者依据自己的价值观和个人偏好而最终决定一项政策，他们习惯于用“层级命令”代替“民主协商”，用“暗箱操作”取代“公开讨论”。有时迫于公众和媒体的压力而进行一些“装饰性”的公民参与活动，在这种环境下，民主只是成了一种表面的形式，装装样子，而决策的最终结果往往已经固定，这种公民参与最后只会沦落为一种“在场的缺席”。
所谓“官本位思想”是指公共权力以官为本、以权为纲，具有严格的等级制度，上级对下级具有绝对的权力，下级敬畏上级。官本位思想在我国存在了几千年的时间，在封建社会中，权力的运行呈现“金字塔”的形状，下级完全隶属于上级，他们没有权利参与到上级的决策中去，完全听命于上级可谓“君要臣死，臣不得不死”。几千年过去了，即使是当下，“官本位的思想”仍然影响着人们，在我国一些地方政府官员中他们自认为自己高人一等，在决策的过程中，忽视群众的呼声和利益，忘了为人民服务的宗旨。他们往往认为广大公众只需被动地接受政府的管理，服从政府的意愿，无需过多地参与到政府决策中来，这是政府官员社会责任感的缺失。
（二）民间组织不发达 民间组织在中国主要包括社会团体、民办非企业和基金会三种形式，在国外通常用非政府组织来称呼它（NGO）。中国民间组织的发展是从改革开放以后，随着社会主义市场经济的逐步确立，一些自发性民间组织开始涌现，并出现了大量的、新兴的、分化的团体，截至2011年底，全国共有民间组织46.2万个，比2010年增长3.7%。2012年与2011年相比，民间组织数量增加了3.7万个，民间组织总数达到了49.9万个，2012年的年度增长率为8.1%。虽说，中国的民间组织经过多年的发展，其结构已经不断地优化，质量也在提高，但同发达国家相比，中国民间组织发展起步较晚、人才、资金也严重匮乏，依赖发达国家的倾向严重。
加之长期以来我国都实行“大政府、小社会”的方针政策，致使地方政府对公共事务和社会生活的管理较多，这使得民间组织在产和生发展上大多缺乏自主性、独立性，参与公共决策和政治生活的能力也比较弱，在资金的来源上还需要依赖于地方政府的财政拨款和经费补贴，而对于广大群众来说，他们缺乏应有的民主性和亲和力。
三、完善地方政府公共决策中公民参与的措施
（一）构建公开透明的服务型政府
作为公共决策决定者和实施者的地方政府，其对公众意见的采纳程度直接影响着决策民主的广度与深度，要保障民主首先就要保证公民的知情权和参与权，要有适度的政治信息公开，要让公民了解政府决策的背景和依据，这样才能监督政府官员的所作所为，因此，构建公开透明的服务型政府就显得尤为重要。
而要想构建公开透明的服务型政府首先要做到观念上的突破，这不仅是针对政府官员，也是对普通百姓的劝告，地方政府要做到“以公开为原则，以不公开为例外”，政府官员要熟知相关的法律法规，对于新进官员还要进行相关的培训，广大群众也要提高权利意识，突破传统观念。其次，对政府的有关机制、体制进行改革，努力建设一个公开、公正、透明的政府管理体系，例如推动电子政务的发展和建设，政府还可以开通微信公众平台，与群众进行互动，通过电视、广播、报纸等传播媒介，公开政府的相关提议，让公众了解政府决策的依据和理由，通过举办座谈会、论坛会、听证会等形式，让更多的公众参与到政府公共决策中来。
（二）建立完善的监督制与责任制
地方政府的公共决策不应该是随心所欲的，而应该遵照法定的程序、遵循人民的意愿。为切实保障人民的权利，保证决策的科学性、民主性，必须建立起“以权利制约权力、以道德制约权力”的权力制约监督体系和机制，统筹发挥国家权力机关的监督、上级政府的监督、政府的自我监督和社会监督的作用。由于政府管理的自身缺陷以及上级政府对下级政府的管理多采取说服性手段而很少采取強制性措施，这使得监督权力的实施不够彻底有力，因此，我建议在对地方政府进行监督时多采用权力机关的监督和社会舆论的监督。权力机关的监督应侧重于立法机关和司法机关的监督，成立独立的监督机构、增设专门委员会，使所有的行政部门都有相应监督和制约机构。司法机关在实行监督时应遵循三项基本原则：司法独立的原则、司法民主的原则和法律平等的原则。
当然，除了监督制外，还少不了责任制，要求决策部门和决策者权责一致，对于因决策失误造成的公众利益的损害必须负责任的制度。要建立领导终身责任制、健全责任追究制度，地方政府官员不仅要明确工作责任追究制，更要深知过错责任追究制，地方政府官员对于自己所做的决策要付终身责任，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应该在普通法庭上按照一般法律向每一个民众负责。”
对于杭州市地方政府部门这种朝令夕改、“辟谣”变“谣言”的行为，需要在行政诉讼法中增设公益诉讼，允许公民、法人或其他组织对政府失信行为提起行政公益诉讼，让有关单位和人员为政府失信承担法律责任，推动政府部门严格依法行政，严守对公民和社会的行政承诺。以行政公益诉讼施加法律责任和社会压力，加强对行政公共权力的监督约束，政府部门才能更加谨慎用权、节制用权，更加珍视自身的形象和公信力，以高度的诚信和责任为社会提供公共服务。
（三）积极培育民间组织
民间组织作为公民社会的主体，其发展壮大对于公民参与公共决策具有十分重要的意义，一方面民间组织的兴起使公民个人摆脱了原始状态，有利于扩大公民在政治生活中的影响力，增加公民的兴趣，另一方面，民间组织承载着大量的社会管理功能，在一定范围内，成员之间可以直接交流与沟通。同时，民间组织以其自身灵活性、自发性等特点，在一定程度上弥补了市场和政府管理的不足，在现代社会中的角色越来越重要。
进一步发展民间组织，提高公共决策的科学化与民主化，我们可以从两个角度来完成：首先，从政府的角度来看，即自上而下的推动，这种推动主要表现在三个方面：第一，财政上的支持，在每年的政府预算和财政拨款中都应该划出一部分的钱用于民间组织的发展；第二，体制上的支持，政府应该通过创新手段降低民间组织登记注册的门槛，简化民间组织登记注册的流程；第三，法律上的支持，法律法规是民间组织得以发展的重要保障，政府应该完善相关法律法规体系，明确民间组织的有关权利、义务。其次，从民间组织的角度来说：民间组织要有意识的自觉行动，通过完善自己的内部管理机制，增强自身能力，加强服务的规范性，提高筹资能力，通过自身发展来赢得社会公众和政府的认可，从而拓宽资金来源和人才补充。
参考文献：
[1][美]科恩、聂崇信、朱秀贤译.论民主.北京：商务印书馆.1998（10）.
[2]俞祖成.我国公共决策中利益博弈的新动向及其机制完善对策——基于“番禺垃圾焚烧事件”的分析 .理论与现代化.2010（5）.
[3]马克思恩格斯全集（第3卷）.人民出版社.1956.