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摘 要 分析近年来公安边防执法工作现状，为民服务的感情基础不牢，执法能力水平不高，执法不规范、责任不落实是导致是执法问题产生的主要原因。必须从大力强化执法理念，强化执法队伍着手构建事前、事中、事后监督统一完备监督科学机制，规范边防执法行为，提升边防执法公信力和满意度。
关键词 执法监督 事前监督 事中监督 事后监督
作者简介：邱英伟，广东省广州市公安边防部队广州指挥学校，讲师，本科学历，研究方向：公安法制与法律教育。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-146-02
公安边防部队执法监督是公安边防部门对执法活动的一种自我制约形式，是完善执法监督机制的重要组成部分，是加强公安法制建设的一条重要途经。其基本任务是：通过自我制约的形式，建立自身监督机制，保证公安边防执法的严格、公正、文明，防止和及时纠正执法活动中的失误和偏差，保障各项公安边防保卫工作的顺利完成。随着社会主义法制建设的进一步加强和公民法律意识的不断提高，新的形势对公安边防执法工作提出了更高更严的要求。但是，从目前公安边防部队执法工作的现状来看，执法不严、执法不公等现象还不同程度的存在。因此，完善公安边防部队执法监督机制，是加强公安边防法制工作的一项重要任务。
一、公安执法工作存在的主要问题
（一）不履行或不认真履行法定职责
《人民警察法》第六条规定的十四项职责是公安机关及其人民警察的法定职责。但当前一些基层公安机关没有很好履行这些法定职责，主要表现为：一是对群众报警不出警或不及时出警处置，案件该立不立、该查不查。二是对公民要求保护人身、财产权利的求助，不理不睬，拒绝履行。三是对公民申领许可证、执照，该办不办、故意刁难或无故拖延等。
（二）滥用强制性手段
一是留置超范围，留置后不按规定通知家属。二是适用刑事强制措施随意性较大。对刑拘延长30日的对象超出刑诉法第69条规定的三种对象范围，犯罪嫌疑人刑拘后，基本上都延长至30日；有的刑拘期满后，没有继续侦查必要的，也采取取保候审或监视居住，并且保而不审，监而不审；候审室设置不规范，侵犯行为人合法权益现象比较普遍。
（三）违反法定程序办案
一是执法主体不合法。协警、保安参与办案、制作笔录；民警单人调查取证、检查和进行询（讯）问。二是违反地域管辖、警种管辖规定执法办案。三是违反法定程序办案。先侦查（调查）后立案；先处罚后裁决；先告知后取证。四是超越职权审批。插手土地承包、经济纠纷、强制拆迁、计划生育等工作。
（四）滥用罚没权
一是滥用自由裁量权。二是违法没收。三是乱罚款。如办理赌博、卖淫嫖娼、吸毒等案件中，对应当追究刑事责任或劳教处罚的，降格作罚款处理，以罚代刑、以罚代教。四是违规收缴预交款。如违规收取办证押金或办理人身伤害案件违规预收医药费等。
（五）执法方式简单、粗暴
一是办案中动手动脚、变相体罚，刑讯逼供。如在审讯中对违法犯罪嫌疑人采取罚站、罚跪，以及其它更不人道的手段逼取口供。二是在治安管理中，动辄搞“零点行动”、“地毯式清查”，深更半夜上门查验证件，蔑视弱势群体；在处置群体性事件中，不注重思想教育、引导，而采取强制驱散等方法，造成警民关系不和等。三是采取“跟踪”、“盯梢”等方法查处赌博、卖淫嫖娼案件，随意将建筑工地的外来务工人员，美容美发厅、歌舞厅等的从业妇女带到公安机关审讯等。
二、产生执法问题的主要原因
针对近年来暴露出的执法问题，我们经过认真分析、深刻反思、总结归纳，认为主要存在以下三个方面的原因：
第一，为民服务的感情基础不牢，是导致执法问题产生的主要原因。主要表现在一是执法态度冷硬。一些民警在受理群众报案时，不认真、不耐心，讲话简单、生硬、冷漠，给群众心里留下阴影。二是执法作风拖拉。一些民警责任心不强，本来几天能解决的问题，却拖上几个月，甚至拖到群众上访了还推三阻四，幻想拖得群众自己不了了之。特别是有的基层领导对解决问题消极等靠，致使结案成本大幅度增加。三是执法“天平”倾斜。少数民警在调处纠纷、办理案件中，见到大声说话、情绪激动的群众，就视为“刁民”，从感情上把自己放在群众的对立面上，调查处理也带有倾向性。还有一些人托人情走关系，使民警对要求照顾的一方当事人在问话语气、态度上都不一样，致使调查工作还没开始，就让另一方群众感到不公。
第二，执法能力水平不高，是导致执法问题产生的根本原因。一是有的民警对办案程序、流程规定一知半解，不能准确回答群众提出的法律问题。二是部分民警不会使用法律语言，对群众提出的问题乱解释、乱承诺、乱许愿，最终无法收场，也促使当事人愤而上访。三是有的民警收集、固定证据的能力弱、办法少，甚至使应有的证据因工作不力而灭失，导致难以结案。四是有的民警对复杂案件特别是伤害案件不知怎么办，应对能力差。五是少数民警自知水平低，怕处警、怕投诉、怕追责，遇事“等、推、拖、躲”。
第三，执法不规范、责任不落实，是导致执法问题产生的重要原因。在以人为本、依法治国和构建和谐社会的大环境下，群众对公安执法的要求和监督越来越严格，民警执行公务不严谨、不规范，必然引发群众的投诉。同时，执法责任没有真正落实到位，有的案件因故多次移交、转手多人经办，结果谁都管，又谁都不管，责任不明确，等捅了“娄子”，为时已晚。另外，执法办案单位之间，或执法办案单位与职能部门之间存在着责任“盲区”，出了问题，不知该打谁的“板子”。
三、认真履行监督职责，不断加大执法监督力度
（一）坚持理念先行强化执法队伍，夯实执法监督工作基础
明确执法与监督并重的观念，把抓业务、抓执法责任、抓队伍建设三项工作紧密结合，互相促进，共同发展。健全执法监督机制，关键是要提高执法人员的执法素质和执法水平。首先要督促干警学习，不断丰富自己的义务知识，提高自己的业务能力。要向书本学，向其他同志学，更要向实践学。其次，加强教学培训，以培训促规范，通过开展岗位轮训、跟班学习、以老带新、专家授课、新入警大学生执法见习培训、执法资格等级考试等多种渠道、多种方式的法律业务培训，再次，加强执法队伍建设。把部队中业务精、能力强、政治素养好的人员配备到法制岗位，促进法制员作用发挥最大化，并充分发挥基层专（兼）职法制员的把关定向、监督测评、组织协调、承上启下作用。 （二）通过案件审核把关进行事前监督
所谓事前监督是指把内部执法监督放在公安具体执法行为做出之前进行的监督，它主要通过法制部门的案件审核工作来实现，案件审核的质量决定着事前监督的效果。只有切实提高了法制部门案件审核的能力，事前监督才能取得实效。要做好案件审核工作，关键在于把好“七关”：一是案件受理关。即确定案件归谁管辖的问题。对于非公安机关或本单位管辖的案件，要及时告知办案单位，移交有管辖权的部门处理。二是事实证据关。主要审查办案单位所搜集的证据材料是否确实充分，能否证明清楚案件事实。对于证据不充分或者事实不清的，要及时补证，注意搜集传来证据、间接证据和有利于行为人的辩解，提高证据的广度和深度。三是定性处理关。主要依据事实和法律审核报批案件的性质认定和处理。首先将逮捕、劳教、收容教养、行政处罚几类案件严格区分开来，确保不会出现升格处理和降格处罚的现象，再确定各类具体案件应当适用法律的条、款、项。对于性质模糊难以审核判明的案件，必要时要提请领导召集有关业务部门共同“会诊”确定。四是办案程序关。对报批案件的程序审核关键是对照法定程序要求，审查法律手续履行情况，纠正程序违法现象。五是强制措施关。办案过程中的强制措施对象包括人身和财产两大类。人身类有：拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕、强制检查、搜查等。财产类有：扣押、查封、冻结等。审核时，必须考虑到强制措施该不该使用，有无法律依据以及是否越权使用。对于正在使用的强制措施，根据案情变化和时限，应当及时提出撤销或者变更意见，确保强制措施的使用符合“合法”、“必要”、“恰当”原则。六是法律文书关。即审查案件卷宗所反映出来的法律手续是否完备，文书制作是否规范，对于不符合要求的予以指正。七是撤销案件关。在司法实践中，是否撤销案件，侦查部门起决定作用，擅自撤案，容易导致某些侦查人员以案谋私，放纵罪犯。因此，在撤销案件时，侦查部门需写出意见，报同级法制部门审核，由同级公安机关领导审核批准后方能撤案，以监督撤案是否合法，保证撤案严格依法进行。
（三）通过行政复议等对行政案件进行事中监督
所谓事中监督是指公安机关作出具体执法行为过程中及生效以后进行的内部执法监督。实际工作中做好以下几点：一是开展视频督察。值班室利用监控系统对每个执勤执法岗位实行不间断的视频督察，对发现在执勤执法过程中态度冷硬、违反勤务规范的事件和人员进行及时通报，确保动作、语言和仪容仪表统一规范。二是开展现场督导。派出督导小组深入一线，对基层单位的执法情况进行督导巡查，检查执法人员履职尽责、遵规守纪等情况，是否在办案中做到公正、公开、文明、规范。对督导中发现的问题及时提出整改意见限期整改，确保督导生效。三是通过行政复议进行事中监督。行政复议监督是公安法制监督工作的重要组成部分，监督效果如何直接关系到公安具体行政行为是否经得起司法审查。为此，进行复议监督，必须从维护和监督下级公安机关依法行使职权角度出发，对合法的具体行政行为予以维持；对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的非法具体行政行为，必须依法予以变更或者撤销。努力通过复议活动，保证裁决质量，维护公安机关的执法权威和形象。
（四）通过执法检查等进行事后监督
所谓事后监督是指公安机关执法行为已经实施完毕而进行的内、外部执法监督，通过执法检查、拓宽群众监督渠道来实现。执法检查能够达到纠正违法，亡羊补牢，惩前毖后的成效。执法检查工作要深入细致，贴近基层，否则，就会流于形式，成了“空查”。实际工作中通常要做好以下几个方面的工作：一是是强化主办民警、专（兼）职法制员、办案单位领导三级责任制，明确军政主官是执法监督的首要负责人。军政主官之间应做到分工负责、相互配合、相互监督，每个领导身上都有担子，防止出现把所有责任推到法制员或者办案民警身上的错误倾向。同时，军政主官应定期对具体分管领导的工作情况开展督查和讲评，真正形成群策群力、齐抓共管的局面。二是拓宽监督渠道，融入群众评议机制。坚持把群众评议与内部考评考核有机结合起来，向群众发放执法调查问卷与群众评议问卷，做到满意不满意让群众点头、合格不合格由群众认可。畅通投诉举报渠道，通过设立举报信箱、公布举报投诉电话、建立举报奖励制度和保密措施，确保权力行使到哪里，监督就延伸到哪里。三是创新监督机制。充分借助互联网、手机等新兴传媒，建立“网上派出所、警务室”和民警“微博”、QQ群等警民联系新平台，进一步拓宽执法中联系群众、服务群众的渠道。四是严格奖惩制度。成立执法责任领导小组，把执法监督工作纳入各级领导责任制。建立责任追究机制，分析执法过错的原因区别对待。对执法过错是由于水平不高，行使权力不当等客观原因造成的，采取批评教育，在（待）岗培训等措施提升其能力；对疏忽大意，滥用职权违法履行职责等主观原因造成执法过错的要采取组织措施和纪律措施严肃处理，追究行政责任、勒令赔偿责任，构成犯罪的追究其刑事责任。确保行政执法权始终朝着健康有序方向发展。
关键词 执法监督 事前监督 事中监督 事后监督
作者简介：邱英伟，广东省广州市公安边防部队广州指挥学校，讲师，本科学历，研究方向：公安法制与法律教育。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-146-02
公安边防部队执法监督是公安边防部门对执法活动的一种自我制约形式，是完善执法监督机制的重要组成部分，是加强公安法制建设的一条重要途经。其基本任务是：通过自我制约的形式，建立自身监督机制，保证公安边防执法的严格、公正、文明，防止和及时纠正执法活动中的失误和偏差，保障各项公安边防保卫工作的顺利完成。随着社会主义法制建设的进一步加强和公民法律意识的不断提高，新的形势对公安边防执法工作提出了更高更严的要求。但是，从目前公安边防部队执法工作的现状来看，执法不严、执法不公等现象还不同程度的存在。因此，完善公安边防部队执法监督机制，是加强公安边防法制工作的一项重要任务。
一、公安执法工作存在的主要问题
（一）不履行或不认真履行法定职责
《人民警察法》第六条规定的十四项职责是公安机关及其人民警察的法定职责。但当前一些基层公安机关没有很好履行这些法定职责，主要表现为：一是对群众报警不出警或不及时出警处置，案件该立不立、该查不查。二是对公民要求保护人身、财产权利的求助，不理不睬，拒绝履行。三是对公民申领许可证、执照，该办不办、故意刁难或无故拖延等。
（二）滥用强制性手段
一是留置超范围，留置后不按规定通知家属。二是适用刑事强制措施随意性较大。对刑拘延长30日的对象超出刑诉法第69条规定的三种对象范围，犯罪嫌疑人刑拘后，基本上都延长至30日；有的刑拘期满后，没有继续侦查必要的，也采取取保候审或监视居住，并且保而不审，监而不审；候审室设置不规范，侵犯行为人合法权益现象比较普遍。
（三）违反法定程序办案
一是执法主体不合法。协警、保安参与办案、制作笔录；民警单人调查取证、检查和进行询（讯）问。二是违反地域管辖、警种管辖规定执法办案。三是违反法定程序办案。先侦查（调查）后立案；先处罚后裁决；先告知后取证。四是超越职权审批。插手土地承包、经济纠纷、强制拆迁、计划生育等工作。
（四）滥用罚没权
一是滥用自由裁量权。二是违法没收。三是乱罚款。如办理赌博、卖淫嫖娼、吸毒等案件中，对应当追究刑事责任或劳教处罚的，降格作罚款处理，以罚代刑、以罚代教。四是违规收缴预交款。如违规收取办证押金或办理人身伤害案件违规预收医药费等。
（五）执法方式简单、粗暴
一是办案中动手动脚、变相体罚，刑讯逼供。如在审讯中对违法犯罪嫌疑人采取罚站、罚跪，以及其它更不人道的手段逼取口供。二是在治安管理中，动辄搞“零点行动”、“地毯式清查”，深更半夜上门查验证件，蔑视弱势群体；在处置群体性事件中，不注重思想教育、引导，而采取强制驱散等方法，造成警民关系不和等。三是采取“跟踪”、“盯梢”等方法查处赌博、卖淫嫖娼案件，随意将建筑工地的外来务工人员，美容美发厅、歌舞厅等的从业妇女带到公安机关审讯等。
二、产生执法问题的主要原因
针对近年来暴露出的执法问题，我们经过认真分析、深刻反思、总结归纳，认为主要存在以下三个方面的原因：
第一，为民服务的感情基础不牢，是导致执法问题产生的主要原因。主要表现在一是执法态度冷硬。一些民警在受理群众报案时，不认真、不耐心，讲话简单、生硬、冷漠，给群众心里留下阴影。二是执法作风拖拉。一些民警责任心不强，本来几天能解决的问题，却拖上几个月，甚至拖到群众上访了还推三阻四，幻想拖得群众自己不了了之。特别是有的基层领导对解决问题消极等靠，致使结案成本大幅度增加。三是执法“天平”倾斜。少数民警在调处纠纷、办理案件中，见到大声说话、情绪激动的群众，就视为“刁民”，从感情上把自己放在群众的对立面上，调查处理也带有倾向性。还有一些人托人情走关系，使民警对要求照顾的一方当事人在问话语气、态度上都不一样，致使调查工作还没开始，就让另一方群众感到不公。
第二，执法能力水平不高，是导致执法问题产生的根本原因。一是有的民警对办案程序、流程规定一知半解，不能准确回答群众提出的法律问题。二是部分民警不会使用法律语言，对群众提出的问题乱解释、乱承诺、乱许愿，最终无法收场，也促使当事人愤而上访。三是有的民警收集、固定证据的能力弱、办法少，甚至使应有的证据因工作不力而灭失，导致难以结案。四是有的民警对复杂案件特别是伤害案件不知怎么办，应对能力差。五是少数民警自知水平低，怕处警、怕投诉、怕追责，遇事“等、推、拖、躲”。
第三，执法不规范、责任不落实，是导致执法问题产生的重要原因。在以人为本、依法治国和构建和谐社会的大环境下，群众对公安执法的要求和监督越来越严格，民警执行公务不严谨、不规范，必然引发群众的投诉。同时，执法责任没有真正落实到位，有的案件因故多次移交、转手多人经办，结果谁都管，又谁都不管，责任不明确，等捅了“娄子”，为时已晚。另外，执法办案单位之间，或执法办案单位与职能部门之间存在着责任“盲区”，出了问题，不知该打谁的“板子”。
三、认真履行监督职责，不断加大执法监督力度
（一）坚持理念先行强化执法队伍，夯实执法监督工作基础
明确执法与监督并重的观念，把抓业务、抓执法责任、抓队伍建设三项工作紧密结合，互相促进，共同发展。健全执法监督机制，关键是要提高执法人员的执法素质和执法水平。首先要督促干警学习，不断丰富自己的义务知识，提高自己的业务能力。要向书本学，向其他同志学，更要向实践学。其次，加强教学培训，以培训促规范，通过开展岗位轮训、跟班学习、以老带新、专家授课、新入警大学生执法见习培训、执法资格等级考试等多种渠道、多种方式的法律业务培训，再次，加强执法队伍建设。把部队中业务精、能力强、政治素养好的人员配备到法制岗位，促进法制员作用发挥最大化，并充分发挥基层专（兼）职法制员的把关定向、监督测评、组织协调、承上启下作用。 （二）通过案件审核把关进行事前监督
所谓事前监督是指把内部执法监督放在公安具体执法行为做出之前进行的监督，它主要通过法制部门的案件审核工作来实现，案件审核的质量决定着事前监督的效果。只有切实提高了法制部门案件审核的能力，事前监督才能取得实效。要做好案件审核工作，关键在于把好“七关”：一是案件受理关。即确定案件归谁管辖的问题。对于非公安机关或本单位管辖的案件，要及时告知办案单位，移交有管辖权的部门处理。二是事实证据关。主要审查办案单位所搜集的证据材料是否确实充分，能否证明清楚案件事实。对于证据不充分或者事实不清的，要及时补证，注意搜集传来证据、间接证据和有利于行为人的辩解，提高证据的广度和深度。三是定性处理关。主要依据事实和法律审核报批案件的性质认定和处理。首先将逮捕、劳教、收容教养、行政处罚几类案件严格区分开来，确保不会出现升格处理和降格处罚的现象，再确定各类具体案件应当适用法律的条、款、项。对于性质模糊难以审核判明的案件，必要时要提请领导召集有关业务部门共同“会诊”确定。四是办案程序关。对报批案件的程序审核关键是对照法定程序要求，审查法律手续履行情况，纠正程序违法现象。五是强制措施关。办案过程中的强制措施对象包括人身和财产两大类。人身类有：拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕、强制检查、搜查等。财产类有：扣押、查封、冻结等。审核时，必须考虑到强制措施该不该使用，有无法律依据以及是否越权使用。对于正在使用的强制措施，根据案情变化和时限，应当及时提出撤销或者变更意见，确保强制措施的使用符合“合法”、“必要”、“恰当”原则。六是法律文书关。即审查案件卷宗所反映出来的法律手续是否完备，文书制作是否规范，对于不符合要求的予以指正。七是撤销案件关。在司法实践中，是否撤销案件，侦查部门起决定作用，擅自撤案，容易导致某些侦查人员以案谋私，放纵罪犯。因此，在撤销案件时，侦查部门需写出意见，报同级法制部门审核，由同级公安机关领导审核批准后方能撤案，以监督撤案是否合法，保证撤案严格依法进行。
（三）通过行政复议等对行政案件进行事中监督
所谓事中监督是指公安机关作出具体执法行为过程中及生效以后进行的内部执法监督。实际工作中做好以下几点：一是开展视频督察。值班室利用监控系统对每个执勤执法岗位实行不间断的视频督察，对发现在执勤执法过程中态度冷硬、违反勤务规范的事件和人员进行及时通报，确保动作、语言和仪容仪表统一规范。二是开展现场督导。派出督导小组深入一线，对基层单位的执法情况进行督导巡查，检查执法人员履职尽责、遵规守纪等情况，是否在办案中做到公正、公开、文明、规范。对督导中发现的问题及时提出整改意见限期整改，确保督导生效。三是通过行政复议进行事中监督。行政复议监督是公安法制监督工作的重要组成部分，监督效果如何直接关系到公安具体行政行为是否经得起司法审查。为此，进行复议监督，必须从维护和监督下级公安机关依法行使职权角度出发，对合法的具体行政行为予以维持；对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的非法具体行政行为，必须依法予以变更或者撤销。努力通过复议活动，保证裁决质量，维护公安机关的执法权威和形象。
（四）通过执法检查等进行事后监督
所谓事后监督是指公安机关执法行为已经实施完毕而进行的内、外部执法监督，通过执法检查、拓宽群众监督渠道来实现。执法检查能够达到纠正违法，亡羊补牢，惩前毖后的成效。执法检查工作要深入细致，贴近基层，否则，就会流于形式，成了“空查”。实际工作中通常要做好以下几个方面的工作：一是是强化主办民警、专（兼）职法制员、办案单位领导三级责任制，明确军政主官是执法监督的首要负责人。军政主官之间应做到分工负责、相互配合、相互监督，每个领导身上都有担子，防止出现把所有责任推到法制员或者办案民警身上的错误倾向。同时，军政主官应定期对具体分管领导的工作情况开展督查和讲评，真正形成群策群力、齐抓共管的局面。二是拓宽监督渠道，融入群众评议机制。坚持把群众评议与内部考评考核有机结合起来，向群众发放执法调查问卷与群众评议问卷，做到满意不满意让群众点头、合格不合格由群众认可。畅通投诉举报渠道，通过设立举报信箱、公布举报投诉电话、建立举报奖励制度和保密措施，确保权力行使到哪里，监督就延伸到哪里。三是创新监督机制。充分借助互联网、手机等新兴传媒，建立“网上派出所、警务室”和民警“微博”、QQ群等警民联系新平台，进一步拓宽执法中联系群众、服务群众的渠道。四是严格奖惩制度。成立执法责任领导小组，把执法监督工作纳入各级领导责任制。建立责任追究机制，分析执法过错的原因区别对待。对执法过错是由于水平不高，行使权力不当等客观原因造成的，采取批评教育，在（待）岗培训等措施提升其能力；对疏忽大意，滥用职权违法履行职责等主观原因造成执法过错的要采取组织措施和纪律措施严肃处理，追究行政责任、勒令赔偿责任，构成犯罪的追究其刑事责任。确保行政执法权始终朝着健康有序方向发展。