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摘 要：农村闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用是新时代中央深化农村改革的重大理论创新和制度创新。为此，肥西县开展了农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，落实各项部署，积极进行盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅有效途径及政策措施的探索实践，取得了一定的成效和经验。该文以肥西县农村闲置宅基地和农房盘活利用4个试点村为例，总结了试点村闲置宅基地盘活利用现状，分析了存在的问题与制约因素，并提出了农村闲置宅基地盘活利用的对策建议。
关键词：农村闲置宅基地;盘活利用现状;做法;问题;建议
中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）19-0101-06
宅基地是农村村民用于建设住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地[1]。农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义[2]。近年来，随着统筹城乡发展和推进城乡一体化建设进程的加快，大量的农村人口向城市转移，农村宅基地和住宅闲置浪费日益突出，已成为一个较为普遍的问题，引起了社会各界的广泛关注。2018年中央1号文件明确提出，“深化农村土地制度改革，扎实推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。本文主要介绍了肥西县开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点村工作情况，总结了试点村的做法与经验，并针对存在的问题提出了相应的对策建议，以期对推动农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用提供参考。
1 文献综述
关于农村闲置宅基地和闲置农房的盘活利用方面的研究，近几年来，学界的专家学者主要关注以下3个方面的问题：
1.1 盘活利用闲置宅基地，要深化宅基地“三权分置”改革 郑风田认为，我国农村宅基地数量庞大，但目前仍处于闲置、低效使用状态，通过宅基地“三权分置”改革，从而成功激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除城乡二元结构、让城乡走向融合，而且可以让乡村获得城市社会资本，可以止住衰败、走向振兴[3]。邱方荣等认为，推动宅基地“三权分置”改革，要着眼于闲置宅基地和闲置农房的适度流转和盘活利用，在落实宅基地集体所有权的前提下，抓住让宅基地农户资格权独立化这个关键，突出将宅基地使用权转型纯化为典型用益物权，在宅基地上赋予社会主体有保障的土地权利，形成集体、农户、社会主体共享宅基地权利群的格局，实现宅基地的身份性居住保障功能和物权性财产性功能的分离[4]。吴郁玲等认为，在当前中国农村宅基地产权制度尚不完善的背景下，宅基地确权是保障农户权益、促进农村闲置宅基地合理流转的重要举措[5]。
1.2 推动闲置宅基地盘活利用，要完善政策保障措施 孔祥智认为，中国地域差距大，每一类地区面临的问题完全不同。宅基地制度改革必须谨慎推行，在优化农村宅基地资源配置的同时，给外出打工的农村劳动力留有退路[6]。方丹萍等研究认为，影响宅基地退出意愿的主要因素是对宅基地的补偿方式不满和缺少在城镇生活可持续生计的安全感，完善宅基地退出补偿方式和提升社会保障水平对提升宅基地退出意愿和宅基地有效利用有很大意义[7]。刘俊杰等认为闲置宅基地退出的配套制度不健全，从试点实践看，村集体普遍没有足够的财力支持宅基地退出，试点地区的普遍做法是通过城乡增减挂钩等措施筹集资金用于收储退出宅基地。目前试点地区探索宅基地退出补偿标准的制定，多是从宅基地居住功能出发，没有全面认识宅基地的生产生活功能，也即居住功能以外的价值[8]。
1.3 建立公共平交易平台，有利于促进闲置宅基地规范流转 张亚婕认为，农村宅基地的大量闲置是工业化进程的必然结果，建立健全闲置宅基地使用权收回制度、规范宅基地流转市场、建立公开的宅基地交易平台成为盘活闲置宅基地的一个重要手段[9]。谢娜等认为，农村宅基地使用权制度缺失，农村宅基地界定不明确和产权不明晰，闲置宅基地重新利用缺乏激励机制，没有一个完善的体制和平台，难以促进闲置宅基地的流转利用[10]。郑风田认为，目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证、明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，放活宅基地使用权流转，唤醒农村的沉睡资本[3]。
在实施乡村振兴背景下，允许宅基地使用权流转，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，既提高了宅基地的资源利用率，又能增加集体经济组织和农户的共同利益。近年来，肥西县县域经济发展势头强劲，农村人口向城镇转移加快，宅基地闲置现象较为普遍。根据安徽省开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点的要求，在全县选择5个不同类型具有代表性的村开展试点，总结分析试点工作的做法与存在的问题等，提出对策建议。
2 肥西縣农村闲置宅基地盘活利用试点单位现状
肥西县位于合肥西南、巢湖之滨，县城与合肥市无缝对接，基础设施良好，交通便捷，旅游资源丰富，生态环境良好。总面积1695km2，户籍人口83.8万人，户籍户数37.1万户，现辖4乡8镇4园区，242个村居。自2009年连续11年跻身全国百强县，县域经济基本竞争力跃居全国百强第48位，在全省率先全面建成小康社会。肥西县作为安徽省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用18个试点示范县之一，按照稳慎推进的原则，坚持试点先行，结合实际，选取紫蓬山旅游开发区管委会张老圩村、紫蓬镇新农村、山南镇荷冲村、柿树岗乡新街社区等5个经济、社会及自然条件差异的镇村开展试点。本文选择其中4个试点村，通过调查分析试点工作推进情况，总结工作取得的成效及存在的问题，提出对策建议。
2.1 试点乡镇和村的基本情况 从4个试点村所在的乡镇经济发展和地理位置来看，紫蓬镇、紫蓬山管委会经济较发达，交通便利，近城区区位优势明显。紫蓬镇位于紫蓬山北麓，生态环境优美;紫蓬山管委会更是坐拥4A级紫蓬山国家森林公园风景名胜区，具有独特的旅游资源。柿树岗乡和山南镇离县城较远，主要以农业经济为主，区位优势不明显，近年来立足乡村旅游，发展休闲观光农业带动发展。4个试点乡镇的区域面积、户籍、人口等基本情况见表1。 就4个试点村情况看，新街社区户籍户数最多，区域面积最大，土地肥袄，水源丰富，主要以种养业为主，有唐五圩等圩堡群文化资源，“老唐酱干”列入肥西非物质文化遗产名录。荷冲村林地面积246.67hm2超过耕地，拥有全县最大的磨墩水库，有县级道路穿境而过，交通便利。新农村山地面积230hm2，超过耕地面积，以农业林业种植、养蚕、畜禽养殖为主，有县级道路穿境而过，交通便利，风景优美。张老圩村户籍和人口最少，水面20.27hm2，水源充足，交通便利，具有发展乡村旅游优势。试点村有关情况见表2。
2.2 试点村闲置宅基地现状 据国家有关部门统计，宅基地中大约有10%～15%处于闲置状态，每村闲置的宅基地占村宅基地总量的8%～20%。第三次全国农业普查结果表明，安徽省2016年末99.7%的农户拥有自己住房。其中，拥有1处住房的，占83.5%，拥有2处住房的，占15%，拥有3处以上住房的，占1.1%;拥有商品房的，占10.3%[11]。随着城市化建设进程的加快，农村的宅基地和房屋闲置现象较为普遍。一方面，随着农村经济发展、农民生活水平提高，农民对土地的热情高涨，要求分配宅基地建房，一些旧宅被闲置;另一方面，农村常住人口大量减少，一部分房屋长期无人居住，季节性闲置明显。从4个试点村的情况看，共调查农户3359户，闲置宅基地283户，闲置率10.4%，最高的荷冲村闲置率达16.6%，与全国调查结果基本相符。4个试点村宅基地现状呈以下特点：
2.2.1 一户一宅居多 通过对4个村3359户村民拥有的宅基地数量调查情况分析，无宅基地703户，占20.9%。其中，山南镇荷冲村存在一户多宅现象，有2处56户，占1.7%;有3处以上宅基地1户，占0.3%;“一户一宅”的比例高达79.1%，占主导地位（见表3）。
2.2.2 宅基地面积基本符合标准 安徽省农业农村厅、安徽省自然资源厅《关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见办法》规定，农村村民1户只能拥有1处住宅。农村村民新建住宅，宅基地面积标准限定为160～300m2，其中山区和丘陵地区等每户宅基地面积不得超过160m2，利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300m2。肥西县属于丘陵地区，其农户建房面积不得超过160m2。从试点村调查情况看，户均宅基地占地面积为147.2m2，未超过省级规定标准。柿树岗乡新街村社区和紫蓬管委会张老圩村户均宅基地占地面积超过标准限额，其他2个试点村低于规定限额（见表4）。
2.2.3 宅基地闲置与建房需求并存 4个地试点村共有农户3359户，拥有宅基地2713宗，闲置宅基地283户，闲置率为10.4%。目前仍有703户没有宅基地，占20.9%。据调查，近年来农民申请建房数量呈上升趋势，仅2020年全县申报建房有210件，审批建设106件，占地面积1.2万m2。总体上，宅基地闲置与无宅基地建房需求并存。
3 主要做法
结合上述4个试点村的发展现状、区位条件、资源禀赋等因素，围绕发展符合试点村特点的休闲农业、乡村旅游、特色民宿等新产业新业态，培育不同类型盘活利用示范村，稳妥推进盘活利用试点示范。探索多元盘活利用模式，拓宽农民财产性收入增长渠道，促进集体经济增长新途径，为激活乡村发展活力，促进乡村振兴提供支撑。
3.1 高度重视，加强组织领导 肥西县委、县政府高度重视农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，分管副县长多次专题研究部署试点工作开展。成立了农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范工作领导小组，由县长担任组长，负责试点示范工作组织领导。下设办公室在县农业农村局，负责日常事务和协调推进。各试点乡镇相应成立试点示范工作领导组，主要负责人为第一责任人，建立县、乡、村3级工作组织结构，确保试点示范工作高效有序推进。
3.2 调查摸底，制定工作方案 成立农村闲置宅基地和闲置住宅调查摸底工作组，以村为单位，逐户开展调查摸底，摸清各试点村闲置宅基地和閑置住宅的数量及闲置情况，全面掌握闲置宅基地和闲置住宅基本现状，包括房屋权属、框架、面积、流转意愿等情况，逐一拍照登记造册，为建立全县统一的闲置宅基地和闲置住房数据库提供基础资料。在调查的基础上，结合实际，制定了《肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范实施方案》，明确了试点示范工作的主要内容，要求各乡镇自主选择1～2个村试点，积极稳妥开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，按期完成试点示范工作任务。
3.3 强化政策扶持，探索创新盘活利用机制 研究出台盘活利用闲置宅基地和闲置住房的相关扶持政策措施，因地制宜，探索创新盘活利用机制。一是探索解决民宿业证照办理难问题，研究制定《关于促进肥西县民宿业规范发展的实施办法（试行）》，成立了民宿发展领导小组，负责牵头开展开办民宿联合审批，并办理相关证照，为盘活利用闲置宅基地和闲置农房创造便利条件，提供市场准入便利。二是规范流转行为。坚持政府引导、农民自愿、市场运作的原则，畅通闲置宅基地和闲置住宅的流通渠道，制定《肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅使用权流转交易办法》《农村闲置住宅租赁合同》文本，规范流转行为，防范法律风险，建立房屋租金合理递增机制，保障农户、村集体、投资者三方合法权益。三是强化金融用地支持政策。依据《合肥市村级留用地管理实施办法（试行）》（合自然资规函〔2020〕556号），按照每村不低于2000m2标准安排村级留用地，专项用于就地或异地发展物业经济、或入股参与各类产业项目经营，探索建立闲置宅基地有偿退出制度，促进城乡统筹利用建设用地。出台《肥西县金融支持现代农业发展若干政策（试行）》（肥政秘〔2020〕126号），拓宽贷款抵押物的范围，推进农民住房财产权抵押，解决投资主体融资难问题，支持城市工商资本参与盘活农村闲置资源资产。
3.4 因地制宜，探索盘活利用模式 肥西县根据4个试点村实际，结合美丽乡村建设和人居环境整治，支持农户、集体经济组织、社会工商资本等主体，探索农户自主盘活、村集体主导盘活、项目带动盘活3类利用模式。一是农户自主盘活利用模式。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持村民采取自营、出租、入股、合作等方式，利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游业，促进增收。二是村集体经济组织主导盘活利用模式。深化农村集体产权制度改革，发挥集体经济组织的功能作用，鼓励经济实力强的村集体经济组织统一收储闲置宅基地和闲置住宅，通过农村产权交易平台流转交易或者自行开发利用，整合闲置宅基地发展特色产业。三是项目带动盘活利用模式。针对房屋老化严重的空心村，采取整理、复垦、复绿等方式，坚持依法依规，开展农村闲置宅基地整治，利用整理出的土地资源，引导各类企业和新型经营主体参与开发利用。通过重点项目实施，推进闲置宅基地集中规模利用。 3.5 创新方式，探索盘活利用有效路径 一是“农户+村集体+企业”合作方式。由村集体经济组织流转农户闲置宅基地和闲置住宅，采取自营、出租、入股、合作等方式，吸引社会资本参与发展新业态，盘活闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游业。如紫蓬山管委会张老圩村，农户通过租赁方式将闲置的宅基地和闲置住宅以及部分承包地流转给风之谷农场。农场利用流转的土地发展集民宿、农家乐、休闲旅游、农业生产于一体的田园综合体。通过这种方式，农户盘活了闲置宅基地和闲置住宅获得了租赁收益，企业获得了发展急需的土地资源，实现了共赢发展。据统计，出租闲置住宅户均年增收2万元，农场还就近吸纳周边村民30人务工，月平均工资为3500元左右。同时，村集体租赁闲置老村部给企业做办公用房，每年获得租金收入3万元。二是“村集体+社会资本”合作方式。主要由农村集体经济组织统一收储村居闲置宅基地和闲置住宅后，集中在农村产权交易平台流转交易或者自行开发利用，发展民宿经济。如柿树岗乡新街社区，以农村环境整治为着力点，引进安徽省一品小院建筑有限责任公司进行投资合作，建设蒿园民宿经营项目。村集体将整理的出闲置宅基地1.564hm2入股蒿园民宿项目，年收益不低于3万元/hm2。同时，将周边的16.17hm2农用地和4.95hm2水面流转给公司发展休闲观光农业，每年按照7500元/hm2给予农户分红，村集体按租金和固定收益的3%收取土地流转管理服务费，实现了村集体和农民合作共赢的良好局面。三是“村集体+产业项目”经营方式。针对房屋老化严重的空心村，开展农村闲置宅基地整治，利用整理出的土地资源谋划重点项目，发展养蚕特色产业，引导有实力、有责任心的企业和新型经营主体参与开发利用。如在山南镇荷冲村，村集体整合12个村民组闲置宅基地4.33hm2，利用村级集体经济发展专项资金及水库移民资金200余万元，建设了养蚕大棚72个，总面积接近2万m2，项目建成后预计村集体增收15万元，农户每年户均获得流转租金3000元。
4 存在的主要问题与制约因素
1年来，肥西县推进4个试点村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，取得了初步成效。但由于试点工作实施时间较短，相关配套措施未实施，总体上试点工作成效与预期目标差距较大。存在的主要问题与制约因素如下：
4.1 农户退出宅基地意愿不强 根据有关法律规定，农村村民1户只能拥有1处住宅。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。就肥西县4个试点调查情况看，由于缺乏有效的激励措施，村民普遍不愿意退出闲置宅基地。以山南镇荷冲村为例，该村拥有2处以上住宅57宗、闲置住宅165宗，但农户不愿意轻易退出宅基地。
4.2 村集体收回闲置宅基地难度大 按照《土地管理法》的规定，农民取得宅基地的方式为依法申请、无偿使用。农户一旦取得宅基地，村集体收回宅基地的难度大。虽然法律规定房屋倒塌、拆除2年以上未重建的，土地使用权收归集体所有，但是宅基地上房屋属于农民私有财产，不能强制收回。目前，村集体没有足够经济实力，建立相应的补偿措施，导致闲置宅基地收回难。
4.3 影响盘活利用的制约因素 一是法律明令禁止宅基地使用权抵押。我国现行法律和国家相关规定对宅基地使用权的这些法律处分都明确予以限制，宅基地使用权的转让、抵押、继承等都被明令禁止。导致相关盘活利用企业无法利用宅基地使用权获得融资贷款，盘活利用主体资金压力大;二是宅基地使用权流转的期限受限。目前房地一体化宅基地使用权确权对流转交易登记方面也没有明确的规定。《合同法》第214条规定：“承租土地使用权，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。社会资本参与盘活利用时，担心流转方中途毁约权益得不到保障，也担心20年合同到期后续约难，固定资产投资又无法收回。因此，盘活利用主体参与盘活顾虑较多;三是尚无统一的流转交易平台。流转交易缺乏相应的空间范围，流转信息不畅，流转交易价格不透明，在一定程度上制约了闲置宅基地和闲置农房的盘活利用。
5 对策建议
针对肥西县推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范工作中存在的问题，提出以下几点对策建议：
5.1 深化农村宅基地“三权分置”改革 在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，积极推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实农村宅基地集体所有权，保障农村集体经济组织成员宅基地资格权，适度放活宅基地和农房使用权。对于进城落户的农民，在确保宅基地集体所有性质不变和成员宅基地资格权的条件下，按照依法、自愿、有偿的原则，允许宅基地使用权在集体经济组织内部流转并办理相关证件，探索放活宅基地使用权的有效实现形式。
5.2 加快推进农村房地一体化的宅基地确权颁证 从全国第一批33个试点县取得的经验看，产权明晰是闲置宅基地盘活利用的基础。推进农村房地一体化的宅基地确权办证工作是落实不动产统一登记的基本内容，对推进宅基地“三权分置”改革、加强宅基地管理工作十分重要。要坚持“依法依规、房地一体”的原则，开展农村宅基地地籍调查，明晰宅基地产权，摸清掌握宅基地数量，建立农村不动产登记基础数据库。推进农村房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，为推进闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用提供数据支撑。
5.3 建立盘活利用政策保障机制 健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城农民土地承包权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有償转让[12]。推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，要统筹考虑实际需求，为相关经营主体盘活利用行为提供更多的政策支持，着力构建政策支持保障机制。一是建立闲置宅基地有偿使用和回收制度。针对一户多宅和面积超标等问题，加强“一户一宅”的法律宣传教育，推行宅基地有偿使用制度，明确宅基地回收的条件、程序、补偿标准等，激励引导农民有序退出宅基地。二是统筹城乡一体化发展。打破城乡二元结构，完善农村社会保障体系，消除进城农民退出转让宅基地的后顾之忧。三是出台奖补扶持政策。由财政部门牵头，出台盘活利用闲置宅基地和闲置住宅奖补等相关政策措施，以吸引更多的经营主体参与盘活利用。对于利用闲置住宅发展民宿及仓储物流等产业，设置合理的消防审批条件，在符合消防安全的前提下降低准入门槛，加大事中事后监管。 5.4 建立统一流转交易平台 重点探索建立县级统一的宅基地管理信息系统，将人、地、房空间信息一体化纳入数据系统，全面摸清底数，分析宅基地的布局、面积、资格权和闲置情况等。畅通农村闲置宅基地和闲置住宅流转渠道，搭建闲置宅基地和闲置住宅线上流转平台，实现宅基地在一定范围和对象间自由流转，释放宅基地的商业价值，形成公平合理的市场定价，平等保护流转双方的权益。
6 结语
综合肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作开展情况，由于试点工作时间较短，相关配套政策未出台，肥西县房地一体化确权登记颁证工作未完成，总体上成效不明显，与试点方案最初设置的目标要求差距较大。农村闲置宅基地盘活，涉及法律法规、行政管理、农民意愿等多方面的问题，因此，应深化农村宅基地“三权分置”改革，持续推进闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，赋予试点地区更多的自主权，探索政策法律支持保障研究，推进农村闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用。
参考文献
[1]中央農村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》[EB/OL].[2019-09-21].http：//china.cnr.cn/NewsFeeds/20190921/t20190921_524786943.shtml.
[2]农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知[EB/OL].[2019-10-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/16/content_5440479.htm..
[3]让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手[EB/OL].[2018-04-10].http：//www.rmlt.com.cn/2018/0410/516194.shtml..
[4]邱方荣，冯晓红，靳相木.浙江德清：探索宅基地“三权分置”实现路径[J].中国土地，2019（4）：53-54.
[5]吴郁玲，石汇，王梅，等.农村异质性资源禀赋、宅基地使用权确权与农户宅基地流转：理论与来自湖北省的经验[J].中国农村经济，2018（5）：52-67.
[6]孔祥智.宅基地改革政策沿革和发展方向[J].农村工作通讯，2019（12）：29-33.
[7]方丹萍，赵财源.“三权分置”视野下农村闲置宅基地优化利用的制度安排[J].三农论坛，2019（6）：16-17.
[8]刘俊杰，岳永兵，朱新华.农村宅基地制度改革的政策演变与实践探索[J].江南大学学报（人文社会科学版），2020（6）：13-19.
[9]谢娜，段建南，刘羽帆，等.农村闲置宅基地成因分析——基于104个农户调查[J].安徽农学通报，2011（11）：23-25.
[10]张亚婕.我国农村宅基地闲置现状与盘活利用对策[J].乡村科技，2020（31）：14-17.
[11]安徽省第三次全国农业普查主要数据公报（第四号）[EB/OL].[2018-02-26].http：//tjj.ah.gov.cn/ssah/qwfbjd/tjgb/sjtjgb/117211511.html.
[12]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL].[2020-11-03].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1682341754554785877&wfr=spider&for=pc..
（责编：张宏民）
关键词：农村闲置宅基地;盘活利用现状;做法;问题;建议
中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）19-0101-06
宅基地是农村村民用于建设住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地[1]。农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义[2]。近年来，随着统筹城乡发展和推进城乡一体化建设进程的加快，大量的农村人口向城市转移，农村宅基地和住宅闲置浪费日益突出，已成为一个较为普遍的问题，引起了社会各界的广泛关注。2018年中央1号文件明确提出，“深化农村土地制度改革，扎实推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。本文主要介绍了肥西县开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点村工作情况，总结了试点村的做法与经验，并针对存在的问题提出了相应的对策建议，以期对推动农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用提供参考。
1 文献综述
关于农村闲置宅基地和闲置农房的盘活利用方面的研究，近几年来，学界的专家学者主要关注以下3个方面的问题：
1.1 盘活利用闲置宅基地，要深化宅基地“三权分置”改革 郑风田认为，我国农村宅基地数量庞大，但目前仍处于闲置、低效使用状态，通过宅基地“三权分置”改革，从而成功激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除城乡二元结构、让城乡走向融合，而且可以让乡村获得城市社会资本，可以止住衰败、走向振兴[3]。邱方荣等认为，推动宅基地“三权分置”改革，要着眼于闲置宅基地和闲置农房的适度流转和盘活利用，在落实宅基地集体所有权的前提下，抓住让宅基地农户资格权独立化这个关键，突出将宅基地使用权转型纯化为典型用益物权，在宅基地上赋予社会主体有保障的土地权利，形成集体、农户、社会主体共享宅基地权利群的格局，实现宅基地的身份性居住保障功能和物权性财产性功能的分离[4]。吴郁玲等认为，在当前中国农村宅基地产权制度尚不完善的背景下，宅基地确权是保障农户权益、促进农村闲置宅基地合理流转的重要举措[5]。
1.2 推动闲置宅基地盘活利用，要完善政策保障措施 孔祥智认为，中国地域差距大，每一类地区面临的问题完全不同。宅基地制度改革必须谨慎推行，在优化农村宅基地资源配置的同时，给外出打工的农村劳动力留有退路[6]。方丹萍等研究认为，影响宅基地退出意愿的主要因素是对宅基地的补偿方式不满和缺少在城镇生活可持续生计的安全感，完善宅基地退出补偿方式和提升社会保障水平对提升宅基地退出意愿和宅基地有效利用有很大意义[7]。刘俊杰等认为闲置宅基地退出的配套制度不健全，从试点实践看，村集体普遍没有足够的财力支持宅基地退出，试点地区的普遍做法是通过城乡增减挂钩等措施筹集资金用于收储退出宅基地。目前试点地区探索宅基地退出补偿标准的制定，多是从宅基地居住功能出发，没有全面认识宅基地的生产生活功能，也即居住功能以外的价值[8]。
1.3 建立公共平交易平台，有利于促进闲置宅基地规范流转 张亚婕认为，农村宅基地的大量闲置是工业化进程的必然结果，建立健全闲置宅基地使用权收回制度、规范宅基地流转市场、建立公开的宅基地交易平台成为盘活闲置宅基地的一个重要手段[9]。谢娜等认为，农村宅基地使用权制度缺失，农村宅基地界定不明确和产权不明晰，闲置宅基地重新利用缺乏激励机制，没有一个完善的体制和平台，难以促进闲置宅基地的流转利用[10]。郑风田认为，目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证、明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，放活宅基地使用权流转，唤醒农村的沉睡资本[3]。
在实施乡村振兴背景下，允许宅基地使用权流转，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，既提高了宅基地的资源利用率，又能增加集体经济组织和农户的共同利益。近年来，肥西县县域经济发展势头强劲，农村人口向城镇转移加快，宅基地闲置现象较为普遍。根据安徽省开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点的要求，在全县选择5个不同类型具有代表性的村开展试点，总结分析试点工作的做法与存在的问题等，提出对策建议。
2 肥西縣农村闲置宅基地盘活利用试点单位现状
肥西县位于合肥西南、巢湖之滨，县城与合肥市无缝对接，基础设施良好，交通便捷，旅游资源丰富，生态环境良好。总面积1695km2，户籍人口83.8万人，户籍户数37.1万户，现辖4乡8镇4园区，242个村居。自2009年连续11年跻身全国百强县，县域经济基本竞争力跃居全国百强第48位，在全省率先全面建成小康社会。肥西县作为安徽省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用18个试点示范县之一，按照稳慎推进的原则，坚持试点先行，结合实际，选取紫蓬山旅游开发区管委会张老圩村、紫蓬镇新农村、山南镇荷冲村、柿树岗乡新街社区等5个经济、社会及自然条件差异的镇村开展试点。本文选择其中4个试点村，通过调查分析试点工作推进情况，总结工作取得的成效及存在的问题，提出对策建议。
2.1 试点乡镇和村的基本情况 从4个试点村所在的乡镇经济发展和地理位置来看，紫蓬镇、紫蓬山管委会经济较发达，交通便利，近城区区位优势明显。紫蓬镇位于紫蓬山北麓，生态环境优美;紫蓬山管委会更是坐拥4A级紫蓬山国家森林公园风景名胜区，具有独特的旅游资源。柿树岗乡和山南镇离县城较远，主要以农业经济为主，区位优势不明显，近年来立足乡村旅游，发展休闲观光农业带动发展。4个试点乡镇的区域面积、户籍、人口等基本情况见表1。 就4个试点村情况看，新街社区户籍户数最多，区域面积最大，土地肥袄，水源丰富，主要以种养业为主，有唐五圩等圩堡群文化资源，“老唐酱干”列入肥西非物质文化遗产名录。荷冲村林地面积246.67hm2超过耕地，拥有全县最大的磨墩水库，有县级道路穿境而过，交通便利。新农村山地面积230hm2，超过耕地面积，以农业林业种植、养蚕、畜禽养殖为主，有县级道路穿境而过，交通便利，风景优美。张老圩村户籍和人口最少，水面20.27hm2，水源充足，交通便利，具有发展乡村旅游优势。试点村有关情况见表2。
2.2 试点村闲置宅基地现状 据国家有关部门统计，宅基地中大约有10%～15%处于闲置状态，每村闲置的宅基地占村宅基地总量的8%～20%。第三次全国农业普查结果表明，安徽省2016年末99.7%的农户拥有自己住房。其中，拥有1处住房的，占83.5%，拥有2处住房的，占15%，拥有3处以上住房的，占1.1%;拥有商品房的，占10.3%[11]。随着城市化建设进程的加快，农村的宅基地和房屋闲置现象较为普遍。一方面，随着农村经济发展、农民生活水平提高，农民对土地的热情高涨，要求分配宅基地建房，一些旧宅被闲置;另一方面，农村常住人口大量减少，一部分房屋长期无人居住，季节性闲置明显。从4个试点村的情况看，共调查农户3359户，闲置宅基地283户，闲置率10.4%，最高的荷冲村闲置率达16.6%，与全国调查结果基本相符。4个试点村宅基地现状呈以下特点：
2.2.1 一户一宅居多 通过对4个村3359户村民拥有的宅基地数量调查情况分析，无宅基地703户，占20.9%。其中，山南镇荷冲村存在一户多宅现象，有2处56户，占1.7%;有3处以上宅基地1户，占0.3%;“一户一宅”的比例高达79.1%，占主导地位（见表3）。
2.2.2 宅基地面积基本符合标准 安徽省农业农村厅、安徽省自然资源厅《关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见办法》规定，农村村民1户只能拥有1处住宅。农村村民新建住宅，宅基地面积标准限定为160～300m2，其中山区和丘陵地区等每户宅基地面积不得超过160m2，利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300m2。肥西县属于丘陵地区，其农户建房面积不得超过160m2。从试点村调查情况看，户均宅基地占地面积为147.2m2，未超过省级规定标准。柿树岗乡新街村社区和紫蓬管委会张老圩村户均宅基地占地面积超过标准限额，其他2个试点村低于规定限额（见表4）。
2.2.3 宅基地闲置与建房需求并存 4个地试点村共有农户3359户，拥有宅基地2713宗，闲置宅基地283户，闲置率为10.4%。目前仍有703户没有宅基地，占20.9%。据调查，近年来农民申请建房数量呈上升趋势，仅2020年全县申报建房有210件，审批建设106件，占地面积1.2万m2。总体上，宅基地闲置与无宅基地建房需求并存。
3 主要做法
结合上述4个试点村的发展现状、区位条件、资源禀赋等因素，围绕发展符合试点村特点的休闲农业、乡村旅游、特色民宿等新产业新业态，培育不同类型盘活利用示范村，稳妥推进盘活利用试点示范。探索多元盘活利用模式，拓宽农民财产性收入增长渠道，促进集体经济增长新途径，为激活乡村发展活力，促进乡村振兴提供支撑。
3.1 高度重视，加强组织领导 肥西县委、县政府高度重视农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，分管副县长多次专题研究部署试点工作开展。成立了农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范工作领导小组，由县长担任组长，负责试点示范工作组织领导。下设办公室在县农业农村局，负责日常事务和协调推进。各试点乡镇相应成立试点示范工作领导组，主要负责人为第一责任人，建立县、乡、村3级工作组织结构，确保试点示范工作高效有序推进。
3.2 调查摸底，制定工作方案 成立农村闲置宅基地和闲置住宅调查摸底工作组，以村为单位，逐户开展调查摸底，摸清各试点村闲置宅基地和閑置住宅的数量及闲置情况，全面掌握闲置宅基地和闲置住宅基本现状，包括房屋权属、框架、面积、流转意愿等情况，逐一拍照登记造册，为建立全县统一的闲置宅基地和闲置住房数据库提供基础资料。在调查的基础上，结合实际，制定了《肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范实施方案》，明确了试点示范工作的主要内容，要求各乡镇自主选择1～2个村试点，积极稳妥开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，按期完成试点示范工作任务。
3.3 强化政策扶持，探索创新盘活利用机制 研究出台盘活利用闲置宅基地和闲置住房的相关扶持政策措施，因地制宜，探索创新盘活利用机制。一是探索解决民宿业证照办理难问题，研究制定《关于促进肥西县民宿业规范发展的实施办法（试行）》，成立了民宿发展领导小组，负责牵头开展开办民宿联合审批，并办理相关证照，为盘活利用闲置宅基地和闲置农房创造便利条件，提供市场准入便利。二是规范流转行为。坚持政府引导、农民自愿、市场运作的原则，畅通闲置宅基地和闲置住宅的流通渠道，制定《肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅使用权流转交易办法》《农村闲置住宅租赁合同》文本，规范流转行为，防范法律风险，建立房屋租金合理递增机制，保障农户、村集体、投资者三方合法权益。三是强化金融用地支持政策。依据《合肥市村级留用地管理实施办法（试行）》（合自然资规函〔2020〕556号），按照每村不低于2000m2标准安排村级留用地，专项用于就地或异地发展物业经济、或入股参与各类产业项目经营，探索建立闲置宅基地有偿退出制度，促进城乡统筹利用建设用地。出台《肥西县金融支持现代农业发展若干政策（试行）》（肥政秘〔2020〕126号），拓宽贷款抵押物的范围，推进农民住房财产权抵押，解决投资主体融资难问题，支持城市工商资本参与盘活农村闲置资源资产。
3.4 因地制宜，探索盘活利用模式 肥西县根据4个试点村实际，结合美丽乡村建设和人居环境整治，支持农户、集体经济组织、社会工商资本等主体，探索农户自主盘活、村集体主导盘活、项目带动盘活3类利用模式。一是农户自主盘活利用模式。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持村民采取自营、出租、入股、合作等方式，利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游业，促进增收。二是村集体经济组织主导盘活利用模式。深化农村集体产权制度改革，发挥集体经济组织的功能作用，鼓励经济实力强的村集体经济组织统一收储闲置宅基地和闲置住宅，通过农村产权交易平台流转交易或者自行开发利用，整合闲置宅基地发展特色产业。三是项目带动盘活利用模式。针对房屋老化严重的空心村，采取整理、复垦、复绿等方式，坚持依法依规，开展农村闲置宅基地整治，利用整理出的土地资源，引导各类企业和新型经营主体参与开发利用。通过重点项目实施，推进闲置宅基地集中规模利用。 3.5 创新方式，探索盘活利用有效路径 一是“农户+村集体+企业”合作方式。由村集体经济组织流转农户闲置宅基地和闲置住宅，采取自营、出租、入股、合作等方式，吸引社会资本参与发展新业态，盘活闲置宅基地和闲置住宅发展乡村旅游业。如紫蓬山管委会张老圩村，农户通过租赁方式将闲置的宅基地和闲置住宅以及部分承包地流转给风之谷农场。农场利用流转的土地发展集民宿、农家乐、休闲旅游、农业生产于一体的田园综合体。通过这种方式，农户盘活了闲置宅基地和闲置住宅获得了租赁收益，企业获得了发展急需的土地资源，实现了共赢发展。据统计，出租闲置住宅户均年增收2万元，农场还就近吸纳周边村民30人务工，月平均工资为3500元左右。同时，村集体租赁闲置老村部给企业做办公用房，每年获得租金收入3万元。二是“村集体+社会资本”合作方式。主要由农村集体经济组织统一收储村居闲置宅基地和闲置住宅后，集中在农村产权交易平台流转交易或者自行开发利用，发展民宿经济。如柿树岗乡新街社区，以农村环境整治为着力点，引进安徽省一品小院建筑有限责任公司进行投资合作，建设蒿园民宿经营项目。村集体将整理的出闲置宅基地1.564hm2入股蒿园民宿项目，年收益不低于3万元/hm2。同时，将周边的16.17hm2农用地和4.95hm2水面流转给公司发展休闲观光农业，每年按照7500元/hm2给予农户分红，村集体按租金和固定收益的3%收取土地流转管理服务费，实现了村集体和农民合作共赢的良好局面。三是“村集体+产业项目”经营方式。针对房屋老化严重的空心村，开展农村闲置宅基地整治，利用整理出的土地资源谋划重点项目，发展养蚕特色产业，引导有实力、有责任心的企业和新型经营主体参与开发利用。如在山南镇荷冲村，村集体整合12个村民组闲置宅基地4.33hm2，利用村级集体经济发展专项资金及水库移民资金200余万元，建设了养蚕大棚72个，总面积接近2万m2，项目建成后预计村集体增收15万元，农户每年户均获得流转租金3000元。
4 存在的主要问题与制约因素
1年来，肥西县推进4个试点村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，取得了初步成效。但由于试点工作实施时间较短，相关配套措施未实施，总体上试点工作成效与预期目标差距较大。存在的主要问题与制约因素如下：
4.1 农户退出宅基地意愿不强 根据有关法律规定，农村村民1户只能拥有1处住宅。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。就肥西县4个试点调查情况看，由于缺乏有效的激励措施，村民普遍不愿意退出闲置宅基地。以山南镇荷冲村为例，该村拥有2处以上住宅57宗、闲置住宅165宗，但农户不愿意轻易退出宅基地。
4.2 村集体收回闲置宅基地难度大 按照《土地管理法》的规定，农民取得宅基地的方式为依法申请、无偿使用。农户一旦取得宅基地，村集体收回宅基地的难度大。虽然法律规定房屋倒塌、拆除2年以上未重建的，土地使用权收归集体所有，但是宅基地上房屋属于农民私有财产，不能强制收回。目前，村集体没有足够经济实力，建立相应的补偿措施，导致闲置宅基地收回难。
4.3 影响盘活利用的制约因素 一是法律明令禁止宅基地使用权抵押。我国现行法律和国家相关规定对宅基地使用权的这些法律处分都明确予以限制，宅基地使用权的转让、抵押、继承等都被明令禁止。导致相关盘活利用企业无法利用宅基地使用权获得融资贷款，盘活利用主体资金压力大;二是宅基地使用权流转的期限受限。目前房地一体化宅基地使用权确权对流转交易登记方面也没有明确的规定。《合同法》第214条规定：“承租土地使用权，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。社会资本参与盘活利用时，担心流转方中途毁约权益得不到保障，也担心20年合同到期后续约难，固定资产投资又无法收回。因此，盘活利用主体参与盘活顾虑较多;三是尚无统一的流转交易平台。流转交易缺乏相应的空间范围，流转信息不畅，流转交易价格不透明，在一定程度上制约了闲置宅基地和闲置农房的盘活利用。
5 对策建议
针对肥西县推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范工作中存在的问题，提出以下几点对策建议：
5.1 深化农村宅基地“三权分置”改革 在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，积极推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实农村宅基地集体所有权，保障农村集体经济组织成员宅基地资格权，适度放活宅基地和农房使用权。对于进城落户的农民，在确保宅基地集体所有性质不变和成员宅基地资格权的条件下，按照依法、自愿、有偿的原则，允许宅基地使用权在集体经济组织内部流转并办理相关证件，探索放活宅基地使用权的有效实现形式。
5.2 加快推进农村房地一体化的宅基地确权颁证 从全国第一批33个试点县取得的经验看，产权明晰是闲置宅基地盘活利用的基础。推进农村房地一体化的宅基地确权办证工作是落实不动产统一登记的基本内容，对推进宅基地“三权分置”改革、加强宅基地管理工作十分重要。要坚持“依法依规、房地一体”的原则，开展农村宅基地地籍调查，明晰宅基地产权，摸清掌握宅基地数量，建立农村不动产登记基础数据库。推进农村房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，为推进闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用提供数据支撑。
5.3 建立盘活利用政策保障机制 健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城农民土地承包权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有償转让[12]。推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，要统筹考虑实际需求，为相关经营主体盘活利用行为提供更多的政策支持，着力构建政策支持保障机制。一是建立闲置宅基地有偿使用和回收制度。针对一户多宅和面积超标等问题，加强“一户一宅”的法律宣传教育，推行宅基地有偿使用制度，明确宅基地回收的条件、程序、补偿标准等，激励引导农民有序退出宅基地。二是统筹城乡一体化发展。打破城乡二元结构，完善农村社会保障体系，消除进城农民退出转让宅基地的后顾之忧。三是出台奖补扶持政策。由财政部门牵头，出台盘活利用闲置宅基地和闲置住宅奖补等相关政策措施，以吸引更多的经营主体参与盘活利用。对于利用闲置住宅发展民宿及仓储物流等产业，设置合理的消防审批条件，在符合消防安全的前提下降低准入门槛，加大事中事后监管。 5.4 建立统一流转交易平台 重点探索建立县级统一的宅基地管理信息系统，将人、地、房空间信息一体化纳入数据系统，全面摸清底数，分析宅基地的布局、面积、资格权和闲置情况等。畅通农村闲置宅基地和闲置住宅流转渠道，搭建闲置宅基地和闲置住宅线上流转平台，实现宅基地在一定范围和对象间自由流转，释放宅基地的商业价值，形成公平合理的市场定价，平等保护流转双方的权益。
6 结语
综合肥西县农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作开展情况，由于试点工作时间较短，相关配套政策未出台，肥西县房地一体化确权登记颁证工作未完成，总体上成效不明显，与试点方案最初设置的目标要求差距较大。农村闲置宅基地盘活，涉及法律法规、行政管理、农民意愿等多方面的问题，因此，应深化农村宅基地“三权分置”改革，持续推进闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作，赋予试点地区更多的自主权，探索政策法律支持保障研究，推进农村闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用。
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（责编：张宏民）