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摘 要：2010年4月 29日修订的《国家赔偿法》规定了行政侵权的精神损害赔偿，并首次提出“精神损害抚慰金”，但精神损害抚慰金的适用尚存在适用范围狭窄、确定标准模糊等问题。本文通过分析司法案例，管窥行政赔偿中精神损害抚慰金司法适用的大体情况，分析司法适用中存在的问题，以寻求解决之道。
关键词：国家赔偿，精神损害抚慰金，法院，司法审查
2010 年新修订的《国家赔偿法》第三十五条首次规定“精神损害抚慰金”，这表示我国在国家赔偿领域中正式确立了精神损害赔偿制度。其后，最高人民法院于2014年7月29日公布了《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》，进一步指导国家赔偿领域中对精神损害赔偿案件的处理。
应当说，立法的上述修改是对原国家赔偿制度顽疾的突破，可谓众望所归，可是，司法实践中的行政赔偿制度是否准确回应了上述修法目的呢？笔者在威科先行法律信息库中以“行政赔偿”“精神损害抚慰金”“2018年”作为限定条件1，检索下载裁判文书 249 份，排除单纯要求赔礼道歉以及重复的裁判文书，最终选取219份2018年全国法院精神损害赔偿案件判决书进行实证分析。
一、2018年法院对精神损害抚慰金行政赔偿请求审查的实证考察
在 219 份2018年行政赔偿中精神损害赔偿案件裁判文书中，一审裁判文书98份，二審裁判文书97份，再审裁判文书为24 份。其中一审判决驳回原告关于精神损害抚慰金赔偿请求的有92件，驳回率为94%，二审判决维持一审驳回判决的有90份，维持率为93%。
（一）精神损害抚慰金适用客体考察
新修订的《国家赔偿法》明确规定了精神损害经济性赔偿，并将其称为“精神损害抚慰金”。该法第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”该法第三条、第十七条规定的是对公民人身权的侵犯。由此可见，我国国家赔偿中的精神损害抚慰金仅适用于侵犯公民人身权利时造成的精神损害，不适用对法人的侵害以及侵犯公民财产权利时可能带来的精神损害。在笔者收集的案例中，原告以财产损害引起其精神极度痛苦申请精神损害抚慰金的案件近半数，法院均依据《国家赔偿法》第三十五条以“行政行为侵犯人身权系适用精神损害赔偿的前提条件”这一理由驳回赔偿请求，导致案件驳回率高达94%。
（二）赔偿金额考察
在笔者收集的219个案件中，只有9个案件获得赔偿。而且，原告申请赔偿精神损害抚慰金的数额差异较大，最低为1元，最高达10亿元，所有案件要求赔偿总额高达2037643576元，而获得赔偿的9个案件赔偿总额共计157000元，平均每个获赔案件的赔偿额约为17444元。且不论行政赔偿案件中请求赔偿精神损害抚慰金难以获得法院支持，即使判决支持，平均到每个案件中的数额较少，难以达到精神损害赔偿金应有的救济及惩罚的目的。
（三）受害人所受精神损害因素考察
笔者发现，在司法实务中，受害人所受精神损害严重程度主要关注于受害人身体伤残情况和是否存在违法行政拘留，因为受害人伤残情况比较明显，违法行政拘留的期限也易量化，便于司法实践的操作。我们可以通过笔者收集的9例获得赔偿的案件分析受害人所受精神损害情况与法官最终确定精神损害抚慰金的关系。具体情况见表1：
由表 1 可见，受害人所受的精神损害与法官确定的精神损害赔偿金额之间并不存在明确的对应关系，换言之，法官在衡量精神损害抚慰金时，对受害人所受精神损害因素参考标准不统一。表 1 数据反映出精神损害赔偿制度在司法审判实务中存在的问题：第一，即使受害人所受的精神损害程度不同，法院最终确定的精神损害抚慰金也可能相同。如表1 所示，不同的受害人被违法行政拘留3日、5日或10日，法院判决的精神抚慰金均为1000元。第二，法院在酌定精神损害抚慰金金额时没有统一的标准，在判决中不说明判断理由或说理较为笼统，缺少赔偿金额的计算方法和过程。
二、我国行政赔偿中精神损害抚慰金适用存在的问题
（一）精神损害抚慰金适用的客体范围狭窄
依据新修订的《国家赔偿法》第三十五条可知，首先，精神损害赔偿只适用于第三条和第十七条列举的情形，这种有限列举方式虽有防止法官滥用裁判权的作用，却不能涵盖所有的国家侵权行为，具有僵化性。其次，该法所保护的客体范围有限，只有在人身权、生命健康权、名誉权遭到侵害时才能请求国家赔偿，其他情形下的精神损害则不受《国家赔偿法》的保护。
司法实践中法官严格依据法律的规定，对原告因财产损失提起的精神损害抚慰金赔偿请求一律驳回，如前所述，在笔者收集的219份裁判文书中，法院以“未侵犯原告人身权”为由驳回的有93例，占比44%。但有些特殊财产或财产利益中含有一定的“精神利益”，故原告请求赔偿的是当事人的“精神利益”损失，而不是财产权或财产利益的损失，如具有人格象征意义的纪念物品。实务中，原告在《国家赔偿法》中无法找到法律依据，而适用民事法律的相关规定亦不被认可，受侵害人的合法权益无法得到保障。
（二）确定精神损害抚慰金赔偿金额的标准模糊
关于精神损害抚慰金金额的确定，《国家赔偿法》第三十五条规定较为抽象，在司法实践中需法官自由裁量，而法官对“造成严重后果”和“相应”等不确定法律概念裁量不一。如表1所示的9个获赔案件中，只有3个判决提及在裁定精神损害抚慰金金额时考虑了被告的违法过错程度、原告居住地的平均生活水平、精神损害事实及严重后果等因素，但也没有具体标准的阐述，其余案件均是酌情裁定，完全依赖法官的主观裁量。
实践中各地法院没有统一的标准，这带来很多弊端：一是请求人在申请时没有可供参照的依据，导致请求人“漫天要价”，如表1所示，针对违法行政拘留五天的行政行为，会出现“5000”与“130000”这样差距悬殊的赔偿请求，二是不能有效地约束法官裁量，造成类似个案之间裁决数额不同，违背同等情况同等对待原则。 （三）违法归责原则无法满足实践需求
我国的《国家赔偿法》第二条规定“国家机关及其工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”此条规定明确了我国现行行政赔偿的归责原则是违法归责原则。
多年的司法实践表明，单一的违法归责原则不能有效应对行政赔偿中出现的诸多问题。比如在行政赔偿精神损害赔偿中出现的合法但不合理的问题，因为国家行政机关的行为不涉及违法，却具有明显的不合理性。2行政主体在行使职权的过程中有过错，但没有违法，合法权益受侵害甚至造成精神损害的行政相对人则得不到应有的救济。
三、我国行政赔偿中精神损害抚慰金制度运行效果分析
《国家赔偿法》的修改是国家赔偿制度得以进步的起点，其中新增精神损害抚慰金以弥补在行政侵权中给受害人造成的精神损害，是对我国建设法治国家要求的回应，也是对法治实践中大量存在的精神损害补偿缺位的完善。实质而言，精神损害抚慰金是对受害人精神上的抚慰。这一制度在一定程度上为受侵害的行政相对人提供了补充救济，对受害人所遭受的不可逆转的精神痛苦同时在客观上无法得到国家赔偿的精神损失部分的一种抚慰。
实践是检验制度运行效果的试金石。从司法实践情况看，在行政赔偿案件中，精神损害抚慰金的抚慰功能尚未完全实现。只适用于人身权利遭受侵害所产生的精神损害，这一狭窄的适用范围将多数赔偿请求拒之门外，真正能够判决赔偿的案例相对较少，导致民众对于精神损害赔偿的期待落空。此外，“严重后果”、“相应的”等不确定法律概念的使用导致司法实践中对精神损害的认定标准和赔偿标准不一，一方面加大了法官自由裁量的难度，易出现“同案不同判”的争议，另一方面也难以约束法官在进行利益衡量和价值判断时的公正性，为滋生腐败提供了空间，有违公平正义的法治追求。赔偿金额不足与赔偿标准不一易造成司法實践中对受害人的赔偿不足，其权利得不到充分保障，有悖于精神损害抚慰金制度设立的初衷。
四、我国行政赔偿中精神损害抚慰金适用的完善建议
（一）扩大精神损害抚慰金的适用范围
我国民事法律中精神损害赔偿的权利范围比《国家赔偿法》中规定的权利范围要广，不仅包括后者规定的生命健康权和人身自由权，还包括名誉权及财产权等权利。国家侵权造成的伤害比自然人侵权更甚，而《国家赔偿法》保护的权利范围却不如民事法律广泛，这明显不合理。因此应扩大权利保护范围，包括如下：人格权、财产权和其他权利，其中人格权包括生命权、身体权、健康权等物质性人格权，姓名权、名誉权、隐私权等精神性人格权，财产权利则特指含有特定纪念或收藏意义、一旦毁损灭失将对物品所有人造成不可弥补精神伤害的物品，其他权利则可由法官根据案件情况自由裁量。
（二）设定精神损害抚慰金赔偿金额的具体标准
在精神损害赔偿领域，个体差异使得在损害程度的认定上存在较大难度，但这并不意味着精神损害赔偿无法设置客观化的操作标准。事实上，为抑制法院判决的随意性，同时也能够使得法院避免在费用确定上花费过多的成本和精力，世界上很多国家和地区都在精神抚慰金中设立了客观基准。3我国地域辽阔，精神损害抚慰金也应兼顾地区差异，由各地根据自身经济发展水平，制定该地区的精神损害抚慰金赔偿数额，该数额可以以该地区上年度职工平均工资为基准数，规定上下额度。山东省日照市就采取这一标准：上限为该地区上年度职工平均工资标准的6倍，下限以2000元为起点，在此区间内，由法官结合案件具体裁量。4除经济发展水平外，限制人身自由的时间也被作为精神损害抚慰金的考量基准。如浙江省以人身自由权、生命健康权损害等国家赔偿总额的50%为基准，再根据案件情况适当增减，以其总额的100%为上限，在这一空间内确定具体数额。5
（三）确立多元化的归责原则
社会的发展使得行政侵权的形式和方法变得复杂，无论哪种单一的归责原则都无法妥善解决司法实践的需要。6过错原则在认定过错时主要考虑行为人是否尽到了注意义务，在司法实践中依据过错原则来衡量行政行为，认定其是否具有过错，是否应当承担赔偿责任，法官可以更直接、更客观的做出判断，对同一个案件不至于出现差距太大的赔偿结果。无过错原则可以将行政机关及其工作人员执行危险职务时带来的风险，从行政相对人转移到了社会全体成员共同承担，这样损失得到了合理分配。7所以采用以过错原则为主，以无过错原则为辅的行政赔偿精神损害赔偿归责原则才能更好的解决司法实践中的问题。
注释：
① 贾树玲，女，武汉大学法学院 2017 级诉讼法学专业硕士研究生，研究方向为行政诉讼法。
② 最后检索日期为2019年10月20日。
③ 王宗忆：《论国家赔偿中的精神损害赔偿问题》，载江必新主编：《国家赔偿办案指南》，中国法制出版社，2011年，第256页。
④ 例如在德国，联邦德国法典规定的人身自由精神赔偿标准是日赔偿金11欧元，因执行人员行为违法而造成较大精神损害后果的，可酌情提高赔偿标准，但每天不得超过50欧元，参见刘兆兴：《德国国家赔偿法研究》，《外国法译评》1996年第3期。而美国、瑞典、韩国等国家立法则规定了精神损害金的最高限额，参见宁杰、陈小娟：《刑事司法赔偿中精神抚慰金的判定》，《法律适用》2012年第11期。
⑤ 王宗忆文，前引2，第256页。
⑥ 江勇、马良骥：《“庖丁解牛”张氏叔侄强奸赔偿案——兼谈国家赔偿制度改革的几点建议》，《浙江审判》2013年第8期。
⑦ 胡锦光：《行政法专题研宄》，中国人民大学出版社，2010年版，第107页。
⑧ 胡卫平：《精神损害赔偿的制度确定》，载《求索》，2013年第4期，第11页。
关键词：国家赔偿，精神损害抚慰金，法院，司法审查
2010 年新修订的《国家赔偿法》第三十五条首次规定“精神损害抚慰金”，这表示我国在国家赔偿领域中正式确立了精神损害赔偿制度。其后，最高人民法院于2014年7月29日公布了《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》，进一步指导国家赔偿领域中对精神损害赔偿案件的处理。
应当说，立法的上述修改是对原国家赔偿制度顽疾的突破，可谓众望所归，可是，司法实践中的行政赔偿制度是否准确回应了上述修法目的呢？笔者在威科先行法律信息库中以“行政赔偿”“精神损害抚慰金”“2018年”作为限定条件1，检索下载裁判文书 249 份，排除单纯要求赔礼道歉以及重复的裁判文书，最终选取219份2018年全国法院精神损害赔偿案件判决书进行实证分析。
一、2018年法院对精神损害抚慰金行政赔偿请求审查的实证考察
在 219 份2018年行政赔偿中精神损害赔偿案件裁判文书中，一审裁判文书98份，二審裁判文书97份，再审裁判文书为24 份。其中一审判决驳回原告关于精神损害抚慰金赔偿请求的有92件，驳回率为94%，二审判决维持一审驳回判决的有90份，维持率为93%。
（一）精神损害抚慰金适用客体考察
新修订的《国家赔偿法》明确规定了精神损害经济性赔偿，并将其称为“精神损害抚慰金”。该法第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”该法第三条、第十七条规定的是对公民人身权的侵犯。由此可见，我国国家赔偿中的精神损害抚慰金仅适用于侵犯公民人身权利时造成的精神损害，不适用对法人的侵害以及侵犯公民财产权利时可能带来的精神损害。在笔者收集的案例中，原告以财产损害引起其精神极度痛苦申请精神损害抚慰金的案件近半数，法院均依据《国家赔偿法》第三十五条以“行政行为侵犯人身权系适用精神损害赔偿的前提条件”这一理由驳回赔偿请求，导致案件驳回率高达94%。
（二）赔偿金额考察
在笔者收集的219个案件中，只有9个案件获得赔偿。而且，原告申请赔偿精神损害抚慰金的数额差异较大，最低为1元，最高达10亿元，所有案件要求赔偿总额高达2037643576元，而获得赔偿的9个案件赔偿总额共计157000元，平均每个获赔案件的赔偿额约为17444元。且不论行政赔偿案件中请求赔偿精神损害抚慰金难以获得法院支持，即使判决支持，平均到每个案件中的数额较少，难以达到精神损害赔偿金应有的救济及惩罚的目的。
（三）受害人所受精神损害因素考察
笔者发现，在司法实务中，受害人所受精神损害严重程度主要关注于受害人身体伤残情况和是否存在违法行政拘留，因为受害人伤残情况比较明显，违法行政拘留的期限也易量化，便于司法实践的操作。我们可以通过笔者收集的9例获得赔偿的案件分析受害人所受精神损害情况与法官最终确定精神损害抚慰金的关系。具体情况见表1：
由表 1 可见，受害人所受的精神损害与法官确定的精神损害赔偿金额之间并不存在明确的对应关系，换言之，法官在衡量精神损害抚慰金时，对受害人所受精神损害因素参考标准不统一。表 1 数据反映出精神损害赔偿制度在司法审判实务中存在的问题：第一，即使受害人所受的精神损害程度不同，法院最终确定的精神损害抚慰金也可能相同。如表1 所示，不同的受害人被违法行政拘留3日、5日或10日，法院判决的精神抚慰金均为1000元。第二，法院在酌定精神损害抚慰金金额时没有统一的标准，在判决中不说明判断理由或说理较为笼统，缺少赔偿金额的计算方法和过程。
二、我国行政赔偿中精神损害抚慰金适用存在的问题
（一）精神损害抚慰金适用的客体范围狭窄
依据新修订的《国家赔偿法》第三十五条可知，首先，精神损害赔偿只适用于第三条和第十七条列举的情形，这种有限列举方式虽有防止法官滥用裁判权的作用，却不能涵盖所有的国家侵权行为，具有僵化性。其次，该法所保护的客体范围有限，只有在人身权、生命健康权、名誉权遭到侵害时才能请求国家赔偿，其他情形下的精神损害则不受《国家赔偿法》的保护。
司法实践中法官严格依据法律的规定，对原告因财产损失提起的精神损害抚慰金赔偿请求一律驳回，如前所述，在笔者收集的219份裁判文书中，法院以“未侵犯原告人身权”为由驳回的有93例，占比44%。但有些特殊财产或财产利益中含有一定的“精神利益”，故原告请求赔偿的是当事人的“精神利益”损失，而不是财产权或财产利益的损失，如具有人格象征意义的纪念物品。实务中，原告在《国家赔偿法》中无法找到法律依据，而适用民事法律的相关规定亦不被认可，受侵害人的合法权益无法得到保障。
（二）确定精神损害抚慰金赔偿金额的标准模糊
关于精神损害抚慰金金额的确定，《国家赔偿法》第三十五条规定较为抽象，在司法实践中需法官自由裁量，而法官对“造成严重后果”和“相应”等不确定法律概念裁量不一。如表1所示的9个获赔案件中，只有3个判决提及在裁定精神损害抚慰金金额时考虑了被告的违法过错程度、原告居住地的平均生活水平、精神损害事实及严重后果等因素，但也没有具体标准的阐述，其余案件均是酌情裁定，完全依赖法官的主观裁量。
实践中各地法院没有统一的标准，这带来很多弊端：一是请求人在申请时没有可供参照的依据，导致请求人“漫天要价”，如表1所示，针对违法行政拘留五天的行政行为，会出现“5000”与“130000”这样差距悬殊的赔偿请求，二是不能有效地约束法官裁量，造成类似个案之间裁决数额不同，违背同等情况同等对待原则。 （三）违法归责原则无法满足实践需求
我国的《国家赔偿法》第二条规定“国家机关及其工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”此条规定明确了我国现行行政赔偿的归责原则是违法归责原则。
多年的司法实践表明，单一的违法归责原则不能有效应对行政赔偿中出现的诸多问题。比如在行政赔偿精神损害赔偿中出现的合法但不合理的问题，因为国家行政机关的行为不涉及违法，却具有明显的不合理性。2行政主体在行使职权的过程中有过错，但没有违法，合法权益受侵害甚至造成精神损害的行政相对人则得不到应有的救济。
三、我国行政赔偿中精神损害抚慰金制度运行效果分析
《国家赔偿法》的修改是国家赔偿制度得以进步的起点，其中新增精神损害抚慰金以弥补在行政侵权中给受害人造成的精神损害，是对我国建设法治国家要求的回应，也是对法治实践中大量存在的精神损害补偿缺位的完善。实质而言，精神损害抚慰金是对受害人精神上的抚慰。这一制度在一定程度上为受侵害的行政相对人提供了补充救济，对受害人所遭受的不可逆转的精神痛苦同时在客观上无法得到国家赔偿的精神损失部分的一种抚慰。
实践是检验制度运行效果的试金石。从司法实践情况看，在行政赔偿案件中，精神损害抚慰金的抚慰功能尚未完全实现。只适用于人身权利遭受侵害所产生的精神损害，这一狭窄的适用范围将多数赔偿请求拒之门外，真正能够判决赔偿的案例相对较少，导致民众对于精神损害赔偿的期待落空。此外，“严重后果”、“相应的”等不确定法律概念的使用导致司法实践中对精神损害的认定标准和赔偿标准不一，一方面加大了法官自由裁量的难度，易出现“同案不同判”的争议，另一方面也难以约束法官在进行利益衡量和价值判断时的公正性，为滋生腐败提供了空间，有违公平正义的法治追求。赔偿金额不足与赔偿标准不一易造成司法實践中对受害人的赔偿不足，其权利得不到充分保障，有悖于精神损害抚慰金制度设立的初衷。
四、我国行政赔偿中精神损害抚慰金适用的完善建议
（一）扩大精神损害抚慰金的适用范围
我国民事法律中精神损害赔偿的权利范围比《国家赔偿法》中规定的权利范围要广，不仅包括后者规定的生命健康权和人身自由权，还包括名誉权及财产权等权利。国家侵权造成的伤害比自然人侵权更甚，而《国家赔偿法》保护的权利范围却不如民事法律广泛，这明显不合理。因此应扩大权利保护范围，包括如下：人格权、财产权和其他权利，其中人格权包括生命权、身体权、健康权等物质性人格权，姓名权、名誉权、隐私权等精神性人格权，财产权利则特指含有特定纪念或收藏意义、一旦毁损灭失将对物品所有人造成不可弥补精神伤害的物品，其他权利则可由法官根据案件情况自由裁量。
（二）设定精神损害抚慰金赔偿金额的具体标准
在精神损害赔偿领域，个体差异使得在损害程度的认定上存在较大难度，但这并不意味着精神损害赔偿无法设置客观化的操作标准。事实上，为抑制法院判决的随意性，同时也能够使得法院避免在费用确定上花费过多的成本和精力，世界上很多国家和地区都在精神抚慰金中设立了客观基准。3我国地域辽阔，精神损害抚慰金也应兼顾地区差异，由各地根据自身经济发展水平，制定该地区的精神损害抚慰金赔偿数额，该数额可以以该地区上年度职工平均工资为基准数，规定上下额度。山东省日照市就采取这一标准：上限为该地区上年度职工平均工资标准的6倍，下限以2000元为起点，在此区间内，由法官结合案件具体裁量。4除经济发展水平外，限制人身自由的时间也被作为精神损害抚慰金的考量基准。如浙江省以人身自由权、生命健康权损害等国家赔偿总额的50%为基准，再根据案件情况适当增减，以其总额的100%为上限，在这一空间内确定具体数额。5
（三）确立多元化的归责原则
社会的发展使得行政侵权的形式和方法变得复杂，无论哪种单一的归责原则都无法妥善解决司法实践的需要。6过错原则在认定过错时主要考虑行为人是否尽到了注意义务，在司法实践中依据过错原则来衡量行政行为，认定其是否具有过错，是否应当承担赔偿责任，法官可以更直接、更客观的做出判断，对同一个案件不至于出现差距太大的赔偿结果。无过错原则可以将行政机关及其工作人员执行危险职务时带来的风险，从行政相对人转移到了社会全体成员共同承担，这样损失得到了合理分配。7所以采用以过错原则为主，以无过错原则为辅的行政赔偿精神损害赔偿归责原则才能更好的解决司法实践中的问题。
注释：
① 贾树玲，女，武汉大学法学院 2017 级诉讼法学专业硕士研究生，研究方向为行政诉讼法。
② 最后检索日期为2019年10月20日。
③ 王宗忆：《论国家赔偿中的精神损害赔偿问题》，载江必新主编：《国家赔偿办案指南》，中国法制出版社，2011年，第256页。
④ 例如在德国，联邦德国法典规定的人身自由精神赔偿标准是日赔偿金11欧元，因执行人员行为违法而造成较大精神损害后果的，可酌情提高赔偿标准，但每天不得超过50欧元，参见刘兆兴：《德国国家赔偿法研究》，《外国法译评》1996年第3期。而美国、瑞典、韩国等国家立法则规定了精神损害金的最高限额，参见宁杰、陈小娟：《刑事司法赔偿中精神抚慰金的判定》，《法律适用》2012年第11期。
⑤ 王宗忆文，前引2，第256页。
⑥ 江勇、马良骥：《“庖丁解牛”张氏叔侄强奸赔偿案——兼谈国家赔偿制度改革的几点建议》，《浙江审判》2013年第8期。
⑦ 胡锦光：《行政法专题研宄》，中国人民大学出版社，2010年版，第107页。
⑧ 胡卫平：《精神损害赔偿的制度确定》，载《求索》，2013年第4期，第11页。