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[摘 要]我国预算软约束现象比较普遍，引起了严重的后果，影响宏观调控的效果，引发社会腐败。预算软约束的原因有很多，如政治激励因素、制度因素、法治不完善等都可能引发预算软约束。要认识到我国预算软约束的常态化并采取措施硬化预算约束。
[关键词]预算软约束;政府和国有企业;政治激励;分权制
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146
1 引言
近年来，软预算约束越来越受到人们的关注，预算软约束是转型经济体的普遍问题。软预算约束的问题不仅限于国企，政府及其部门也存在预算约束薄弱的问题。软预算约束有多样化的表现形式，但最重要的是，预算不能对参与者造成强大的约束。预算软约束的危害很大，腐败的主要根源是影响国家宏观调控政策的执行，并限制公共预算管理职能的发挥，因此必须认识到我国预算软约束问题的严重性。
预算软约束案例司空见惯。根据国家审计署2002年的一项研究，国务院12个部门未经许可调整了项目和预算额度。从2000—2003年，国土资源部及其附属机构以各种名义拦截并掠夺了各种名称的特殊资金，用以支付薪金和奖金并补偿行政费用。“审计署公布六单位审计结果”，《经济日报》。另外，预算软约束现象普遍存在于地方政府债务融资平台不断发展中，商业银行对政府性公司贷款的风险控制和管理较为宽松，为了追求利润最大化和自身效用最大化而充当地方政府软预算约束的支持体。还有在石化行业，中石化及其上市公司在2005年12月还宣布，由于中石化今年亏损129亿美元，中央政府决定向中石化集团一次性支付近100亿元人民币，再加上今年10月的100亿元人民币赔偿，中国石化已获得200亿元的资金支持。到了2006年，中国石化炼油实际损失超过300亿元。在该年的年底，中央政府向集团公司一次性支付了52亿元。还在2007年和2008年获得了大量政府财政补助和各种形式的隐性补助。
2 文献综述
“预算软约束”的概念起源于“企业预算软约束”，科尔奈在《短缺经济学》中首先提出，通过对匈牙利从传统计划经济过渡到市场经济时期的描述。遭受长期损失的国有公司不能通过财政补贴或其他形式的支持被排除在市场之外，这种现象在经济转型国家中普遍存在。主要原因是国有企业有一定的政策性负担，政府由于信息不对称而无法区分经营损失和政治损失，只有国有企业才能提供补贴。这是预算软约束的现象。商业银行是国有公司的一种特殊形式，在商业银行面临亏损时，经营者预期政府会在财政上给予支持，追加投资、减税，预防商业银行破产（王叙果，2012）。在经济转型时期，中国引入了具有双重软预算约束的制度体制，其中包括国有企业的软预算约束和国有商业银行的软预算约束（施华强，2004）。洪正华（2004）从国有企业的行为特征分析，用实证研究证明转轨时期中国国有企业的预算软约束命题。
国内学者从定性和定量多个方面去研究，而且多从预算软约束的角度解释企业行为和政府行为。从对预算软约束普遍性及产生原因的研究方面，方红生、张军（2009）使用27个省份的面板数据和系统广义矩阵方法研究扩张偏向的财政行为是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个结果。他还认为，中国地方政府在经济低迷时期奉行扩张主义政策。一个重要原因是中国地方政府解决了“金融约束”的问题。陈志勇、陈思霞（2014）构建了中国省级财政预算约束指数，测度地区财政净赤字的动态变化作为预算软约束的近似衡量，得出地方财政预算软约束普遍存在，制度环境和对地方政府投资的驱动力是影响地方预算约束可能性的重要因素，制度环境存在影响预算约束调整的间接机制。刘叔申（2010）在分析我国预算执行情况的基础上，研究了国家预算软约束现象。政府预算未对政府行为施加有效限制。在国家预算的编制和执行中，普遍存在自由裁量行为。汪冲（2014）根据中国31个省区的面板数据，对转移支付是否诱发地方政府的预算软约束行为及其外溢范围以及其与税收竞争和财政竞争的综合影响进行了实证研究。转移支付引发预算软约束，并且这一现象具有普遍性，同时预算软约束对财政支出有扩张效应。龚强和徐朝阳（2008）创建了一个简单的三层动态博弈模型来分析政策性负担对软预算约束的影响，并认为企业软预算约束的最重要来源就是政策性负担。林毅夫等（2004）通过实证研究分析预算软约束现象的根源，认为是政策性负担而不是所有制归属导致了软约束。林毅夫和李志云（2004）将转型经济中公司的政策性负担和软预算约束视为动态博弈的一部分。当市场竞争达到一定水平时，政策性负担将不可避免地导致国有企业预算软约束。在相同的政策性负担下，私营公司比上市公司更有可能受到软预算约束。在一个更大的框架下分析了为什么转型经济中企业的“政策性负担”会普遍存在。钱海刚（2009）在介绍国家竞争分析制度时指出，预算外资金的收入，特定的税收转移机制和地方政府通过国有公司获得的间接贷款直接导致地方政府的预算软约束。软预算约束增加了地方政府的資源潜力，并扭曲了财政状况。地方政府激励措施的权力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信贷资源构成预算软约束的资源基础，地方政府对土地要素和信贷资源利用呈现区域异质性，应硬化地方政府在资源获取方面的预算软约束问题，也有对预算软约束影响及危害的研究。伏润民等（2008）研究认为财政预算软约束易于引发地方政府超规模支出，结合非理性的过度借贷和对中国地方政府债务的测算水平，发现地方政府债务水平在各个层面都高于正常水平，严重影响了地方经济的安全运行和可持续发展。廖国民（2009）基于相关文献及中国的经验，对预算软约束的危害进行了分析。
3 预算软约束产生的原因
3.1 政治激励因素
在财政分权角度下，中央政府对地方政府官员的考核机制对地方政府行为产生十分重要的影响。地方政府有时过于考虑自己的政绩，财政激励和政治激励共同决定了地方政府官员的不同行为。中央政府与地方政府之间的关系可以用“委托—代理”理论来解释，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府与地方政府之间存在信息不对称。中央政府在评估地方政府时主要考虑经济增长指标。地方政府的晋升规则鼓励官员只关注短期目标。地方政府不仅将更好地与中央政府的各种估算相匹配，而且还将使各种非货币收入最大化，从而使家庭支出最大化。地方政府不顾自身的预算约束大规模进行投资等互动来“遵从”晋升的机制。 3.2 制度因素
在分权体制中，地方官员从经济竞争机制中获得投资的动力是预算软约束的重要原因。市场经济运行所依据的制度环境是影响地方预算约束的根本因素。如果预算程序不透明，并且缺乏公共监督和监督机制意味着无法考虑公共利益，则政府预算将过度增加汽车保险，并偏离公共偏好。事实上，中国式分权治理模式是一把双刃剑，但是它在遏制经济下滑方面非常有效。当经济处于繁荣时期时，中国地方政府不可避免地会成为经济不稳定的加速器。
3.3 预算编制执行缺乏法制性
我国政府在預算编制和执行方面都缺乏法治，而且政府对法治的认识相对薄弱。典型的成就是，政府在制定和执行预算时更加武断，并且预算是完全根据政府的需求制定和执行的。政府依法执行支出预算的意愿也很低。为了更好地获得全国人民代表大会的批准，必须增加最高预算。
4 结论和建议
预算软约束是存在于转轨经济中的一个突出问题，不仅造成资源浪费，影响经济转轨的顺利进行，还引发腐败等社会问题。预算软约束不仅包括政府预算软约束，还包括政府预算软约束。由于我国当前的财政分权的非规范化特点，政府预算软约束现象普遍存在。因此，要逐步硬化预算约束，必须采取一定的措施。
4.1 强化政府预算的法制化
政府预算中缺乏法治意味着不仅政府预算无法发挥适当的监管和限制作用，而且还严重影响了我国公共财政发展的步伐，破坏了政府预算中各部门的利益，强化了法治和国家预算的严肃性。关于加强国家预算中的法治方面，首先需要政府法治意识的提高。预算实际上是公众与政府之间的合同。该条约对双方都有约束力，主要是限制政府行为。必须建立国家预算管理的控制和平衡机制，建立权力的控制和平衡机制，并确保国家预算处于公共控制之下。
4.2 深化财政管理改革
政府希望提高其宏观预测能力。预算文件应基于对未来5～10年的总体预算预测。为了清楚地显示总收入、总支出、赤字或盈余和债务，这至少应在会计年度开始之前。在一年的三个月内将预算草案提交给人民议会，并在预算年度开始之前提交批准的预算。为了深化和完善预算管理改革，有必要进一步提高部门预算的内容和形式，建立可靠的预算管理决策机制，实现民主化和科学决策，提高预算管理的透明度。
参考文献：
[1]王叙果，张广婷，沈红波.财政分权、晋升激励与预算软约束[J].财经研究，2012（3）.
[2]施华强，彭兴韵.商业银行软预算约束与中国银行业改革[J].金融研究，2003（10）.
[3]洪正华.转轨时期国有企业“预算软约束”命题的一个实证研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2004（2）.
[4]方红生，张军.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为[J].经济研究，2009（12）.
[5]陈志勇，陈思霞.制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束[J].经济研究，2014（3）.
[6]刘叔申.政府预算的科学性与软约束——基于中国财政预算执行情况的实证分析[J].中国行政管理，2010（2）.
[7]汪冲.政府间转移支付、预算软约束与地区外溢[J].财经研究，2014（8）.
[8]龚强，徐朝阳.政策性负担与长期预算软约束[J].经济研究，2008（2）.
[9]林毅夫，刘明兴，章奇.政策性负担与企业的预算软约束：来自中国的实证研究[J].管理世界，2004（8）.
[10]林毅夫，李志云.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004（2）.
[11]钱海刚.财政分权、预算软约束与地方政府恶性竞争[J].财政研究，2009（3）.
[12]李尚蒲，郑仲晖，罗必良.资源基础、预算软约束与地方政府债务[J].当代财经，2015（10）.
[13]伏润民，王卫昆，缪小林.我国地方政府债务风险与可持续规模探讨[J].财贸研究，2008（10）.
[14]廖国民.预算软约束的危害：基于中国经验的研究[J].改革与战略，2009（3）.
[15]郑江淮.国有企业预算约束硬化了吗[J].经济研究，2001（8）.
[16]樊艳.财政分权与货币集权对预算软约束的影响[J].财会研究，2009（24）.
[关键词]预算软约束;政府和国有企业;政治激励;分权制
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146
1 引言
近年来，软预算约束越来越受到人们的关注，预算软约束是转型经济体的普遍问题。软预算约束的问题不仅限于国企，政府及其部门也存在预算约束薄弱的问题。软预算约束有多样化的表现形式，但最重要的是，预算不能对参与者造成强大的约束。预算软约束的危害很大，腐败的主要根源是影响国家宏观调控政策的执行，并限制公共预算管理职能的发挥，因此必须认识到我国预算软约束问题的严重性。
预算软约束案例司空见惯。根据国家审计署2002年的一项研究，国务院12个部门未经许可调整了项目和预算额度。从2000—2003年，国土资源部及其附属机构以各种名义拦截并掠夺了各种名称的特殊资金，用以支付薪金和奖金并补偿行政费用。“审计署公布六单位审计结果”，《经济日报》。另外，预算软约束现象普遍存在于地方政府债务融资平台不断发展中，商业银行对政府性公司贷款的风险控制和管理较为宽松，为了追求利润最大化和自身效用最大化而充当地方政府软预算约束的支持体。还有在石化行业，中石化及其上市公司在2005年12月还宣布，由于中石化今年亏损129亿美元，中央政府决定向中石化集团一次性支付近100亿元人民币，再加上今年10月的100亿元人民币赔偿，中国石化已获得200亿元的资金支持。到了2006年，中国石化炼油实际损失超过300亿元。在该年的年底，中央政府向集团公司一次性支付了52亿元。还在2007年和2008年获得了大量政府财政补助和各种形式的隐性补助。
2 文献综述
“预算软约束”的概念起源于“企业预算软约束”，科尔奈在《短缺经济学》中首先提出，通过对匈牙利从传统计划经济过渡到市场经济时期的描述。遭受长期损失的国有公司不能通过财政补贴或其他形式的支持被排除在市场之外，这种现象在经济转型国家中普遍存在。主要原因是国有企业有一定的政策性负担，政府由于信息不对称而无法区分经营损失和政治损失，只有国有企业才能提供补贴。这是预算软约束的现象。商业银行是国有公司的一种特殊形式，在商业银行面临亏损时，经营者预期政府会在财政上给予支持，追加投资、减税，预防商业银行破产（王叙果，2012）。在经济转型时期，中国引入了具有双重软预算约束的制度体制，其中包括国有企业的软预算约束和国有商业银行的软预算约束（施华强，2004）。洪正华（2004）从国有企业的行为特征分析，用实证研究证明转轨时期中国国有企业的预算软约束命题。
国内学者从定性和定量多个方面去研究，而且多从预算软约束的角度解释企业行为和政府行为。从对预算软约束普遍性及产生原因的研究方面，方红生、张军（2009）使用27个省份的面板数据和系统广义矩阵方法研究扩张偏向的财政行为是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个结果。他还认为，中国地方政府在经济低迷时期奉行扩张主义政策。一个重要原因是中国地方政府解决了“金融约束”的问题。陈志勇、陈思霞（2014）构建了中国省级财政预算约束指数，测度地区财政净赤字的动态变化作为预算软约束的近似衡量，得出地方财政预算软约束普遍存在，制度环境和对地方政府投资的驱动力是影响地方预算约束可能性的重要因素，制度环境存在影响预算约束调整的间接机制。刘叔申（2010）在分析我国预算执行情况的基础上，研究了国家预算软约束现象。政府预算未对政府行为施加有效限制。在国家预算的编制和执行中，普遍存在自由裁量行为。汪冲（2014）根据中国31个省区的面板数据，对转移支付是否诱发地方政府的预算软约束行为及其外溢范围以及其与税收竞争和财政竞争的综合影响进行了实证研究。转移支付引发预算软约束，并且这一现象具有普遍性，同时预算软约束对财政支出有扩张效应。龚强和徐朝阳（2008）创建了一个简单的三层动态博弈模型来分析政策性负担对软预算约束的影响，并认为企业软预算约束的最重要来源就是政策性负担。林毅夫等（2004）通过实证研究分析预算软约束现象的根源，认为是政策性负担而不是所有制归属导致了软约束。林毅夫和李志云（2004）将转型经济中公司的政策性负担和软预算约束视为动态博弈的一部分。当市场竞争达到一定水平时，政策性负担将不可避免地导致国有企业预算软约束。在相同的政策性负担下，私营公司比上市公司更有可能受到软预算约束。在一个更大的框架下分析了为什么转型经济中企业的“政策性负担”会普遍存在。钱海刚（2009）在介绍国家竞争分析制度时指出，预算外资金的收入，特定的税收转移机制和地方政府通过国有公司获得的间接贷款直接导致地方政府的预算软约束。软预算约束增加了地方政府的資源潜力，并扭曲了财政状况。地方政府激励措施的权力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信贷资源构成预算软约束的资源基础，地方政府对土地要素和信贷资源利用呈现区域异质性，应硬化地方政府在资源获取方面的预算软约束问题，也有对预算软约束影响及危害的研究。伏润民等（2008）研究认为财政预算软约束易于引发地方政府超规模支出，结合非理性的过度借贷和对中国地方政府债务的测算水平，发现地方政府债务水平在各个层面都高于正常水平，严重影响了地方经济的安全运行和可持续发展。廖国民（2009）基于相关文献及中国的经验，对预算软约束的危害进行了分析。
3 预算软约束产生的原因
3.1 政治激励因素
在财政分权角度下，中央政府对地方政府官员的考核机制对地方政府行为产生十分重要的影响。地方政府有时过于考虑自己的政绩，财政激励和政治激励共同决定了地方政府官员的不同行为。中央政府与地方政府之间的关系可以用“委托—代理”理论来解释，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府与地方政府之间存在信息不对称。中央政府在评估地方政府时主要考虑经济增长指标。地方政府的晋升规则鼓励官员只关注短期目标。地方政府不仅将更好地与中央政府的各种估算相匹配，而且还将使各种非货币收入最大化，从而使家庭支出最大化。地方政府不顾自身的预算约束大规模进行投资等互动来“遵从”晋升的机制。 3.2 制度因素
在分权体制中，地方官员从经济竞争机制中获得投资的动力是预算软约束的重要原因。市场经济运行所依据的制度环境是影响地方预算约束的根本因素。如果预算程序不透明，并且缺乏公共监督和监督机制意味着无法考虑公共利益，则政府预算将过度增加汽车保险，并偏离公共偏好。事实上，中国式分权治理模式是一把双刃剑，但是它在遏制经济下滑方面非常有效。当经济处于繁荣时期时，中国地方政府不可避免地会成为经济不稳定的加速器。
3.3 预算编制执行缺乏法制性
我国政府在預算编制和执行方面都缺乏法治，而且政府对法治的认识相对薄弱。典型的成就是，政府在制定和执行预算时更加武断，并且预算是完全根据政府的需求制定和执行的。政府依法执行支出预算的意愿也很低。为了更好地获得全国人民代表大会的批准，必须增加最高预算。
4 结论和建议
预算软约束是存在于转轨经济中的一个突出问题，不仅造成资源浪费，影响经济转轨的顺利进行，还引发腐败等社会问题。预算软约束不仅包括政府预算软约束，还包括政府预算软约束。由于我国当前的财政分权的非规范化特点，政府预算软约束现象普遍存在。因此，要逐步硬化预算约束，必须采取一定的措施。
4.1 强化政府预算的法制化
政府预算中缺乏法治意味着不仅政府预算无法发挥适当的监管和限制作用，而且还严重影响了我国公共财政发展的步伐，破坏了政府预算中各部门的利益，强化了法治和国家预算的严肃性。关于加强国家预算中的法治方面，首先需要政府法治意识的提高。预算实际上是公众与政府之间的合同。该条约对双方都有约束力，主要是限制政府行为。必须建立国家预算管理的控制和平衡机制，建立权力的控制和平衡机制，并确保国家预算处于公共控制之下。
4.2 深化财政管理改革
政府希望提高其宏观预测能力。预算文件应基于对未来5～10年的总体预算预测。为了清楚地显示总收入、总支出、赤字或盈余和债务，这至少应在会计年度开始之前。在一年的三个月内将预算草案提交给人民议会，并在预算年度开始之前提交批准的预算。为了深化和完善预算管理改革，有必要进一步提高部门预算的内容和形式，建立可靠的预算管理决策机制，实现民主化和科学决策，提高预算管理的透明度。
参考文献：
[1]王叙果，张广婷，沈红波.财政分权、晋升激励与预算软约束[J].财经研究，2012（3）.
[2]施华强，彭兴韵.商业银行软预算约束与中国银行业改革[J].金融研究，2003（10）.
[3]洪正华.转轨时期国有企业“预算软约束”命题的一个实证研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2004（2）.
[4]方红生，张军.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为[J].经济研究，2009（12）.
[5]陈志勇，陈思霞.制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束[J].经济研究，2014（3）.
[6]刘叔申.政府预算的科学性与软约束——基于中国财政预算执行情况的实证分析[J].中国行政管理，2010（2）.
[7]汪冲.政府间转移支付、预算软约束与地区外溢[J].财经研究，2014（8）.
[8]龚强，徐朝阳.政策性负担与长期预算软约束[J].经济研究，2008（2）.
[9]林毅夫，刘明兴，章奇.政策性负担与企业的预算软约束：来自中国的实证研究[J].管理世界，2004（8）.
[10]林毅夫，李志云.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004（2）.
[11]钱海刚.财政分权、预算软约束与地方政府恶性竞争[J].财政研究，2009（3）.
[12]李尚蒲，郑仲晖，罗必良.资源基础、预算软约束与地方政府债务[J].当代财经，2015（10）.
[13]伏润民，王卫昆，缪小林.我国地方政府债务风险与可持续规模探讨[J].财贸研究，2008（10）.
[14]廖国民.预算软约束的危害：基于中国经验的研究[J].改革与战略，2009（3）.
[15]郑江淮.国有企业预算约束硬化了吗[J].经济研究，2001（8）.
[16]樊艳.财政分权与货币集权对预算软约束的影响[J].财会研究，2009（24）.