论文部分内容阅读
摘要： “和谐导向型”改革要求公共财政做到“和谐财政”，具体就是要达到体制和谐、政策和谐与运行和谐。
关键词：和谐社会；公共财政；和谐导向型
中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）01-0045-03收稿日期：2007-11-12
公共财政在本质上是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系，公共财政应是和谐财政。它作为国民收入（或GDP）再分配的重要手段和提供公共产品的具体模式，在和谐处理利益分配关系，充分调动各方面积极性，构建和谐社会的历史进程中必然担当着重要角色。随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政与经济、政治和社会文化生活的关联更为紧密，“和谐导向型”改革就是要体现社会主义和谐社会构建的总要求，一方面，各项改革的全过程要能充分体现和谐社会建设的要求，另一方面，改革后的体制要能为和谐社会作贡献。具体而言，“和谐导向型”改革就是要求公共财政改革做到体制和谐、政策和谐和运行和谐。
一、体制和谐
1.建立和谐的中央与地方分税制财政体制
首先，应按政府职能范围和谐界定中央与地方各级政府之间的事权。我国中央政府与地方政府间的事权划分应是：由全国居民享用的公共产品和服务由中央政府来提供，主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法、司法、教育、科学技术、宏观经济稳定、调节地区间、城乡间收入分配等；供本地区居民享用的地方性公共产品和服务由地方政府提供，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等；具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府在一定程度上参与。我国地方各级政府间事权划分的原则应为：将涉及省级资源配置和区域范围受益的公共产品和服务划为省级政府的支出职责，并根据精简政府层级原则，省、市、县的分级体制必须实行层次化管理，如地区性交通、治安、消防、基础教育、环保、城建、地方性法律的制定和实施等支出由地方各级政府负责。这些事权不划归乡或区负责，这是因为行政乡的规模小、实力弱，财政管理水平低，不可能承担太多的事权。
其次，合理划分税权，建立适度集权和适度分税制模式，解决中央与地方、地方间财税竞争造成的不和谐。这应从以下两方面来完善：一是通过完善税收法律体系来规范税权划分。二是赋予地方一定的税收立法权。根据国际经验和我国的实际情况，税收立法权在政府层级方面不能过度下放。具体设想如下：对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法，提升法律层次；地方税中在全国统一实施的影响较大、收入较多的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定 ，但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方政府主要是省级政府在区间内确定执行标准；影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归中央，由地方决定其税基、税率、减免、开征、停征及征收管理等项事宜；对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。
最后，在合理划分事权和财权基础上，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方税主体税种。
2.税制改革
财税部门应适应经济形势发展和国家宏观调控的需要，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施税收制度改革，研究城乡统一税制，建立更加公平、科学、法制化的税制体系，为完善社会主义市场经济体制，促进和谐社会建设创造更加良好的税收环境。
发挥税制调节收入一个最重要的手段就是建立起所得、消费、财产三位一体的税制调节收入分配体系，覆盖个人收入运行全过程，形成从分配、消费到财产积累三个层次的联合调节体系，并在税制设计上将这三个税作为一个整体，依调节的目标和需要，在各个调节层次上统一配置各税种的调节功能和力度，解决单独运行个人所得税所带来的局限，强化税制的收入分配调节功能。
此外，实行社会保障费改税，以税制的强制力为完善社会保障体系做贡献。社会保障体系是市场经济发展的“推进器”，也是社会稳定和谐的“安全网”和“减振器”。
3.优化财政支出体制改革
一是要合理界定财政支出范围。财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少“越位”性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政管理等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。二是要调整、优化财政支出结构。一方面，要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面，要调整财政支出的区域性结构，进一步加强对西部和贫困地区的转移支付力度，以确保这类地区政府机构的正常运转和公共产品和服务的提供。
二、政策和谐
1.宏观政策取向
公共财政（税收）政策应该以科学发展观为指导，以构建和谐社会和小康社会为政策目标，促进经济社会全面、协调、可持续发展。一方面，税收作为宏观调控的重要工具，具有“内在稳定器”的功能，可自动对经济波动产生“熨平”的作用，促进经济健康平衡发展；另一方面，国家还可以根据不同时期的经济形势，制定“相机抉择”的财政（税收）政策来减弱经济的波动程度。特别是在现阶段，我国宏观经济运行的主要矛盾是结构性失衡，即经济结构和产业结构不合理，社会分配差距有拉大倾向，经济粗放式增长，市场经济体制改革尚需进一步深化的情况下，要构建和谐社会，就需要实施稳健（中性）财政政策，向财政收支大体平衡的目标逼近，以保持社会供需总量基本平衡和经济社会稳定为前提，“有保有压”、“有奖有抑”地调整支出结构。相关部门应侧重于对社会结构、经济体制和经济增长方式等宏观结构性问题进行调控，有效地调节国民收入（或GDP）再分配，引导资源优化配置，扩大社会就业，服务于“五个统筹”，以保证经济社会全面、协调、可持续发展。
2.分配政策取向
首先，应结合财政支出体制改革，加大财政转移支付对国民收入（或GDP）进行再分配的调节功能。具体地说，应加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。
其次，在税收政策的分配导向方面：一是协调区域发展的税收政策。二是维护社会稳定的税收政策。这类税收政策主要是为了扶持弱势群体。各级税务部门要切实采取有效措施，帮助包括城镇下岗职工、失业人员、求职无门的农民工等弱势群体，积极创造条件为他们提供更多的就业机会，使他们能够共享改革成果，和谐解决潜在的非对抗性矛盾，维护社会的公平和稳定。三是营造有利于民营经济快速发展的良好税收环境。民营经济的发展需要税收政策的支持，现行税收政策在支持民营企业发展方面还有需要改进的地方，如何建立健全与民营经济发展相适应的税收体制、完善相关政策法规等问题关系到“两个毫不动摇”，也是亟待我国税务部门解决的问题。
3.产业政策取向
促进特定产业发展的税收政策，主要表现为4个方面：一是促进农业、交通运输业、邮电通讯业等基础产业发展的政策，如提前实现5年内取消农业税、新办交通运输和邮电通讯企业减免企业所得税等。二是促进高新技术产业发展的政策，如符合规定的高新技术企业减免企业所得税、对软件产业和集成电路产品实施增值税和企业所得税优惠等。三是支持第三产业发展的优惠政策，如对技术转让、服务收入以及文化教育产业的减免税。四是促进资源节约和综合利用。相关部门应积极研究环保领域的税费政策，促进环境保护和能源节约，研究完善资源综合利用、废旧物资经营、农副产品加工等的税收政策，研究制定支持循环经济发展的税收政策，促进自然生态系统和社会经济系统的良性循环，促进人与自然的和谐。
三、运行和谐
1.和谐的征税力度
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和各项事业的全面推进，国家必须进一步完善社会管理和履行公共服务职能。这就要求税收随着经济发展而保持稳定增长，税务部门应大力组织税收收入，深入贯彻“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，依法做好减免税审批管理工作，防止越权减免税。同时，税务部门还应大力推行科学化、精细化管理，搞好纳税评估，加强税源管理。
2.依法治税，建立和谐税收征纳关系
首先，应努力推进依法治税，规范执法。执法部门按照法定权限与程序执行各项税收法律法规和政策，做到严格、公正、文明执法，这是对纳税人最根本的服务，也是对经济发展的支持与促进，进一步整顿和规范税收秩序。其次，依法征收具有强制性、无偿性和固定性的国家税收与和谐征纳的关系是统一的。和谐的征纳关系是征纳双方对依法征纳税与诚信征纳税的认同，是对和谐社会中民主法治和诚信友爱关系的认同，是对一个效率、公平与易管理的良好税制的追求，是征纳双方对一个在代际间可以持续发展的税收关系的追求。我们在公共财政改革过程中，应努力在“发展、和谐、依法、诚信”的基础上构建和谐的税收征纳关系。
3.实现依法理财和民主理财相结合的阳光财政
首先，应继续实行部门预算和国库集中收付制，推行政府采购制度，规范政府基金和收费项目，建立统一、完整的公共财政预算，增强财政收支的透明度和规范性。其次，应完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，实行支出决策论证制和责任制，推进财政支出的科学化和民主化。再者，应加强财政政务公开，完善和细化财政预决算报告制度，自觉接受人民代表大会的监督，扩大和完善财政公告制度，向全社会公开办事程序和理财规则，扩大社会公众对财政管理的知情权、参与权和监督权。
4.建立和谐的债务运行机制
目前，部分地区为了“政绩”的需要进行经济竞争，都把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大。其结果直接表现为部分农民工工资支付困难，银行出现大量呆账、坏账等，这极易造成金融不稳，引起社会秩序波动。为此，我国应建立政府债务风险监测和预警机制，以加强财政的债务危机管理，特别是地方的债务危机管理，建立和谐的债务运行机制。
（责任编辑：丁肇勇）
参考文献：
［1］ 楼继伟.在财政部与世界银行构建和谐社会财政政策对话会上的讲话［N］.中国财经报.
［2］ 谢旭人.发挥税收职能作用.促进和谐社会建设［N］.人民日报.
［3］ 李连仲.科学发展观与构建和谐社会［N］.中国财经报.
［4］ 楼忠福.不断增强全社会的创造活力［N］.人民日报.
［5］ 邓力平.浅谈“和谐导向型”的税制改革［J］.涉外税务.
关键词：和谐社会；公共财政；和谐导向型
中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）01-0045-03收稿日期：2007-11-12
公共财政在本质上是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系，公共财政应是和谐财政。它作为国民收入（或GDP）再分配的重要手段和提供公共产品的具体模式，在和谐处理利益分配关系，充分调动各方面积极性，构建和谐社会的历史进程中必然担当着重要角色。随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政与经济、政治和社会文化生活的关联更为紧密，“和谐导向型”改革就是要体现社会主义和谐社会构建的总要求，一方面，各项改革的全过程要能充分体现和谐社会建设的要求，另一方面，改革后的体制要能为和谐社会作贡献。具体而言，“和谐导向型”改革就是要求公共财政改革做到体制和谐、政策和谐和运行和谐。
一、体制和谐
1.建立和谐的中央与地方分税制财政体制
首先，应按政府职能范围和谐界定中央与地方各级政府之间的事权。我国中央政府与地方政府间的事权划分应是：由全国居民享用的公共产品和服务由中央政府来提供，主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法、司法、教育、科学技术、宏观经济稳定、调节地区间、城乡间收入分配等；供本地区居民享用的地方性公共产品和服务由地方政府提供，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等；具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府在一定程度上参与。我国地方各级政府间事权划分的原则应为：将涉及省级资源配置和区域范围受益的公共产品和服务划为省级政府的支出职责，并根据精简政府层级原则，省、市、县的分级体制必须实行层次化管理，如地区性交通、治安、消防、基础教育、环保、城建、地方性法律的制定和实施等支出由地方各级政府负责。这些事权不划归乡或区负责，这是因为行政乡的规模小、实力弱，财政管理水平低，不可能承担太多的事权。
其次，合理划分税权，建立适度集权和适度分税制模式，解决中央与地方、地方间财税竞争造成的不和谐。这应从以下两方面来完善：一是通过完善税收法律体系来规范税权划分。二是赋予地方一定的税收立法权。根据国际经验和我国的实际情况，税收立法权在政府层级方面不能过度下放。具体设想如下：对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法，提升法律层次；地方税中在全国统一实施的影响较大、收入较多的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定 ，但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方政府主要是省级政府在区间内确定执行标准；影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归中央，由地方决定其税基、税率、减免、开征、停征及征收管理等项事宜；对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。
最后，在合理划分事权和财权基础上，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方税主体税种。
2.税制改革
财税部门应适应经济形势发展和国家宏观调控的需要，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施税收制度改革，研究城乡统一税制，建立更加公平、科学、法制化的税制体系，为完善社会主义市场经济体制，促进和谐社会建设创造更加良好的税收环境。
发挥税制调节收入一个最重要的手段就是建立起所得、消费、财产三位一体的税制调节收入分配体系，覆盖个人收入运行全过程，形成从分配、消费到财产积累三个层次的联合调节体系，并在税制设计上将这三个税作为一个整体，依调节的目标和需要，在各个调节层次上统一配置各税种的调节功能和力度，解决单独运行个人所得税所带来的局限，强化税制的收入分配调节功能。
此外，实行社会保障费改税，以税制的强制力为完善社会保障体系做贡献。社会保障体系是市场经济发展的“推进器”，也是社会稳定和谐的“安全网”和“减振器”。
3.优化财政支出体制改革
一是要合理界定财政支出范围。财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少“越位”性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政管理等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。二是要调整、优化财政支出结构。一方面，要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面，要调整财政支出的区域性结构，进一步加强对西部和贫困地区的转移支付力度，以确保这类地区政府机构的正常运转和公共产品和服务的提供。
二、政策和谐
1.宏观政策取向
公共财政（税收）政策应该以科学发展观为指导，以构建和谐社会和小康社会为政策目标，促进经济社会全面、协调、可持续发展。一方面，税收作为宏观调控的重要工具，具有“内在稳定器”的功能，可自动对经济波动产生“熨平”的作用，促进经济健康平衡发展；另一方面，国家还可以根据不同时期的经济形势，制定“相机抉择”的财政（税收）政策来减弱经济的波动程度。特别是在现阶段，我国宏观经济运行的主要矛盾是结构性失衡，即经济结构和产业结构不合理，社会分配差距有拉大倾向，经济粗放式增长，市场经济体制改革尚需进一步深化的情况下，要构建和谐社会，就需要实施稳健（中性）财政政策，向财政收支大体平衡的目标逼近，以保持社会供需总量基本平衡和经济社会稳定为前提，“有保有压”、“有奖有抑”地调整支出结构。相关部门应侧重于对社会结构、经济体制和经济增长方式等宏观结构性问题进行调控，有效地调节国民收入（或GDP）再分配，引导资源优化配置，扩大社会就业，服务于“五个统筹”，以保证经济社会全面、协调、可持续发展。
2.分配政策取向
首先，应结合财政支出体制改革，加大财政转移支付对国民收入（或GDP）进行再分配的调节功能。具体地说，应加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。
其次，在税收政策的分配导向方面：一是协调区域发展的税收政策。二是维护社会稳定的税收政策。这类税收政策主要是为了扶持弱势群体。各级税务部门要切实采取有效措施，帮助包括城镇下岗职工、失业人员、求职无门的农民工等弱势群体，积极创造条件为他们提供更多的就业机会，使他们能够共享改革成果，和谐解决潜在的非对抗性矛盾，维护社会的公平和稳定。三是营造有利于民营经济快速发展的良好税收环境。民营经济的发展需要税收政策的支持，现行税收政策在支持民营企业发展方面还有需要改进的地方，如何建立健全与民营经济发展相适应的税收体制、完善相关政策法规等问题关系到“两个毫不动摇”，也是亟待我国税务部门解决的问题。
3.产业政策取向
促进特定产业发展的税收政策，主要表现为4个方面：一是促进农业、交通运输业、邮电通讯业等基础产业发展的政策，如提前实现5年内取消农业税、新办交通运输和邮电通讯企业减免企业所得税等。二是促进高新技术产业发展的政策，如符合规定的高新技术企业减免企业所得税、对软件产业和集成电路产品实施增值税和企业所得税优惠等。三是支持第三产业发展的优惠政策，如对技术转让、服务收入以及文化教育产业的减免税。四是促进资源节约和综合利用。相关部门应积极研究环保领域的税费政策，促进环境保护和能源节约，研究完善资源综合利用、废旧物资经营、农副产品加工等的税收政策，研究制定支持循环经济发展的税收政策，促进自然生态系统和社会经济系统的良性循环，促进人与自然的和谐。
三、运行和谐
1.和谐的征税力度
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和各项事业的全面推进，国家必须进一步完善社会管理和履行公共服务职能。这就要求税收随着经济发展而保持稳定增长，税务部门应大力组织税收收入，深入贯彻“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，依法做好减免税审批管理工作，防止越权减免税。同时，税务部门还应大力推行科学化、精细化管理，搞好纳税评估，加强税源管理。
2.依法治税，建立和谐税收征纳关系
首先，应努力推进依法治税，规范执法。执法部门按照法定权限与程序执行各项税收法律法规和政策，做到严格、公正、文明执法，这是对纳税人最根本的服务，也是对经济发展的支持与促进，进一步整顿和规范税收秩序。其次，依法征收具有强制性、无偿性和固定性的国家税收与和谐征纳的关系是统一的。和谐的征纳关系是征纳双方对依法征纳税与诚信征纳税的认同，是对和谐社会中民主法治和诚信友爱关系的认同，是对一个效率、公平与易管理的良好税制的追求，是征纳双方对一个在代际间可以持续发展的税收关系的追求。我们在公共财政改革过程中，应努力在“发展、和谐、依法、诚信”的基础上构建和谐的税收征纳关系。
3.实现依法理财和民主理财相结合的阳光财政
首先，应继续实行部门预算和国库集中收付制，推行政府采购制度，规范政府基金和收费项目，建立统一、完整的公共财政预算，增强财政收支的透明度和规范性。其次，应完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，实行支出决策论证制和责任制，推进财政支出的科学化和民主化。再者，应加强财政政务公开，完善和细化财政预决算报告制度，自觉接受人民代表大会的监督，扩大和完善财政公告制度，向全社会公开办事程序和理财规则，扩大社会公众对财政管理的知情权、参与权和监督权。
4.建立和谐的债务运行机制
目前，部分地区为了“政绩”的需要进行经济竞争，都把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大。其结果直接表现为部分农民工工资支付困难，银行出现大量呆账、坏账等，这极易造成金融不稳，引起社会秩序波动。为此，我国应建立政府债务风险监测和预警机制，以加强财政的债务危机管理，特别是地方的债务危机管理，建立和谐的债务运行机制。
（责任编辑：丁肇勇）
参考文献：
［1］ 楼继伟.在财政部与世界银行构建和谐社会财政政策对话会上的讲话［N］.中国财经报.
［2］ 谢旭人.发挥税收职能作用.促进和谐社会建设［N］.人民日报.
［3］ 李连仲.科学发展观与构建和谐社会［N］.中国财经报.
［4］ 楼忠福.不断增强全社会的创造活力［N］.人民日报.
［5］ 邓力平.浅谈“和谐导向型”的税制改革［J］.涉外税务.