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摘 要：本文以广州市增城区石滩镇下围村为研究对象，探讨村民自治的善治之路。曾经的“问题村”、“上访村”、“维稳重点村”如何突变为“村民自治示范村”、“民主法治示范村”？在对下围村近年来实施“民主商议、一事一议”村民议事制度进行调研的基础上认为，民主是下围村走向善治的路径之一，法治是下围村走向善治的路径之二。下围村模式与广东省其他模式相比较，体现的是规则化、制度化、法治化的村民自治的现代元素。而其他模式更侧重发挥传统的资源优势。不同的模式孰优孰劣？不能搞“一刀切”，应根据各地的特点挖掘村民自治的资源优势，进行村民自治机制创新，才能有效实现村民自治，逐步走向善治。
关键词：村民自治；下围村；民主；法治
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）03-0050-06
1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布之后，村民自治制度开始在全国试行和推广。至今，以村民自治为主要内容的基层群众自治制度已成为中国的四大政治制度之一。但实施了30年的村民自治，其效果如何？有关村民自治实施效果的争议一直伴随着村民自治的实践进程。村民自治实施效果如何？村民自治的实施过程存在哪些问题？这些常常成为专家学者们研究和讨论的话题。同样带着对这些问题的思考，笔者围绕一项研究课题，于2016年10月到广州市增城区石滩镇下围村，对农村基层治理进行调研，从中对下围村近年来实施“民主商议、一事一议”的村民自治模式进行梳理和探究，认为民主与法治是下围村村民自治走向善治的两条基本路径。
一、曾经的下围村：“问题村”、“上访村”、“维稳重点村”
下围村地处增城东南部，是属于广州市增城区石滩镇的一个行政村。下围村与富裕的东莞市隔江相望。从上个世纪90年代开始，该村的派系纷争就连续不断，经济发展也因此而滞后。下围村大多数村民都姓郭，改革开放之初，因该村的区位优势，下围村在1993年成为县经济技术开发区管委会的选址地，该村也由此兴起了开发和建设的热潮，势头很好。但由于以征地拆迁、物业出租、工程建设为核心的村务财务管理混乱，村干部以权谋私等引发村民怨声载道。随后，又因宅基地分配不均，爆发了村民之间的矛盾，这种派系斗争持续了20多年，原有的强劲发展势头消失了，经济滞后。从调研材料看到，下围村1999年实施了第一届村委直选。当时，该村成为广州最后完成直选的行政村，也是全省村委会直选的落后村之一。据了解，每到换届选举，增城市（当时未改区）公安局都要调派三四百警力到村里维持秩序。让当地人留下更深刻记忆的是，2000年2月24日，增城市市委书记上任，第二天就有200多村民到增城市委聚集请愿，据说还打烂了市委门口的花瓶。下围村当年的乱象可想而知。据反映，从1994年开始，下围村的内斗内耗持续了近20年，在此期间，村民到增城、到广州，甚至到省城和京城越级上访是家常便饭的事。在2014年之前，一提及下围村，人们想到的是问题多多的“问题村”、“上访村”、“维稳重点村” 等负面形象。
二、如今的下围村：“村民自治示范村”、“民主法治示范村”
2014年1月开始，下围村发生惊人的变化，在全新的民主议事机制的推动下，仅用一年多时间就从“泥沼”中脱身，实现摇身蝶变。下围村终结了近20年的派系斗争，由原有的“问题村”、“上访村”一跃成为 全国“村民自治示范村”、全国“民主法治示范村”、广东省“先进基层党组织”。这一转变主要是因为2014年选出新一届村“两委”（第六届）后，建立了村民代表议事制度，实行“民主商议、一事一议”，从制度、细节、程序上完善了村民的民主决策制度，真正落实了村民自治的“四个民主”，使困扰村庄发展多年的派系纷争得以解决。
实行“民主商议、一事一议”的村民代表议事制度使下围村走出困境，收效明显。一是促进了干群和谐。不到一年时间，下围村的历史遗留问题得以一一清理，过去的派系之间内斗没有了，曾经很多沉积的历史问题都得到了解决。当年的“上访村”，现在实现了“零上访”，当年的“问题村”，现在各类问题迎刃而解，以往的负面形象逐渐消失，干群关系融洽，社会和谐稳定。二是促進了村风文明。以前由于干群关系紧张，大家对村内公共事务无法形成管治共识，村庄到处脏乱差，治安问题多，公园和文体设施严重缺乏，村民休闲无去处。群众抱怨，干部无奈。在推行“民主商议、一事一议”的村民自治后，下围村以创建广州市文明示范村为契机，干部带头，群众参与，村民的积极性空前高涨。如今的下围村，修建了公园、广场，增加了绿化面积，清理了臭水塘、臭水涌，安装了覆盖全村的治安视频系统和有线广播系统，建立了环卫保洁网格化目标管理责任制，组建了“两违”村民自治巡查管理队伍，村容村貌得到极大改善，村民的文明意识亦大大提高。三是促进了经济发展。“民主商议、一事一议”带来了立竿见影的发展成绩单。下围村盘活了一批有争议和纠纷的闲置土地，引进了多个优质项目。集体资产的盘活直接为村集体带来每年不断递增的收益，村民收入也得到相应提高。2013-2016年，村集体的经济收入分别为390万元、720万元、1200万元、1500万元，村民的人均收入增加了3000元。此外还建立了老人生活福利金制度等。下围村的村民代表议事制度既成功地化解了村民自治的困境，又带来直接的经济效益。
下围村的“蝶变”引起媒体和学者的关注，吸引了不少外地单位前往学习取经，产生了良好的社会效应。《增城日报》、《广州日报》、《羊城晚报》、《南方日报》、《南方周末》、《人民日报》、中央电视台等国内主流媒体分别对下围村的创新实践进行了观察报道。中山大学、美国哈佛大学等专家学者也前往调研，增城区其他村、镇及其它兄弟省，周边省份的相关部门和村子也自发组织到下围村交流学习取经。下围村模式成为村民自治的一个典范。增城有284个行政村，已经有超过200个行政村建成了村民议事厅，使得村民议事厅成为镇村法制议事堂、道德大讲堂，也成为村民治村的大本营。 那么，下围村模式的基本思路是什么？通过调研，笔者梳理后认为，民主与法治是下围村村民自治走向善治的两条基本路径。
三、民主：下围村走向善治的路径之一
中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化之目的是走向善治。善治即良好的治理。治理和善治理论自20世纪70年代从西方国家传入中国以来，它所倡导的一些价值日益受到人们的普遍关注。著名政治学学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态[1]。善治意味着国家与市民社会或政府与公民之间的良好合作。他认为善治的基本要素归纳为六个方面： “合法性”、“透明性”、“责任性”、 “法治”、“回应”和 “有效”[2]。农村基层治理如何走向善治？哪些因素制约着农村村民自治走向善治？俞可平认为，影响国家治理的主要因素有三个：一是治理主体，二是治理制度，三是治理技术[3]。良好的国家治理、制度及制度执行是决定性的。下围村就是从建立村民民主议事制度开始寻找突破口，逐渐走向善治。
（一）建立一套规范细致的民主议事制度
什么是村民自治？根据《村民委员会组织法》，村民自治是“由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”。村民自治制度的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治制度虽然经历了30年的发展，也经历了三个阶段（第一阶段是以自然村为基础自生自发的村民自治；第二阶段是以建制村为基础规范规制的村民自治；第三阶段是建制村以下内生外动的村民自治）[4]。但大多数农村的现实状况是，村民自治基本上只体现在民主选举方面，并误认为实现了民主选举就是村民自治。对民主决策、民主管理、民主监督方面则既缺乏认识和真切的体验，又缺乏对之的刚性约束。当通过直选产生出村“两委”后，村民自治就异化为“村官自治”或“村委自治”，村民的决策权、管理权、监督权形同虚设。在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则没有作用[5]。2014年之前的下围村也是如此，由此导致村内矛盾丛生，派系斗争严重，特别是利益受损村民到处上访。正如石滩镇镇委主要领导谈到，下围村20年的乱，核心是缺乏民主、没有法治。多年来，下围村虽然有民主选举，可一旦选出来，村民自治就退化成了“村委会自治”。中国农村大量的实践经验表明，单纯以选举为中心的村民自治，其实际运行往往与民主的要求相去甚远，难以获得预期的自治效果。村民自治要切实体现民主的价值和要求，必须要寻找新的切入点，把单纯的选举转向与决策、管理和监督并重[6]。在实行民主选举后，需要村民的民主参与，才能有助于村务管理的民主决策、民主管理和民主监督。下围村的改革，首先就是从建立一套充分保障民主议事、民主表决的民主议事制度开始的。
2014年1月，下围村第六届村“两委”产生后，当新当选的村委会主任郭庆东表示愿意“放权”后，该村在上级领导的指导下，在研究吃透《村民自治组织法》等相关法律法规基础上，便开始制定建立下围村村民代表议事制度。笔者在下围村调研时看到，在议事厅里的后方墙上张贴着《石滩镇下围村村民代表议事制度》。下围村村民代表议事制度由八部分构成： “一、指导思想”、“二、村民代表会议的人员构成”、“三、村民代表会议的议事内容”、“四、村民代表会议的召集”、“五、村民代表会议的程序”、“六、村民代表会议的决议和决定”、“七、村民代表会议的纪律处罚”、“八、议事大厅的功能分区”。根据《石滩镇下围村村民代表议事制度》规定，村民代表会议的议事内容包括村经济和社会发展规划及年度计划，村庄建设规划；村民自治章程和村规民约的修订；村集体经济项目的立项、承包方案，集体经济大额资金的使用，涉及村集体和村民利益的其他重大事项等七部分内容。这套村民代表议事制度议事规则规范细致，容易操作。如今，《石滩镇下围村村民代表议事制度》成了该村最权威的村规民约。
（二）设立一个严肃的民主议事平台
下围村通过设计规范细致、容易操作的制度，有效解决了农村基层干部对村民代表会议有会不想开、有会不愿开、有会难开等现实问题。一个好的制度应该是可以有效运作的制度。有了良好的制度设计，还需要制度的执行，这就需要平台建设。
国家治理的现代化，需要良好的制度设计，还需要制度的执行。下围村在制定村民代表议事制度开始，便按制度执行实施。下围村有9个合作社，约 600户，2169名村民。按小片区划分，每5至15户选出村民代表一名，共产生出69名村民代表。自2014年8月起，这些代表组成了议事会，代表村民参与村务决策，也成为村民的代言人，参与该村的大小决策。在这过程中，有3名村两委的班子成员，主动放弃了投票权，而只成为村民代表会议决定的执行人。为了保证议题的公开透明，开会前先将议题通过公开栏、广播、微信等公示3天，开会的整个议事过程通过上网进行直播，以让村民能在第一时间了解会议讨论议题的过程及结果。
目前的大多数农村，开会过程自由散漫、吵吵闹闹，导致议题议而难决、决而难行。为解决这类现实难题，下围村专门建起了一间议事大厅，议事大厅占地有300多平方米，是一个大阶梯会议室。为了提高会议的仪式感、庄重感和严肃感，议事大厅分别设置了主持人席、发言席、代表席、列席席、旁听席、监督席，并要求参加会议人员必须领取和佩戴相应证件进入会场，这样就形成了一种庄严而神圣的議事氛围。庄严而神圣的议事氛围大大增强了村民代表及参会人员的荣誉感、责任感及纪律观念，有效提高了村民代表会议的质量和效率。
笔者通过下围村微信平台查阅并对下围村干部进行补充调研了解到，从2014年实施村民代表议事制度开始至2017年4月，下围村共召开村民代表会议27次，表决通过的事项达56项，被否决的事项只有1项（与国家政策不符的事项）。在56项表决通过的议题中，至今已有47个事项得到落实和办理，没有一项遭到村民恶意阻挠。以“民主商议、一事一议”为主要特征的村民议事制度已经成为下围村村民自治成功的探索，真正做到了事事有商量、件件有表决，并尽可能地满足村民的合理诉求。村民自治不仅体现在民主选举，还应体现在民主决策、民主管理等环节，下围村的成功之处及核心就在于以制度化的形式真正实现了还权以村民代表大会、还权以村民，真正落实了村民自治的民主决策。建立一套规范细致的民主议事制度，设立一个严肃的民主议事平台，体现了合法、透明、有效的基本特征，使下围村村民自治逐渐走向善治之路。 四、法治：下围村走向善治的路径之二
没有法治的民主是残缺的民主，好的民主离不开法治保障。下围村在创新村民自治新机制中，体现出一手民主，一手法治的思维和方法，这是下围村走向善治的路径之二。
（一）落实《村民自治组织法》
下围村从村民议事制度的设计，到议事程序等，都是较严格地遵循和落实《村民自治组织法》。如，在村民代表的人选上，组织法明确 “村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。该村的做法是，根据小片区划分，5至15户中选出一名村民代表，共选出有69名代表，村民议事会由这些69名代表组成，代表村民参与村里事务的决策。组织法还明确规定，“村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议”。下围村从2014年第六届村委会开始已召开了27次村民代表会议，讨论审议有关议题。村民自治的重要内容之一是民主监督，这主要是指村务账目等要接受村民监督。《村民自治组织法》规定，“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。从调研和查阅下围村的微信号中了解到，下围村每月公布一次财务收支情况，切实实行村务公开，接受村民监督。从这些主要事项看，下围村较严格地落实了《村民自治组织法》中的法规要求，并对村民提出的有关问题及时做出回应。
（二）聘请法律顾问，确保每条议题符合法律法规
为了保证村民代表会议审议的议题的合法性，下围村聘请3名法律顾问，确保每一条议题都符合党的路线方针政策和国家的法律法规。如，村里有块300亩大小的地块，种水田不赚钱，村民提议，先拿出十几亩来盖房子出租。一位法律顾问向村委会提出，这300亩地属于国家基本农田保护区范围，私自变成建设用地是违法的。这项议题尽管获得了较多赞成票，但这条议题最终被否决了。
（三）通过规范议事行为，培养村民的法治思维
在下围村议事制度中，对村民的议事行为作了明确具体的规范，如在学习借鉴《罗伯特议事规则》精义的基础上，结合自身的实际，提炼出下围村的议事规则。对与会人员违反会议纪律的实行红牌或黄牌警告制度。如果村民代表受到2次黄牌警告或受到1次红牌警告，则暂停一次表决权；列席人员则暂停一次议事权。给予红牌或黄牌警告需由主持人及村两委提议，并经到会代表总数的三分之二以上投票表决通过，方为有效。此外，平均每月举行的村民代表会议，其整个会议议程进行录音、录像，微信平台全程向村民直播。每次会议结束前，所有议事事项由村民代表确定、核对、签名、存档，这些都是同步当天完成的。通过制定这些议事规则，规范议事行为，培养村民的规则意识和法治思维。
下围村以村民议事制度为抓手，通过一手民主，一手法治，逐渐走向村民自治的善治之路。
五、下围村模式与广东其他模式之比较
下围村模式为广东及全国提供了村民自治的范本，具有良好的示范作用。以村民代表议事制度来创新乡村治理模式，有助于实现由以选举为中心向民主治理的转变[7]。近年来，广东省其他地方围绕如何有效实行村民自治也做了不少有益的探索，并产生了较为广泛的影响。如云浮建立“镇—行政村—自然村”三级村民理事会，发挥村民理事会在村民自治中的作用。蕉岭县的改革则以宗族为基本单位，建立起宗族理事会，由此看，主要以村小组为单位的宗族成为基层治理的单位。清远市则将村民自治重心下移，重心下移到自然村，在自然村设立村委会，缩小自治规模。正如徐勇教授所言，我国村民自治进入第三波段，是3.0版，其中最大的特点和长处就是搞活了自治，把自治从村委会这么一个主体下，让它多层次、多形式、多类型地去发展，这给了我们足够的空间[8]。
比较云浮、清远、梅州蕉岭与下围村的做法，可看到，他们的相同之处都是挖掘村民自治的内生动力，实现村民的有效自治。同时也看到，他们的侧重点不同。云浮、清远、梅州蕉岭等地的改革主要是发挥农村传统资源的优势。清远的改革与云浮、蕉岭的不同还体现在，通过村民自治重心下移，实现自治单元与产权单元的一致性。各个地区探索自治下移，缩小治理单元，其实质是在集体所有制和家庭承包制下，寻求提高产权单位与自治单位对称性的途径。自治下移至小组使自治单位规模缩小且与产权单位一致[9]。如果說云浮、清远、梅州蕉岭等地的改革主要是发挥农村传统资源的优势。那么，下围村模式更多体现出现代治理的色彩，即以规范化、制度化、法治化、直观化的村民自治的现代元素，展现村民自治的应有之义。不同的模式孰优孰劣？没有统一的标准，更不能搞“一刀切”或“一窝蜂”。任何搞一刀切的东西都没有生命力。从广东农村的实际情况看，有些村经济相对发达、传统的东西保存较少，这类村庄可能侧重于尝试下围村模式；有些村经济相对落后村，地域广，传统的东西保存多一些，需要发挥传统资源的自治优势，可能更适合云浮模式或清远模式。
村民自治是我国基层群众自治制度的重要组成部分，提高村民自治水平，特别是提高村民自治的制度化水平，用制度和规则解决目前困扰农村的众多问题和社会矛盾，是下围村村民自治的经验所在，这对推进乡村治理现代化，实现村民自治走向善治具有标志性的意义。
参考文献：
[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版
社，2014：59.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：
8-10.
[3]俞可平.走向善治[M].北京：中国文史出版社，2016：9.
[4]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].
华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（04）.
[5]贺雪峰，董磊明.中国乡村治理：结构与类型[J].经济社会
体制比较，2005（03）.
[6]肖滨.村民自治：从单纯选举走向民主治理[N].南方周末，
2015-01-08.
[7]肖滨，方木欢.以扩充民主实现乡村“善治”——基于广东
省下围村实施村民代表议事制度的研究[J].中共浙江省委
党校学报，2016（05）.
[8]徐勇.找回自治：探索村民自治的3.0版[N].社会科学报，
2014-06-05.
[9]邓大才.产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农
村治理的逻辑[J].中国社会科学，2015（07）.
（责任编辑：陈 勇）
关键词：村民自治；下围村；民主；法治
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）03-0050-06
1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布之后，村民自治制度开始在全国试行和推广。至今，以村民自治为主要内容的基层群众自治制度已成为中国的四大政治制度之一。但实施了30年的村民自治，其效果如何？有关村民自治实施效果的争议一直伴随着村民自治的实践进程。村民自治实施效果如何？村民自治的实施过程存在哪些问题？这些常常成为专家学者们研究和讨论的话题。同样带着对这些问题的思考，笔者围绕一项研究课题，于2016年10月到广州市增城区石滩镇下围村，对农村基层治理进行调研，从中对下围村近年来实施“民主商议、一事一议”的村民自治模式进行梳理和探究，认为民主与法治是下围村村民自治走向善治的两条基本路径。
一、曾经的下围村：“问题村”、“上访村”、“维稳重点村”
下围村地处增城东南部，是属于广州市增城区石滩镇的一个行政村。下围村与富裕的东莞市隔江相望。从上个世纪90年代开始，该村的派系纷争就连续不断，经济发展也因此而滞后。下围村大多数村民都姓郭，改革开放之初，因该村的区位优势，下围村在1993年成为县经济技术开发区管委会的选址地，该村也由此兴起了开发和建设的热潮，势头很好。但由于以征地拆迁、物业出租、工程建设为核心的村务财务管理混乱，村干部以权谋私等引发村民怨声载道。随后，又因宅基地分配不均，爆发了村民之间的矛盾，这种派系斗争持续了20多年，原有的强劲发展势头消失了，经济滞后。从调研材料看到，下围村1999年实施了第一届村委直选。当时，该村成为广州最后完成直选的行政村，也是全省村委会直选的落后村之一。据了解，每到换届选举，增城市（当时未改区）公安局都要调派三四百警力到村里维持秩序。让当地人留下更深刻记忆的是，2000年2月24日，增城市市委书记上任，第二天就有200多村民到增城市委聚集请愿，据说还打烂了市委门口的花瓶。下围村当年的乱象可想而知。据反映，从1994年开始，下围村的内斗内耗持续了近20年，在此期间，村民到增城、到广州，甚至到省城和京城越级上访是家常便饭的事。在2014年之前，一提及下围村，人们想到的是问题多多的“问题村”、“上访村”、“维稳重点村” 等负面形象。
二、如今的下围村：“村民自治示范村”、“民主法治示范村”
2014年1月开始，下围村发生惊人的变化，在全新的民主议事机制的推动下，仅用一年多时间就从“泥沼”中脱身，实现摇身蝶变。下围村终结了近20年的派系斗争，由原有的“问题村”、“上访村”一跃成为 全国“村民自治示范村”、全国“民主法治示范村”、广东省“先进基层党组织”。这一转变主要是因为2014年选出新一届村“两委”（第六届）后，建立了村民代表议事制度，实行“民主商议、一事一议”，从制度、细节、程序上完善了村民的民主决策制度，真正落实了村民自治的“四个民主”，使困扰村庄发展多年的派系纷争得以解决。
实行“民主商议、一事一议”的村民代表议事制度使下围村走出困境，收效明显。一是促进了干群和谐。不到一年时间，下围村的历史遗留问题得以一一清理，过去的派系之间内斗没有了，曾经很多沉积的历史问题都得到了解决。当年的“上访村”，现在实现了“零上访”，当年的“问题村”，现在各类问题迎刃而解，以往的负面形象逐渐消失，干群关系融洽，社会和谐稳定。二是促進了村风文明。以前由于干群关系紧张，大家对村内公共事务无法形成管治共识，村庄到处脏乱差，治安问题多，公园和文体设施严重缺乏，村民休闲无去处。群众抱怨，干部无奈。在推行“民主商议、一事一议”的村民自治后，下围村以创建广州市文明示范村为契机，干部带头，群众参与，村民的积极性空前高涨。如今的下围村，修建了公园、广场，增加了绿化面积，清理了臭水塘、臭水涌，安装了覆盖全村的治安视频系统和有线广播系统，建立了环卫保洁网格化目标管理责任制，组建了“两违”村民自治巡查管理队伍，村容村貌得到极大改善，村民的文明意识亦大大提高。三是促进了经济发展。“民主商议、一事一议”带来了立竿见影的发展成绩单。下围村盘活了一批有争议和纠纷的闲置土地，引进了多个优质项目。集体资产的盘活直接为村集体带来每年不断递增的收益，村民收入也得到相应提高。2013-2016年，村集体的经济收入分别为390万元、720万元、1200万元、1500万元，村民的人均收入增加了3000元。此外还建立了老人生活福利金制度等。下围村的村民代表议事制度既成功地化解了村民自治的困境，又带来直接的经济效益。
下围村的“蝶变”引起媒体和学者的关注，吸引了不少外地单位前往学习取经，产生了良好的社会效应。《增城日报》、《广州日报》、《羊城晚报》、《南方日报》、《南方周末》、《人民日报》、中央电视台等国内主流媒体分别对下围村的创新实践进行了观察报道。中山大学、美国哈佛大学等专家学者也前往调研，增城区其他村、镇及其它兄弟省，周边省份的相关部门和村子也自发组织到下围村交流学习取经。下围村模式成为村民自治的一个典范。增城有284个行政村，已经有超过200个行政村建成了村民议事厅，使得村民议事厅成为镇村法制议事堂、道德大讲堂，也成为村民治村的大本营。 那么，下围村模式的基本思路是什么？通过调研，笔者梳理后认为，民主与法治是下围村村民自治走向善治的两条基本路径。
三、民主：下围村走向善治的路径之一
中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化之目的是走向善治。善治即良好的治理。治理和善治理论自20世纪70年代从西方国家传入中国以来，它所倡导的一些价值日益受到人们的普遍关注。著名政治学学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态[1]。善治意味着国家与市民社会或政府与公民之间的良好合作。他认为善治的基本要素归纳为六个方面： “合法性”、“透明性”、“责任性”、 “法治”、“回应”和 “有效”[2]。农村基层治理如何走向善治？哪些因素制约着农村村民自治走向善治？俞可平认为，影响国家治理的主要因素有三个：一是治理主体，二是治理制度，三是治理技术[3]。良好的国家治理、制度及制度执行是决定性的。下围村就是从建立村民民主议事制度开始寻找突破口，逐渐走向善治。
（一）建立一套规范细致的民主议事制度
什么是村民自治？根据《村民委员会组织法》，村民自治是“由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”。村民自治制度的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治制度虽然经历了30年的发展，也经历了三个阶段（第一阶段是以自然村为基础自生自发的村民自治；第二阶段是以建制村为基础规范规制的村民自治；第三阶段是建制村以下内生外动的村民自治）[4]。但大多数农村的现实状况是，村民自治基本上只体现在民主选举方面，并误认为实现了民主选举就是村民自治。对民主决策、民主管理、民主监督方面则既缺乏认识和真切的体验，又缺乏对之的刚性约束。当通过直选产生出村“两委”后，村民自治就异化为“村官自治”或“村委自治”，村民的决策权、管理权、监督权形同虚设。在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则没有作用[5]。2014年之前的下围村也是如此，由此导致村内矛盾丛生，派系斗争严重，特别是利益受损村民到处上访。正如石滩镇镇委主要领导谈到，下围村20年的乱，核心是缺乏民主、没有法治。多年来，下围村虽然有民主选举，可一旦选出来，村民自治就退化成了“村委会自治”。中国农村大量的实践经验表明，单纯以选举为中心的村民自治，其实际运行往往与民主的要求相去甚远，难以获得预期的自治效果。村民自治要切实体现民主的价值和要求，必须要寻找新的切入点，把单纯的选举转向与决策、管理和监督并重[6]。在实行民主选举后，需要村民的民主参与，才能有助于村务管理的民主决策、民主管理和民主监督。下围村的改革，首先就是从建立一套充分保障民主议事、民主表决的民主议事制度开始的。
2014年1月，下围村第六届村“两委”产生后，当新当选的村委会主任郭庆东表示愿意“放权”后，该村在上级领导的指导下，在研究吃透《村民自治组织法》等相关法律法规基础上，便开始制定建立下围村村民代表议事制度。笔者在下围村调研时看到，在议事厅里的后方墙上张贴着《石滩镇下围村村民代表议事制度》。下围村村民代表议事制度由八部分构成： “一、指导思想”、“二、村民代表会议的人员构成”、“三、村民代表会议的议事内容”、“四、村民代表会议的召集”、“五、村民代表会议的程序”、“六、村民代表会议的决议和决定”、“七、村民代表会议的纪律处罚”、“八、议事大厅的功能分区”。根据《石滩镇下围村村民代表议事制度》规定，村民代表会议的议事内容包括村经济和社会发展规划及年度计划，村庄建设规划；村民自治章程和村规民约的修订；村集体经济项目的立项、承包方案，集体经济大额资金的使用，涉及村集体和村民利益的其他重大事项等七部分内容。这套村民代表议事制度议事规则规范细致，容易操作。如今，《石滩镇下围村村民代表议事制度》成了该村最权威的村规民约。
（二）设立一个严肃的民主议事平台
下围村通过设计规范细致、容易操作的制度，有效解决了农村基层干部对村民代表会议有会不想开、有会不愿开、有会难开等现实问题。一个好的制度应该是可以有效运作的制度。有了良好的制度设计，还需要制度的执行，这就需要平台建设。
国家治理的现代化，需要良好的制度设计，还需要制度的执行。下围村在制定村民代表议事制度开始，便按制度执行实施。下围村有9个合作社，约 600户，2169名村民。按小片区划分，每5至15户选出村民代表一名，共产生出69名村民代表。自2014年8月起，这些代表组成了议事会，代表村民参与村务决策，也成为村民的代言人，参与该村的大小决策。在这过程中，有3名村两委的班子成员，主动放弃了投票权，而只成为村民代表会议决定的执行人。为了保证议题的公开透明，开会前先将议题通过公开栏、广播、微信等公示3天，开会的整个议事过程通过上网进行直播，以让村民能在第一时间了解会议讨论议题的过程及结果。
目前的大多数农村，开会过程自由散漫、吵吵闹闹，导致议题议而难决、决而难行。为解决这类现实难题，下围村专门建起了一间议事大厅，议事大厅占地有300多平方米，是一个大阶梯会议室。为了提高会议的仪式感、庄重感和严肃感，议事大厅分别设置了主持人席、发言席、代表席、列席席、旁听席、监督席，并要求参加会议人员必须领取和佩戴相应证件进入会场，这样就形成了一种庄严而神圣的議事氛围。庄严而神圣的议事氛围大大增强了村民代表及参会人员的荣誉感、责任感及纪律观念，有效提高了村民代表会议的质量和效率。
笔者通过下围村微信平台查阅并对下围村干部进行补充调研了解到，从2014年实施村民代表议事制度开始至2017年4月，下围村共召开村民代表会议27次，表决通过的事项达56项，被否决的事项只有1项（与国家政策不符的事项）。在56项表决通过的议题中，至今已有47个事项得到落实和办理，没有一项遭到村民恶意阻挠。以“民主商议、一事一议”为主要特征的村民议事制度已经成为下围村村民自治成功的探索，真正做到了事事有商量、件件有表决，并尽可能地满足村民的合理诉求。村民自治不仅体现在民主选举，还应体现在民主决策、民主管理等环节，下围村的成功之处及核心就在于以制度化的形式真正实现了还权以村民代表大会、还权以村民，真正落实了村民自治的民主决策。建立一套规范细致的民主议事制度，设立一个严肃的民主议事平台，体现了合法、透明、有效的基本特征，使下围村村民自治逐渐走向善治之路。 四、法治：下围村走向善治的路径之二
没有法治的民主是残缺的民主，好的民主离不开法治保障。下围村在创新村民自治新机制中，体现出一手民主，一手法治的思维和方法，这是下围村走向善治的路径之二。
（一）落实《村民自治组织法》
下围村从村民议事制度的设计，到议事程序等，都是较严格地遵循和落实《村民自治组织法》。如，在村民代表的人选上，组织法明确 “村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。该村的做法是，根据小片区划分，5至15户中选出一名村民代表，共选出有69名代表，村民议事会由这些69名代表组成，代表村民参与村里事务的决策。组织法还明确规定，“村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议”。下围村从2014年第六届村委会开始已召开了27次村民代表会议，讨论审议有关议题。村民自治的重要内容之一是民主监督，这主要是指村务账目等要接受村民监督。《村民自治组织法》规定，“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。从调研和查阅下围村的微信号中了解到，下围村每月公布一次财务收支情况，切实实行村务公开，接受村民监督。从这些主要事项看，下围村较严格地落实了《村民自治组织法》中的法规要求，并对村民提出的有关问题及时做出回应。
（二）聘请法律顾问，确保每条议题符合法律法规
为了保证村民代表会议审议的议题的合法性，下围村聘请3名法律顾问，确保每一条议题都符合党的路线方针政策和国家的法律法规。如，村里有块300亩大小的地块，种水田不赚钱，村民提议，先拿出十几亩来盖房子出租。一位法律顾问向村委会提出，这300亩地属于国家基本农田保护区范围，私自变成建设用地是违法的。这项议题尽管获得了较多赞成票，但这条议题最终被否决了。
（三）通过规范议事行为，培养村民的法治思维
在下围村议事制度中，对村民的议事行为作了明确具体的规范，如在学习借鉴《罗伯特议事规则》精义的基础上，结合自身的实际，提炼出下围村的议事规则。对与会人员违反会议纪律的实行红牌或黄牌警告制度。如果村民代表受到2次黄牌警告或受到1次红牌警告，则暂停一次表决权；列席人员则暂停一次议事权。给予红牌或黄牌警告需由主持人及村两委提议，并经到会代表总数的三分之二以上投票表决通过，方为有效。此外，平均每月举行的村民代表会议，其整个会议议程进行录音、录像，微信平台全程向村民直播。每次会议结束前，所有议事事项由村民代表确定、核对、签名、存档，这些都是同步当天完成的。通过制定这些议事规则，规范议事行为，培养村民的规则意识和法治思维。
下围村以村民议事制度为抓手，通过一手民主，一手法治，逐渐走向村民自治的善治之路。
五、下围村模式与广东其他模式之比较
下围村模式为广东及全国提供了村民自治的范本，具有良好的示范作用。以村民代表议事制度来创新乡村治理模式，有助于实现由以选举为中心向民主治理的转变[7]。近年来，广东省其他地方围绕如何有效实行村民自治也做了不少有益的探索，并产生了较为广泛的影响。如云浮建立“镇—行政村—自然村”三级村民理事会，发挥村民理事会在村民自治中的作用。蕉岭县的改革则以宗族为基本单位，建立起宗族理事会，由此看，主要以村小组为单位的宗族成为基层治理的单位。清远市则将村民自治重心下移，重心下移到自然村，在自然村设立村委会，缩小自治规模。正如徐勇教授所言，我国村民自治进入第三波段，是3.0版，其中最大的特点和长处就是搞活了自治，把自治从村委会这么一个主体下，让它多层次、多形式、多类型地去发展，这给了我们足够的空间[8]。
比较云浮、清远、梅州蕉岭与下围村的做法，可看到，他们的相同之处都是挖掘村民自治的内生动力，实现村民的有效自治。同时也看到，他们的侧重点不同。云浮、清远、梅州蕉岭等地的改革主要是发挥农村传统资源的优势。清远的改革与云浮、蕉岭的不同还体现在，通过村民自治重心下移，实现自治单元与产权单元的一致性。各个地区探索自治下移，缩小治理单元，其实质是在集体所有制和家庭承包制下，寻求提高产权单位与自治单位对称性的途径。自治下移至小组使自治单位规模缩小且与产权单位一致[9]。如果說云浮、清远、梅州蕉岭等地的改革主要是发挥农村传统资源的优势。那么，下围村模式更多体现出现代治理的色彩，即以规范化、制度化、法治化、直观化的村民自治的现代元素，展现村民自治的应有之义。不同的模式孰优孰劣？没有统一的标准，更不能搞“一刀切”或“一窝蜂”。任何搞一刀切的东西都没有生命力。从广东农村的实际情况看，有些村经济相对发达、传统的东西保存较少，这类村庄可能侧重于尝试下围村模式；有些村经济相对落后村，地域广，传统的东西保存多一些，需要发挥传统资源的自治优势，可能更适合云浮模式或清远模式。
村民自治是我国基层群众自治制度的重要组成部分，提高村民自治水平，特别是提高村民自治的制度化水平，用制度和规则解决目前困扰农村的众多问题和社会矛盾，是下围村村民自治的经验所在，这对推进乡村治理现代化，实现村民自治走向善治具有标志性的意义。
参考文献：
[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版
社，2014：59.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：
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[3]俞可平.走向善治[M].北京：中国文史出版社，2016：9.
[4]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].
华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（04）.
[5]贺雪峰，董磊明.中国乡村治理：结构与类型[J].经济社会
体制比较，2005（03）.
[6]肖滨.村民自治：从单纯选举走向民主治理[N].南方周末，
2015-01-08.
[7]肖滨，方木欢.以扩充民主实现乡村“善治”——基于广东
省下围村实施村民代表议事制度的研究[J].中共浙江省委
党校学报，2016（05）.
[8]徐勇.找回自治：探索村民自治的3.0版[N].社会科学报，
2014-06-05.
[9]邓大才.产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农
村治理的逻辑[J].中国社会科学，2015（07）.
（责任编辑：陈 勇）