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在网络型公用事业行业中，电力比电信、铁路、民航的改革难度更大。由于电力产品不能储存、难以局部调节、必须统一调度的技术特性，电力改革成为一个复杂的、“牵一发而动全身”的系统工程。但电力行业关乎国计民生，电力改革容不得失误，因此，电力改革的方案和步骤是人们特别关注的。可以说，电力改革是——
二滩之痛
对于电力行业的圈里人来说，“二滩”绝对是两个沉甸甸的字。
位于四川雅砻江下游河段的二滩水电站是目前国内已经建成的最大的水电站，于1991年开工建设，1998年第一台机组投产，装机总量330万千瓦，年发电能力可以达到170亿度。二滩水电站决定上马时，正是四川省电力紧缺的时候，建设资金来自国家开发银行和世界银行的贷款，到目前为止累计投资286亿元。国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司分别占48%、48%和4%的股份。
但生不逢时。就在二滩水电站建设期间，四川省电力市场的供求发生了变化，由供不应求变成供过于求。屋漏偏逢连阴雨。1997年重庆脱离了四川省，成了直辖市。川渝分家后，重庆只接纳了二滩1/3的发电量。而按照当初的设计，二滩的绝大部分电量是供应重庆的。330万千瓦的发电能力，实际的供电量是128万千瓦，二滩有劲儿无处使。但水库里的水是无法无限期地储存下去的，二滩只好把水库的水放掉。水电站以每秒5551立方米的流量放水，用二滩电站党委副书记杨李智的话说：“看到的是流水，我们感到的是流血！”如果泄洪量转化为电能，可达到800万千瓦。如果用每度电0.30元来计算，每天白白流掉的就是6000万元。
为什么会出现这种情况？国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞博士告诉记者：“由于当时电力市场是分割的市场，省与省之间的壁垒很严重，导致了资源的配置效率比较低，不能实现资源的优化配置。”1985年之前电力市场是单一的市场，政企不分。1985年之后为了解决电力紧张的情况，实行“电网统一管，电厂大家办。”的政策。政府鼓励多家办电，使得民营、外国资本纷纷进入电力领域，建立起众多的独立电厂（IPP，IndependentPowerPlant）。这些新增的独立电厂没有自己的电网。当时投资办电有很强的投资激励机制，各独立电厂和各级电力局会签订购电的长期协议，签死了利用小时数，签死了电价。一般说来，投资独立电厂的资金回报率在15%以上。高额、稳定的投资回报率促使更多的资本聚集于此，全国平均每年新增装机在1000万千瓦以上。国内很快告别了电力短缺的时代。但旧的问题解决了，又出现了新的问题，那就是竞争的问题。一边是拥有电网、垂直一体化的公司——国家电力公司，一边是没电网，没有生产调度权的各个独立电厂。在供过于求的情况下，电网上哪家电厂的电，就明显存在着不公平竞争的问题。
二滩水电站是独立电厂。国家投资286亿元建设，但它的市场在哪里？由于它不在国电公司系统，有电无处用。最后只能导致大量弃水，现已累计亏损十几个亿。
二滩水电站除了是独立电厂的原因以外，还涉及到一个更深层次的问题，即企业的资本结构问题。中国社会科学院经济研究所研究员张曙光说：“虽然在二滩水电站的股本构成中四川省拥有较大的股份，但其投入的资本金比例却很小，只有46亿元。电站的建设资金主要是靠国家开发银行和世界银行的贷款。也正因此，二滩水电站是否亏损乃至破产，对股东的影响不大，损失最大的是债权人——国家开发银行和世界银行。也就是说，最终的损失是由国家承担的，因为国家开发银行是100%政府拥有的政策性银行，而世界银行的贷款也是由国家担保的。因此，四川方面宁愿让二滩损失，也不会让区内大批小火电厂关机倒闭的。”这也就不难理解为什么二滩建成投产后始终不能正常发电的怪现象了。
当年二滩水电站采用国际招标，共有来自世界各地共43个国家的600多名外国专家参加了二滩建设，被戏称为多国部队。由于外国人崇尚的不是先工作、后生活的方式，而是要边工作边生活，于是原来为他们准备的简陋工棚变成了豪华的西式别墅，地址也多选择在风景秀丽的地方。别墅区内各种设施齐全，有小学校、超市、游泳池、烧烤棚、俱乐部等，据说共计花费了约1亿元人民币。失之桑隅，得之东篱。二滩的发电功能“短路”，但旅游的功能却“超导”。目前二滩水电站已经被开发成旅游景点，每天的游人有二、三百人，收入虽然不多，但也算是对二滩这个“世纪丰碑、高峡明珠”有了个交代。
“二滩”不是简单的个案。它暴露了我国电力体制存在的种种弊端。不根除这些弊端，就无法保证“二滩之痛”不再发生。不要忘了，我们还有更大的独立电厂——三峡水电站在建设。三峡建成之后它的市场在哪里？国家1800亿元的投资啊！
国电原罪
国家电力公司从成立的那天起，它就背负着垄断的原罪。
1997年1月16日，为了贯彻中央关于政企分开的原则，由国家电力工业部改制而来的国家电力公司挂牌。在和电力部并行运做1年后，国家电力公司正式继承了电力部下属的五大区域集团公司、7个省公司和华能、葛洲坝2个直属集团。1998年3月电力部正式被国务院撤消，原电力部管电的职责移交给国家经贸委电力司。这轮电力体制改革从国家的层面上解决了政企分开的问题，但电力行业被国电公司一家垂直一体化垄断的局面并没有改变。
无论从哪个角度讲，国电公司都是个庞然大物。公司注册资本为1600亿元人民币，由国务院出资设立，采取国有独资形式。2001年末，公司资产总额为10027亿元，占全国电力行业总资产的72%。公司控股、参股的装机容量为1.5亿千瓦，2001年直属发电量完成2168亿千瓦时。据美国《财富》杂志2002年公布的资料显示，国电公司销售额为483.74亿美元，在全球500强中名列第60位。
国家电力公司集发电、输电、配电、售电于一身，拥有电网和调度权，几乎控制了全部电网(尤其是输电网)和52%的发电厂，是名副其实的“电老虎”。其不仅资产雄厚，而且在国内及境外上市的电力公司中，直接或间接控股的就多达9家，形成了资产规模大、资本关系复杂的“国电系”。与之相比，发电市场新的进入者——独立电厂与国电公司的电厂的竞争无疑处于下风，因为可竞争的环节和具有“自然垄断性质”的环节仍全部掌握在垄断部门手中。无怪乎有些业内人士一语道破实质：所谓“电力改革”，实质上是“国电系”的大重组；而“国电系”大重组的实质，即对发电资产的再分配。有国电公司这样的行政配置型垄断企业的存在，就无法保证市场竞争的公开、公正和公平。在垄断性行业中，电力与电信、铁路有不同的特性，电力行业不可能实现完全的竞争，电力工业具有自然垄断特点，但即使这样，也并不意味着整个电力系统的发电、输电、配电和售电都具有垄断性。
电力行业的自然垄断业务与非自然垄断业务捆在一起，通过在发电和配售电环节引入有限竞争是可以起到抑制较高的垄断价格，促进生产经营企业提高效率的作用。但是现实却是对本来可以引入竞争的非自然垄断业务，用行政手段排斥竞争，排斥市场机制。
社会舆论对于国电公司的指摘从没有停止过。
一是占有大量国有资产，效率低下。如电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产，1999年仅向中央财政上缴86亿元，只占当年财政收入的1/133，资产利润率只有2.3％。
二是乱收费，“向所有的人行窃”。如国家计委对垄断行业乱收费问题进行的价格大检查结果显示：1998年以来的两年内，电力行业向全国用户违法收取27.4亿元，被国家电力公司所属各级单位据为己有。
国家计委基础产业司电力处处长王骏曾撰文指出，从表面上看国家电力公司仅有微薄盈利，但实际上巨大的隐性超额利润早已使这个行业成为最受人羡慕的行业。水电厂在大坝下掏洞装小机组发电，为自己赚钱成为普遍之举；退役老机组转到“三产”发电，利用率会大幅提高，而超额利润最大的当属供电公司；市、县供电公司花几亿元建疗养院和别墅并不稀罕；各级电力公司“三产”发达，电力公司房地产、餐饮业蓬勃发展，甚至养起专业足球队。“三产”的重头戏之一是赚取发电用煤价差。现在煤价连年下降，“三产”组织采购低价煤供电厂发电，但电厂上网电价仍执行国家定价，结果是煤价降低的利益不能体现到消费者的电价上。垄断造成了超额利润，而国家看到和听到的却是电力企业的“保本微利”。
“电力系统作为一个利益集团，必然要全力保持自己的利益格局。作为一个企业追求利益最大化，是无可指责的。但我们还是很难理解电力企业常常会做出的一些违反世人常理的事。举一个例子，在燃煤发电超过90%，能源利用效率只有30%多一点的华北电网，电力部门热衷于推广‘电采暖’，并信誓旦旦称他们的电是‘清洁能源’，不惜以增加3倍的环境污染和资源浪费来低价倾销那些本来就不应该发的低谷电。目的只是为了削峰添谷，弥补峰谷差带来的有限的煤耗增加，似乎温室气体问题与他们毫不相关。”北京动力协会的理事韩晓平说。
中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢也认为，中国电力工业自改革以来并没有发生根本性的改变，仍保留了计划经济的基本特征——政企不分、厂网不分；具有行业性垄断特征——集中、垂直、一体化垄断；又有地方保护特征——各大区、省电网各自为战，划省而治，大上小火电，形成高的市场壁垒。此外，投资配置不当，价格扭曲，管理不善，效率低下，忽视用户，忽视穷人，忽视环境。
“横眉冷对千夫指”。面对非议，国电公司不以为然，反而将“配合国家有关部门做好《电力法》的修改工作”作为2001年的工作重点。可见，国电公司还是难以摆脱电力部的影子。当年《电力法》的制定就是由国电公司的前身电力部政策法规司负责制定的，在那个政企不分的时期，电力部既是“运动员”，又是“裁判员”，还担负着“规则”的制定。所以他们不失时机地在《电力法》中放入了十分有利于维护既定利益格局的条文。例如《电力法》第25条中“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。极富远见地在未来市场变化中，有效地维护了自身的利益，却使国家和企业蒙受了巨大损失。二滩就是一个最典型的例证。有识之士呼吁：政府应在《电力法》修改工作中，要求最大的“利益当事人”回避，否则这对于其他利益相关者尤其是广大消费者将是极为不公平的。
电改短路
马克思说：垄断将束缚生产力。
较之电信、民航等垄断行业的拆分重组，电力改革是“起个大早，赶个晚集”。早在1998年8月，国家电力公司就抛出了“政企分开，省为实体”和“厂网分开，竞价上网”为内容的改革方案。而后，“厂网分开，竞价上网”便在上海、浙江、山东和东北三省先行试点。但是，试点的结果却是令人沮丧。人们惊讶地发现，6省试点“厂网分开，竞价上网”的利益，没有传递给最终的消费者，却因销售电价不变而增加了国电公司的收入，其结果与改革的目标南辕北辙。
此轮电力改革并没有因国电公司的成立而实现真正意义上的“政企分开”。事实上，各省电力公司既制定“竞价上网”原则、规则和具体实施方案，还直接控制市场交易过程、对电力市场进行监管。
发电成本的高低，将取决于“厂网分开，竞价上网，打破垄断，引入竞争”为宗旨的电力改革。但是充分有效的竞争格局并未形成，有些省市不用外省低价电。例如广东省有云南0.20元/度的电不用，非要用本省0.70元/度的高价电。各省以峰谷差过大、电价还不够低廉和电力输送上有技术方面的限制等各种理由为借口，拒绝开放电力市场。实际上是因为关系到本省政府担保的贷款、省内电厂的还本付息和上交财政税收以及就业等问题，由此就在地区内搞内部循环。“省为实体”已经变味成了“省为壁垒”。
“厂网分开”也没有在产权关系上彻底分开，竞价缺乏分开的制度基础。各省市的电力公司既是电网经营企业，也是发电企业。在试点工作中，各地都强调厂网只在“经营权”上分开，但在产权关系、人事任免、利益机制上仍然是一个整体。因此，在与独立电厂竞价上网的过程中，很难做到公平竞争。
电力的竞争和其他商品的竞争不一样。发电企业要到各地的“电力调度交易中心”去投标竞价。竞价就存在竞价模式的问题。在6省市试点方案中，尽管形式有所不同，但都采取了相对比较容易试点的有限电量竞价模式，即在核定各机组计划电量的基础上，拿出计划电量的10%—15%进入竞价系统，每天分48个时段，按照供求关系进行实时定价。这种竞价模式在一定程度上反映了电力产品的供求关系和发电成本的运行情况，尤其是在供求相对平衡的地区，发电企业和电网经营企业基本都能接受。但在电力供求相对过剩的地区，参与竞争的电厂报价都大大低于成本报价，使竞价系统不能真实反映电厂成本的运行情况。此外，中国现有电厂的性质十分复杂，有些是在计划经济时代建成的老厂，电力生产只需支付一些成本；有些电厂则是“拨改贷”建成的；而一些新的大厂则是依靠银行贷款和部分资本金建设，贷款比例和利息有很大不同；有的利用外资，更有沉重的偿还本息的负担；一些大型水电厂其造价远高于火电厂。在“公平竞争”、“竞价上网”的市场机制中，这些代表先进生产力的大厂、大机组和大水电厂（至少在还贷期内）怎么竞争得过小厂、老厂呢？这些都是“竞价上网”不能回避的问题。
据国务院发展研究中心所做的一项研究课题报告显示，试点“没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广”。国家计委王骏处长尖锐地指出：“提到电力改革，业内人士言必称‘厂网分开、竞价上网’。但是，两年来的实践也已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国家电力公司以外的独立电力企业更是怨声载道。目前各方面对电力体制改革的理解仅停留在‘厂网分开、竞价上网’的口号上，没有明确电力体制改革的目标是要实现电力消费者有选择权。”
2000年6月16日，在国务院的一次会议上，此轮由国电公司主导的电力改革遭到高层否定。会议决定由国家计委牵头，会同国家经贸委等七部委组成电力体制改革协调领导小组负责制定新的改革方案。但就在当年年末，美国加州爆发电力危机。本来加州电力改革失败的根源在于其拙劣的开放方案，而不是市场开放本身。这次突发事件对中国电力体制改革进程发生了重大影响，一些人并未对加州电力危机的本质性原因有所明晰，借此大喊“电力改革的安全性是第一位的，而不仅是打破垄断”。至此，中国电力改革陷入一段长时间的沉寂。
电力改革在世纪之交面临“短路”。
棋有漏招
青山遮不住，毕竟东流去。2001年4月30日，国家计委将一份综合了各方意见的电力改革方案上报国务院，同年6月中旬，该方案因反垄断的力度不够被国务院驳回。2002年4月11日，由电力体制改革工作小组起草的电力改革方案在几易其稿之后，终获国务院批准。新方案的主要内容是：分拆国电公司的发电资产，组建5家全国性的独立发电集团；成立国家电网公司和南方电网公司；成立独立的国家电力监管委员会。
电改新方案乍看起来还不错，但若仔细分析，不难发现新方案还只是勾出了电改的大轮廓，而许多操作层面的问题还没有明确。新方案的实质只是国电公司发电资产的再分配，而不是原来大家期望的如何对国内电力资源进行重新的合理配置。
诚然，电力改革应该分阶段实施，向国电“开刀”只是改革的第一步。但就目前的情况来看，电改的未来难以乐观。电改涉及的7大集团公司挂牌时间一拖再拖的事实已经昭示了电改的艰难。
新方案要将国电公司一分为五，对于记者关于重组后五大发电公司所占市场份额是否依然过大的问题，冯飞博士表示：“这样的市场结构是否会对竞争出现不利的局面，还有待观察。如果还不足以控制的话，不排除再拆分、重组的可能性。英国电力改革初期只有2家大的电力公司，由于他们采用联手策略性投标的方法谋取利益，导致后来政府强制他们又出售了650万千瓦的装机。在这方面，电监会要有相当的发言权。”
此外，新方案中关于电网设置也有漏洞。据说7大集团公司迟迟不能挂牌，正是由于搞不掂南方电网的重组方案。熟悉电力行业的人都明白，电网资产评估的弹性很大，因而也成为利益各方讨价还价的焦点。由于电力行业长期以来内部交叉补贴的存在，国内对于电网的建设投入一直不足。改革后，电网对于发电公司可能产生长期的制约作用。目前发达国家的发电、输电、配电的投资比例一般为1：0.5：0.1，而我国近10年来的投资比例为1：0.25：0.5。输电和配电的比例偏低，由此造成能耗高、调峰能力差、区域间电网无法相互调节电力供应。
冯飞博士认为：“电力体制改革最核心的问题是改变电价的形成机制。电价是电力体制改革中最棘手、难度最大的问题。”而市场定价的关键问题是如何对市场定价进行设计。衡量电力改革最终成败的标准是看其是否为国民经济的发展创造低成本的平台。国外电力改革的实践也证实了这一点。英国的电力体制改革将输配电与发电进行产权关系上的分离，在发电侧组建若干独立发电公司，建立竞争型市场结构；将上网电价放开，由市场竞争形成。电力改革使英国的销售电价降低了28%，从而促进了经济的发展。
但冯博士也提醒：“按照国外的经验，电力体制改革必然导致电价走低。但参考国外的情况，会发现他们的供给远远大于需求。英国当年电力改革时的富余容量是30%，德国电改时的富余容量是20%。即使在发生电力危机的加州，其富余容量也是25%。而我们的现状是供求基本平衡。”
当记者问及我国的电力改革会不会出现加州那样的电力危机时，冯博士说：“加州的问题是其市场设计的问题。不是说电力改革一定会出现加州的用电危机，但加州事件暴露出电力改革的复杂性及其风险所在。对于加州的电力危机，我们应该理性地分析其原因，而不能一概而论，因噎废食。”
改革是毋庸置疑的，但改革中潜藏的风险也不容忽视。电力改革专家、首都经济贸易大学教授刘纪鹏列举了电改中要注意的风险：
一是厂网亏损的风险。新组建的电力集团将会发生较大的成本，如筹建成本、运营成本、调整成本等。由于目前电价不合理，厂网分开后，各自亏损的可能性很大。这种亏损如何消化？既不能让消费者来承担，也不能将其转嫁给国家由财政负担。
二是规模效应丧失的风险。本轮改革的一个核心是“厂网分开、竞价上网”。但“厂网分开”离“竞价上网”还有段时间。此外，厂网分离后电网的价格和利润也需要重新确立，形成多段式电价，这有可能使原来国电系统的规模效应丧失。
三是国有资产流失的风险。2000年9月曾发生国电电力用配股资金低价收购母公司——国电公司的资产的事情，这种行为可能导致国有资产的流失。在未来的电力改革中，也难免会发生类似的事件。
四是监管真空的风险。我国传统的电业管理事实上是一种多头管理。比如人事上归中组部管理，行业管理上归经贸委，产业政策和价格管理归计委，企业财务管理属财政部。多重管理也正是原来电力行业诸多问题的症结所在。对于新近成立的电监会，大家关注的是其监管机构职能重迭的问题，管制利益透明度的问题，但对改革后有可能出现的监管真空、甚至出现失控的风险关注不够。
棋理曰：一招不慎，满盘皆输。电力行业是国家最基本的基础产业，电力改革的成败影响整个经济体制改革成果。中国工程院副院长、两院院士潘家铮指出：“电力改革中政企分开、引入竞争机制的方向无疑是正确的。但结合电力工业的特殊情况和我国具体国情，应该怎么做，做到哪一步，是个重大问题。尤其是我国能源和电力工业存在一些严重的深层次问题，措施失当，就会使这种问题更加严重。”
电力改革，事关重大，是一盘不能下输的棋。
二滩之痛
对于电力行业的圈里人来说，“二滩”绝对是两个沉甸甸的字。
位于四川雅砻江下游河段的二滩水电站是目前国内已经建成的最大的水电站，于1991年开工建设，1998年第一台机组投产，装机总量330万千瓦，年发电能力可以达到170亿度。二滩水电站决定上马时，正是四川省电力紧缺的时候，建设资金来自国家开发银行和世界银行的贷款，到目前为止累计投资286亿元。国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司分别占48%、48%和4%的股份。
但生不逢时。就在二滩水电站建设期间，四川省电力市场的供求发生了变化，由供不应求变成供过于求。屋漏偏逢连阴雨。1997年重庆脱离了四川省，成了直辖市。川渝分家后，重庆只接纳了二滩1/3的发电量。而按照当初的设计，二滩的绝大部分电量是供应重庆的。330万千瓦的发电能力，实际的供电量是128万千瓦，二滩有劲儿无处使。但水库里的水是无法无限期地储存下去的，二滩只好把水库的水放掉。水电站以每秒5551立方米的流量放水，用二滩电站党委副书记杨李智的话说：“看到的是流水，我们感到的是流血！”如果泄洪量转化为电能，可达到800万千瓦。如果用每度电0.30元来计算，每天白白流掉的就是6000万元。
为什么会出现这种情况？国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞博士告诉记者：“由于当时电力市场是分割的市场，省与省之间的壁垒很严重，导致了资源的配置效率比较低，不能实现资源的优化配置。”1985年之前电力市场是单一的市场，政企不分。1985年之后为了解决电力紧张的情况，实行“电网统一管，电厂大家办。”的政策。政府鼓励多家办电，使得民营、外国资本纷纷进入电力领域，建立起众多的独立电厂（IPP，IndependentPowerPlant）。这些新增的独立电厂没有自己的电网。当时投资办电有很强的投资激励机制，各独立电厂和各级电力局会签订购电的长期协议，签死了利用小时数，签死了电价。一般说来，投资独立电厂的资金回报率在15%以上。高额、稳定的投资回报率促使更多的资本聚集于此，全国平均每年新增装机在1000万千瓦以上。国内很快告别了电力短缺的时代。但旧的问题解决了，又出现了新的问题，那就是竞争的问题。一边是拥有电网、垂直一体化的公司——国家电力公司，一边是没电网，没有生产调度权的各个独立电厂。在供过于求的情况下，电网上哪家电厂的电，就明显存在着不公平竞争的问题。
二滩水电站是独立电厂。国家投资286亿元建设，但它的市场在哪里？由于它不在国电公司系统，有电无处用。最后只能导致大量弃水，现已累计亏损十几个亿。
二滩水电站除了是独立电厂的原因以外，还涉及到一个更深层次的问题，即企业的资本结构问题。中国社会科学院经济研究所研究员张曙光说：“虽然在二滩水电站的股本构成中四川省拥有较大的股份，但其投入的资本金比例却很小，只有46亿元。电站的建设资金主要是靠国家开发银行和世界银行的贷款。也正因此，二滩水电站是否亏损乃至破产，对股东的影响不大，损失最大的是债权人——国家开发银行和世界银行。也就是说，最终的损失是由国家承担的，因为国家开发银行是100%政府拥有的政策性银行，而世界银行的贷款也是由国家担保的。因此，四川方面宁愿让二滩损失，也不会让区内大批小火电厂关机倒闭的。”这也就不难理解为什么二滩建成投产后始终不能正常发电的怪现象了。
当年二滩水电站采用国际招标，共有来自世界各地共43个国家的600多名外国专家参加了二滩建设，被戏称为多国部队。由于外国人崇尚的不是先工作、后生活的方式，而是要边工作边生活，于是原来为他们准备的简陋工棚变成了豪华的西式别墅，地址也多选择在风景秀丽的地方。别墅区内各种设施齐全，有小学校、超市、游泳池、烧烤棚、俱乐部等，据说共计花费了约1亿元人民币。失之桑隅，得之东篱。二滩的发电功能“短路”，但旅游的功能却“超导”。目前二滩水电站已经被开发成旅游景点，每天的游人有二、三百人，收入虽然不多，但也算是对二滩这个“世纪丰碑、高峡明珠”有了个交代。
“二滩”不是简单的个案。它暴露了我国电力体制存在的种种弊端。不根除这些弊端，就无法保证“二滩之痛”不再发生。不要忘了，我们还有更大的独立电厂——三峡水电站在建设。三峡建成之后它的市场在哪里？国家1800亿元的投资啊！
国电原罪
国家电力公司从成立的那天起，它就背负着垄断的原罪。
1997年1月16日，为了贯彻中央关于政企分开的原则，由国家电力工业部改制而来的国家电力公司挂牌。在和电力部并行运做1年后，国家电力公司正式继承了电力部下属的五大区域集团公司、7个省公司和华能、葛洲坝2个直属集团。1998年3月电力部正式被国务院撤消，原电力部管电的职责移交给国家经贸委电力司。这轮电力体制改革从国家的层面上解决了政企分开的问题，但电力行业被国电公司一家垂直一体化垄断的局面并没有改变。
无论从哪个角度讲，国电公司都是个庞然大物。公司注册资本为1600亿元人民币，由国务院出资设立，采取国有独资形式。2001年末，公司资产总额为10027亿元，占全国电力行业总资产的72%。公司控股、参股的装机容量为1.5亿千瓦，2001年直属发电量完成2168亿千瓦时。据美国《财富》杂志2002年公布的资料显示，国电公司销售额为483.74亿美元，在全球500强中名列第60位。
国家电力公司集发电、输电、配电、售电于一身，拥有电网和调度权，几乎控制了全部电网(尤其是输电网)和52%的发电厂，是名副其实的“电老虎”。其不仅资产雄厚，而且在国内及境外上市的电力公司中，直接或间接控股的就多达9家，形成了资产规模大、资本关系复杂的“国电系”。与之相比，发电市场新的进入者——独立电厂与国电公司的电厂的竞争无疑处于下风，因为可竞争的环节和具有“自然垄断性质”的环节仍全部掌握在垄断部门手中。无怪乎有些业内人士一语道破实质：所谓“电力改革”，实质上是“国电系”的大重组；而“国电系”大重组的实质，即对发电资产的再分配。有国电公司这样的行政配置型垄断企业的存在，就无法保证市场竞争的公开、公正和公平。在垄断性行业中，电力与电信、铁路有不同的特性，电力行业不可能实现完全的竞争，电力工业具有自然垄断特点，但即使这样，也并不意味着整个电力系统的发电、输电、配电和售电都具有垄断性。
电力行业的自然垄断业务与非自然垄断业务捆在一起，通过在发电和配售电环节引入有限竞争是可以起到抑制较高的垄断价格，促进生产经营企业提高效率的作用。但是现实却是对本来可以引入竞争的非自然垄断业务，用行政手段排斥竞争，排斥市场机制。
社会舆论对于国电公司的指摘从没有停止过。
一是占有大量国有资产，效率低下。如电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产，1999年仅向中央财政上缴86亿元，只占当年财政收入的1/133，资产利润率只有2.3％。
二是乱收费，“向所有的人行窃”。如国家计委对垄断行业乱收费问题进行的价格大检查结果显示：1998年以来的两年内，电力行业向全国用户违法收取27.4亿元，被国家电力公司所属各级单位据为己有。
国家计委基础产业司电力处处长王骏曾撰文指出，从表面上看国家电力公司仅有微薄盈利，但实际上巨大的隐性超额利润早已使这个行业成为最受人羡慕的行业。水电厂在大坝下掏洞装小机组发电，为自己赚钱成为普遍之举；退役老机组转到“三产”发电，利用率会大幅提高，而超额利润最大的当属供电公司；市、县供电公司花几亿元建疗养院和别墅并不稀罕；各级电力公司“三产”发达，电力公司房地产、餐饮业蓬勃发展，甚至养起专业足球队。“三产”的重头戏之一是赚取发电用煤价差。现在煤价连年下降，“三产”组织采购低价煤供电厂发电，但电厂上网电价仍执行国家定价，结果是煤价降低的利益不能体现到消费者的电价上。垄断造成了超额利润，而国家看到和听到的却是电力企业的“保本微利”。
“电力系统作为一个利益集团，必然要全力保持自己的利益格局。作为一个企业追求利益最大化，是无可指责的。但我们还是很难理解电力企业常常会做出的一些违反世人常理的事。举一个例子，在燃煤发电超过90%，能源利用效率只有30%多一点的华北电网，电力部门热衷于推广‘电采暖’，并信誓旦旦称他们的电是‘清洁能源’，不惜以增加3倍的环境污染和资源浪费来低价倾销那些本来就不应该发的低谷电。目的只是为了削峰添谷，弥补峰谷差带来的有限的煤耗增加，似乎温室气体问题与他们毫不相关。”北京动力协会的理事韩晓平说。
中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢也认为，中国电力工业自改革以来并没有发生根本性的改变，仍保留了计划经济的基本特征——政企不分、厂网不分；具有行业性垄断特征——集中、垂直、一体化垄断；又有地方保护特征——各大区、省电网各自为战，划省而治，大上小火电，形成高的市场壁垒。此外，投资配置不当，价格扭曲，管理不善，效率低下，忽视用户，忽视穷人，忽视环境。
“横眉冷对千夫指”。面对非议，国电公司不以为然，反而将“配合国家有关部门做好《电力法》的修改工作”作为2001年的工作重点。可见，国电公司还是难以摆脱电力部的影子。当年《电力法》的制定就是由国电公司的前身电力部政策法规司负责制定的，在那个政企不分的时期，电力部既是“运动员”，又是“裁判员”，还担负着“规则”的制定。所以他们不失时机地在《电力法》中放入了十分有利于维护既定利益格局的条文。例如《电力法》第25条中“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。极富远见地在未来市场变化中，有效地维护了自身的利益，却使国家和企业蒙受了巨大损失。二滩就是一个最典型的例证。有识之士呼吁：政府应在《电力法》修改工作中，要求最大的“利益当事人”回避，否则这对于其他利益相关者尤其是广大消费者将是极为不公平的。
电改短路
马克思说：垄断将束缚生产力。
较之电信、民航等垄断行业的拆分重组，电力改革是“起个大早，赶个晚集”。早在1998年8月，国家电力公司就抛出了“政企分开，省为实体”和“厂网分开，竞价上网”为内容的改革方案。而后，“厂网分开，竞价上网”便在上海、浙江、山东和东北三省先行试点。但是，试点的结果却是令人沮丧。人们惊讶地发现，6省试点“厂网分开，竞价上网”的利益，没有传递给最终的消费者，却因销售电价不变而增加了国电公司的收入，其结果与改革的目标南辕北辙。
此轮电力改革并没有因国电公司的成立而实现真正意义上的“政企分开”。事实上，各省电力公司既制定“竞价上网”原则、规则和具体实施方案，还直接控制市场交易过程、对电力市场进行监管。
发电成本的高低，将取决于“厂网分开，竞价上网，打破垄断，引入竞争”为宗旨的电力改革。但是充分有效的竞争格局并未形成，有些省市不用外省低价电。例如广东省有云南0.20元/度的电不用，非要用本省0.70元/度的高价电。各省以峰谷差过大、电价还不够低廉和电力输送上有技术方面的限制等各种理由为借口，拒绝开放电力市场。实际上是因为关系到本省政府担保的贷款、省内电厂的还本付息和上交财政税收以及就业等问题，由此就在地区内搞内部循环。“省为实体”已经变味成了“省为壁垒”。
“厂网分开”也没有在产权关系上彻底分开，竞价缺乏分开的制度基础。各省市的电力公司既是电网经营企业，也是发电企业。在试点工作中，各地都强调厂网只在“经营权”上分开，但在产权关系、人事任免、利益机制上仍然是一个整体。因此，在与独立电厂竞价上网的过程中，很难做到公平竞争。
电力的竞争和其他商品的竞争不一样。发电企业要到各地的“电力调度交易中心”去投标竞价。竞价就存在竞价模式的问题。在6省市试点方案中，尽管形式有所不同，但都采取了相对比较容易试点的有限电量竞价模式，即在核定各机组计划电量的基础上，拿出计划电量的10%—15%进入竞价系统，每天分48个时段，按照供求关系进行实时定价。这种竞价模式在一定程度上反映了电力产品的供求关系和发电成本的运行情况，尤其是在供求相对平衡的地区，发电企业和电网经营企业基本都能接受。但在电力供求相对过剩的地区，参与竞争的电厂报价都大大低于成本报价，使竞价系统不能真实反映电厂成本的运行情况。此外，中国现有电厂的性质十分复杂，有些是在计划经济时代建成的老厂，电力生产只需支付一些成本；有些电厂则是“拨改贷”建成的；而一些新的大厂则是依靠银行贷款和部分资本金建设，贷款比例和利息有很大不同；有的利用外资，更有沉重的偿还本息的负担；一些大型水电厂其造价远高于火电厂。在“公平竞争”、“竞价上网”的市场机制中，这些代表先进生产力的大厂、大机组和大水电厂（至少在还贷期内）怎么竞争得过小厂、老厂呢？这些都是“竞价上网”不能回避的问题。
据国务院发展研究中心所做的一项研究课题报告显示，试点“没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广”。国家计委王骏处长尖锐地指出：“提到电力改革，业内人士言必称‘厂网分开、竞价上网’。但是，两年来的实践也已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国家电力公司以外的独立电力企业更是怨声载道。目前各方面对电力体制改革的理解仅停留在‘厂网分开、竞价上网’的口号上，没有明确电力体制改革的目标是要实现电力消费者有选择权。”
2000年6月16日，在国务院的一次会议上，此轮由国电公司主导的电力改革遭到高层否定。会议决定由国家计委牵头，会同国家经贸委等七部委组成电力体制改革协调领导小组负责制定新的改革方案。但就在当年年末，美国加州爆发电力危机。本来加州电力改革失败的根源在于其拙劣的开放方案，而不是市场开放本身。这次突发事件对中国电力体制改革进程发生了重大影响，一些人并未对加州电力危机的本质性原因有所明晰，借此大喊“电力改革的安全性是第一位的，而不仅是打破垄断”。至此，中国电力改革陷入一段长时间的沉寂。
电力改革在世纪之交面临“短路”。
棋有漏招
青山遮不住，毕竟东流去。2001年4月30日，国家计委将一份综合了各方意见的电力改革方案上报国务院，同年6月中旬，该方案因反垄断的力度不够被国务院驳回。2002年4月11日，由电力体制改革工作小组起草的电力改革方案在几易其稿之后，终获国务院批准。新方案的主要内容是：分拆国电公司的发电资产，组建5家全国性的独立发电集团；成立国家电网公司和南方电网公司；成立独立的国家电力监管委员会。
电改新方案乍看起来还不错，但若仔细分析，不难发现新方案还只是勾出了电改的大轮廓，而许多操作层面的问题还没有明确。新方案的实质只是国电公司发电资产的再分配，而不是原来大家期望的如何对国内电力资源进行重新的合理配置。
诚然，电力改革应该分阶段实施，向国电“开刀”只是改革的第一步。但就目前的情况来看，电改的未来难以乐观。电改涉及的7大集团公司挂牌时间一拖再拖的事实已经昭示了电改的艰难。
新方案要将国电公司一分为五，对于记者关于重组后五大发电公司所占市场份额是否依然过大的问题，冯飞博士表示：“这样的市场结构是否会对竞争出现不利的局面，还有待观察。如果还不足以控制的话，不排除再拆分、重组的可能性。英国电力改革初期只有2家大的电力公司，由于他们采用联手策略性投标的方法谋取利益，导致后来政府强制他们又出售了650万千瓦的装机。在这方面，电监会要有相当的发言权。”
此外，新方案中关于电网设置也有漏洞。据说7大集团公司迟迟不能挂牌，正是由于搞不掂南方电网的重组方案。熟悉电力行业的人都明白，电网资产评估的弹性很大，因而也成为利益各方讨价还价的焦点。由于电力行业长期以来内部交叉补贴的存在，国内对于电网的建设投入一直不足。改革后，电网对于发电公司可能产生长期的制约作用。目前发达国家的发电、输电、配电的投资比例一般为1：0.5：0.1，而我国近10年来的投资比例为1：0.25：0.5。输电和配电的比例偏低，由此造成能耗高、调峰能力差、区域间电网无法相互调节电力供应。
冯飞博士认为：“电力体制改革最核心的问题是改变电价的形成机制。电价是电力体制改革中最棘手、难度最大的问题。”而市场定价的关键问题是如何对市场定价进行设计。衡量电力改革最终成败的标准是看其是否为国民经济的发展创造低成本的平台。国外电力改革的实践也证实了这一点。英国的电力体制改革将输配电与发电进行产权关系上的分离，在发电侧组建若干独立发电公司，建立竞争型市场结构；将上网电价放开，由市场竞争形成。电力改革使英国的销售电价降低了28%，从而促进了经济的发展。
但冯博士也提醒：“按照国外的经验，电力体制改革必然导致电价走低。但参考国外的情况，会发现他们的供给远远大于需求。英国当年电力改革时的富余容量是30%，德国电改时的富余容量是20%。即使在发生电力危机的加州，其富余容量也是25%。而我们的现状是供求基本平衡。”
当记者问及我国的电力改革会不会出现加州那样的电力危机时，冯博士说：“加州的问题是其市场设计的问题。不是说电力改革一定会出现加州的用电危机，但加州事件暴露出电力改革的复杂性及其风险所在。对于加州的电力危机，我们应该理性地分析其原因，而不能一概而论，因噎废食。”
改革是毋庸置疑的，但改革中潜藏的风险也不容忽视。电力改革专家、首都经济贸易大学教授刘纪鹏列举了电改中要注意的风险：
一是厂网亏损的风险。新组建的电力集团将会发生较大的成本，如筹建成本、运营成本、调整成本等。由于目前电价不合理，厂网分开后，各自亏损的可能性很大。这种亏损如何消化？既不能让消费者来承担，也不能将其转嫁给国家由财政负担。
二是规模效应丧失的风险。本轮改革的一个核心是“厂网分开、竞价上网”。但“厂网分开”离“竞价上网”还有段时间。此外，厂网分离后电网的价格和利润也需要重新确立，形成多段式电价，这有可能使原来国电系统的规模效应丧失。
三是国有资产流失的风险。2000年9月曾发生国电电力用配股资金低价收购母公司——国电公司的资产的事情，这种行为可能导致国有资产的流失。在未来的电力改革中，也难免会发生类似的事件。
四是监管真空的风险。我国传统的电业管理事实上是一种多头管理。比如人事上归中组部管理，行业管理上归经贸委，产业政策和价格管理归计委，企业财务管理属财政部。多重管理也正是原来电力行业诸多问题的症结所在。对于新近成立的电监会，大家关注的是其监管机构职能重迭的问题，管制利益透明度的问题，但对改革后有可能出现的监管真空、甚至出现失控的风险关注不够。
棋理曰：一招不慎，满盘皆输。电力行业是国家最基本的基础产业，电力改革的成败影响整个经济体制改革成果。中国工程院副院长、两院院士潘家铮指出：“电力改革中政企分开、引入竞争机制的方向无疑是正确的。但结合电力工业的特殊情况和我国具体国情，应该怎么做，做到哪一步，是个重大问题。尤其是我国能源和电力工业存在一些严重的深层次问题，措施失当，就会使这种问题更加严重。”
电力改革，事关重大，是一盘不能下输的棋。