论文部分内容阅读
摘要：包容性发展的核心要义在于通过稳定的制度安排让每个人都有自由平等发展的机会，让更多的人享受发展与改革的成果。包容性发展是流动人口公共服务供给的逻辑导引，流动人口公共服务公平供给是对包容性发展理念的现实实践。包容性发展的逻辑框架包括发展主体、发展内容、发展过程和发展结果。流动人口公共服务公平供给应在发展主体上平衡流动人口与户籍人口的差距，在发展内容上解决基本公共服务与非基本公共服务的供给缺失，在发展过程中优化供给程序，最终实现流动人口对公共服务尤其是基本公共服务的均等化享受这一发展结果。
关键词：包容性发展；流动人口；公共服务；公平
中图分类号：C9242文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）08-0027-06
基金项目：国家社会科学基金一般项目“健康中国战略下流动人口卫生服务协同供给研究” （17BZZ054）。
作者简介：于海燕（1981-），女，吉林延吉人，管理学博士，温州医科大学讲师，研究方向：公共服务；黄文义（1982-），成都人，暨南大学国际关系学院助理研究员，博士后，研究方向：当代中国政府与政治、应急管理。包容性发展是一种相对于片面追求GDP发展模式的新型思维，其来源可追溯到国际组织减贫战略（EPRS）中的包容性增长战略。但包容性发展考察的维度并不仅仅局限在经济的增长，还包括公共服务供给的可及性与公平性。包容性发展的包容意味着公平，人是发展的目的，持续有效的经济增长必须以人人享受发展成果为前提。流动人口已经成为城市经济的重要生产要素和创造力的来源，但是城市的产业转型升级却排斥整体素质处于弱势的流动人口，因此经济迅猛发展的背后蕴藏着公共风险，这一点从流动人口犯罪率及巨额维稳经费中可见一斑。其深层原因正是流动人口在公共服务供给中所遭受的不公正待遇。如何在包容发展理念下逐步完善流动人口在社会保障、住房、就业、子女入学等方面公共服务的供给是维稳的重要举措。公共服务的公平供给微观上关系到流动人口生存和发展能力，中观上关系到政府公共职能的履行，宏观上可以弥补市场经济下流动人口的福利损失，有助于老龄化背景下人口红利向人才红利的转型。
一、公平供给：流动人口公共服务供给的演进取向
流动人口是改革开放后因人口流动形成的特殊群体，其公共服务供给经历了控制流动下的 “分割供给”、有序流动下的 “管控供给”、自由流动下的“公平供给”三个时段，这种演进取向表明只有流动人口与户籍人口平等享受相应的公共福利，才能实现以人为中心的城镇化。
1.控制流动下的“分割供给”。改革开放前并不存在流动人口公共服务供给问题，公共服务供给严格执行以户籍为依据的分割供给。城市与农村在公共服务领域存在较大差距，“巨大的比较经济利益”促使农村人口倾向于流向城市，但是因为农产品增长速度不能满足劳动力流动的需要及知青返城压力等原因，政府仍严格控制农村劳动力进城就业。1984-1988年伴随农产品统购统销制度的解体、农产品产量大幅增长及城市经济体制改革的全面推进，国家打开了政策窗口，准许农民在自筹资金、自理口粮的基础上进入小城镇务工经商，但大城市的控制政策并未松动[1]。1989-1991年间，由于政策松动引起的大规模人口跨域流动对城市交通和社会治安造成了前所未有的压力，政府惯性地采用行政控制手段，试图遏制劳动力外流，但收效甚微。
2.有序流动下的“管控供给”。1992年邓小平南巡讲话后，城市发展成为国民经济的核心，产业投资膨胀带来了巨大的劳动力需求，农村人口迅速向大中城市转移，在短缺经济和二元经济的背景下，政府出台了以证卡制度为代表的有序管理举措，这一阶段公共服务的供给是以公共安全为核心的供给[1]。尽管城市对劳动力呈现开放姿态，但伴有附加条件，政策中频繁出现的“有序”字眼凸显了政府对流动人口公共服务供给的无力感，只能设置经济、人口素质、社会规范等门槛防范人口的无序流动，同时针对流动人口犯罪率高的问题，治安管控成为维稳的首选政策，对无稳定住所、稳定就业和合法证件人员建立收容遣送制度。
3.自由流动下的“公平供给”。2000年以后我国经济发展进入快车道，促进劳动力转移的呼声日益强烈。劳动力的流动是劳动者进行收益与成本核算后的自然選择，它并不以政策制定者的意愿为转移。政策制定者可以利用市场的作用抑制劳动力过度流动，但前提是对于生存成本的竞争必须是平等的，即流动人口与本地居民需享受平等的公共服务尤其是基本公共服务。因此这一阶段公共服务的供给有两个突出特点：一是强调就业服务的公平 [1]，保证流动人口与城市居民在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面的同等权利；二是积极推进配套改革，创造条件使其逐步转为城市居民，依法享有城市居民的权利和义务。
二、理念工具：包容性发展与流动人口公共服务公平的耦合机理
从逻辑理路上看，全面、公平和可持续是包容性发展的应有之义，包容性发展是鼓励弱势者的发展活动，只有提高他们需求的可及性，才能提升其可行能力，因此包容发展是流动人口公共服务供给的价值导引。从现实进路看，流动人口公共服务公平供给是对包容性发展理念的实践。
1.包容发展：公平供给的价值向度。“包容性”这一提法最早源于印度学者对于创新实践的研究，之后亚洲开发银行和世界银行等国际组织将这一理念嫁接到减贫领域，正式使用“包容性增长”这一术语。2010 年，胡锦涛在《深化交流合作实现包容性增长》一文中强调了“包容增长”的战略地位[2]。“包容增长”最早是用来强调经济领域的增长，但发展不仅包括经济发展，还有政治发展和社会发展，以公共服务为核心的社会发展指标与经济发展指标一起构建成人类发展指标（HDI），因此从包容性创新到包容性增长，再到包容性发展，是一个不断拓展的过程[3]。
包容性发展作为一种新型发展理念，其核心要义在于通过稳定的制度安排让每个人都有自由发展的机会，让更多的人享受发展与改革的成果，让弱势群体得到政策和投入的优惠。城市的建设和发展离不开庞大的流动人口群体，流动人口公共服务公平供给正是包容发展这一价值观的政策表达。包容性发展的逻辑框架包括发展主体、发展内容、发展过程和发展结果，其对流动人口公共服务公平供给的价值导引正是体现在这四个方面，流动人口公共服务公平供给可以从这四个方面构建操作要素，在发展主体上平衡流动人口与户籍人口的差距，在发展内容上解决基本公共服务与非基本公共服务的供给缺失，在发展过程中优化供给程序，最终实现流动人口对公共服务的均等化享受这一发展目标。 2.公平供给：包容发展的实践之维。“效率”解决的是资源利用问题，而公平解决的是资源的分配问题，其本质是对社会合理性的价值判断[4]。但是长期以来，“效率优先”的发展战略强调要想分蛋糕，必须先做大蛋糕，问题是蛋糕如何分配与蛋糕大小并不矛盾，先增长后分配的发展战略在拉美及东南亚诸国已陷入推行困境。流动人口作为城市的建设者长期处于农村与城市间的“中空地带”，其子女教育、医疗、养老、住房等公共服务的享用程度极其有限，分配不公持续下去将导致流动人口心理失衡，进而威胁社会稳定，效率也就丧失了存在的前提。政府是一个国家中核心的公共权力机构，承担着对社会价值进行权威性分配的责任，这种分配活动必须依据公平伦理进行，只有公民公平地分享经济成果的包容性发展才是政府管理水平的充分体现。
如果说包容性发展为流动人口公共服务供给提供了价值导引，那么流动人口公共服务公平供给就是包容性发展这一理念落地的实践措施。公平不是片面强调结果平等，而是强调社会成员有同等的机会参与竞争，在竞争中遵循同一规则，在分配中以劳动作为衡量标准。包容性发展下的公平供给包括主体公平、内容公平、机会公平和结果公平四个维度；发展主体公平保障流动人口因公民资格而匹配相应的“公民权”，权利的实现形式就是公共服务的供给；发展内容公平强调平等的起点，流动人口应具备参与社会竞争的基本条件，基本公共服务供给正是起点公平的保障；发展机会公平强调的是平等的规则，对于非基本公共服务进行积分供给是典型的实践方式；发展结果的公平即利益共享是主体公平、内容公平和机会公平的最终目标。
三、生产公平缺失：流动人口公共服务供给公平之困
经济发展虽然能将蛋糕做大，但蛋糕分配不公却造成社会矛盾，流动人口公共服务供给的公平之困聚焦于流动人口与户籍人口在服务享受上的巨大差距，尤其是基本生存服务存在明显不公现象，而现阶段唯一能够提供公平供给机会的积分制在程序操作中却处处体现出分立融合的理念，排斥低技能及低学历流动人口。
1.发展主体：流动人口与户籍人口享受的公共服务差距明显。浙江省流动人口公共服务满意度问卷调查结果显示：关于“流动人口所享受的基本公共服务待遇与户籍居民相比”这一问题，近九成的流动人口认为与户籍居民在公共服务的享用上存在差距[5]，近八成的政府管理人员认为流动人口与本地居民在公共服务享用上有较大差距。公共服务的供给者与享用者对公共服务的供给现实认知是一致的，都认为流动人口与本地居民在公共服务供给的待遇上确实存在着较大差距。
国家在出台居住证管理政策后，虽然以“居住證”作为公共服务的供给载体，明确了9项服务与6项福利，但“居住证”毕竟不是户籍。上海不仅较早颁布了《居住证管理办法》《居住证积分试行办法》，而且其优质公共资源相对较多，通过将上海户籍居民享受的公共服务与有居住证的流动人口和无居住证的流动人口享受的公共服务进行对比，三者呈现梯次递减现象：无居住证流动人口的享受特点是自给自足，但工伤和职业病可以得到保障；有居住证的流动人口的享受特点是在上海就业期间与户籍人口基本享受同等待遇，但子女教育除外，最大的差异在于退休后毫无保障，且因为异地转接问题将遭受企业缴纳部分的损失；上海户籍人口的享受特点是保障齐全。浙江是第二大人口流入地，上海是第三大人口流入地，两地的实际情况是流动人口与户籍居民公共服务享受不公的缩影。
2.发展内容：民生类公共服务领域的公平缺失是指向焦点。浙江省流动人口公共服务满意度问卷调查结果显示民生型公共服务是公平缺失的指向焦点。在公共事业服务评价中，满意度比较低的指标分别是：有线电视满意度为57%，公交满意度为56%，长途客运满意度为53%，对出租车的满意度最低只有42%，这些指标之所以低与流动人口居住的环境有关，因为流动人口的居住地点多为基础设施薄弱的城郊结合部。在经济服务评价中，满意度比较低的指标是物价，其满意度为33%，这说明物价是流动人口最为敏感的经济指数。教育服务的评价满意度只有38%，通过教育服务与其他公共服务指标的比较可以发现，教育是流动人口关注的焦点，不满原因排在第一位的是师资力量薄弱造成教育质量不高，这说明流动人口对于是否能同等享用教育资源特别是优质师资资源最为敏感。医疗服务的评价满意度只有33%，原因主要是社区医院（卫生服务中心）投入不够、医疗费用及药品价格不合理。流动人口对社会保障服务整体评价偏低，医疗保险满意度为45%，养老保险满意度为37%，住房保障满意度为35%，社会救助满意度为36%，社会福利满意度为37%，就业服务满意度为 28%。文化体育服务满意度为43%，这说明流动人口对精神文化有着迫切的需求。通过调查数据可以看到流动人口的公共服务需求集中于生存型服务领域，但政府的供给却与流动人口的需求存在偏差，一刀切的政策不符合流动人口的基本需求。如为提高流动人口教育服务供给质量出台了取缔打工子弟学校的政策，但教育成本上升及教材不一致反而限制了流动人口子女进入公立学校。
3.发展机会：分立融合下积分供给的壁垒高筑及断裂执行。程序公平实践的核心是赋予流动人口同等的条件与机会，积分制正是程序公平在政策设计上的体现，受惠群体对这一政策给予了积极的肯定，只是因为起点和结果之间的不确定性影响了程序公平的实施效果。总体来看积分制实行效果受限的缘由体现在三个方面。
一是理念层面分立融合。积分制的政策设计理念源于分立融合理论，该理论认为资本丰富型移民可以通过人才引进政策获得公共服务供给，而资源贫乏型移民因为资本匮乏成为城市的流动人口[6]。目前一线城市及省会城市普遍采用的就是这种分立融合理念，根据流动人口的层次设计积分规则，欢迎掌握较多知识和技能的流动人口融入居住地生活，排斥那些没有知识技能只靠体力劳动谋生的流动人口，他们只能融入居住地的贫困文化。二是内容层面壁垒高筑。如果说分立融合理念是积分制设计的理念困境，内容和指标的设计则是公平供给的形式壁垒。首先是门槛壁垒，那些没有学历和技能的流动人口，尽管他们为城市发展做了多年贡献，但因为指标门槛无法跻身于积分服务范围之内；其次是指标壁垒，指标壁垒体现在起始标准高及赋分差异大，经济发展类指标分值高于社会服务类指标；最后是领域开放壁垒，除了子女教育外，住房、医疗、社保等公共服务仅在纸面上对流动人口开放。以住房为例，2013年4月住房与城乡建设部发布《关于做好2013年城镇保障性住房安居工作的通知》，要求各地级市明确流动人口申请保障性住房的条件、程序和轮候规则，但是在具体积分政策中，各地都未将积分排名与保障性住房分配相挂钩。三是操作层面的断裂执行。现有流程多是以政府角度设计的流程，如政府如何受理、如何审核、如何公示等，缺乏以流动人口角度设计的流程指引。在此背景下催生了代办利益链条，甚至产生了违法代办的黑市。有资料表明，积分申请的审核环节需要22个部门参与审核，但在各部门协作过程中，“积分信息系统”与“计生系统”“公安信息系统”“社保系统”“学历查询系统”“工商执照及税务查询系统”“志愿者服务查询系统”等各个职能系统没有实现互通，加大了流动人口申请的时间成本。 四、包容发展：流动人口公共服务公平供给解困之路
公平是流动人口公共服务供给的程序伦理，公共服务供给无论在顶层设计还是在底层执行过程中都应该向城市流动人口开放。无论是内容平等还是机会平等，首先必须保证农民类流动人口的土地权益不能受到损害，即宅基地和承包地的财产权和处置权得到保障。在土地权益明确后，流动人口公共服务公平供给机制的设计包括两步，第一步是以基本公共服务实现发展内容均等，第二步是以优质公共服务积分供给实现发展机会平等。
1.发展主体：流动人口土地权益保障。自由流动是经济发展的内在需求及社会进步的典型标志，“公民权”不应因地域不同而受到限制。流动人口本就属于公民，其理应享有以政治权利、经济权利及社会权利为内容的公民权。政治权利是城市新居民应享有的参与权，经济权利是城市新居民在城市平等地享有劳动就业、休息休假、获取报酬及安全保障的权利，社会权利是城市新居民在城市依据《宪法》享有的物质帮助权，如社会保障、住房、教育、公共卫生、婚姻家庭、妇女儿童等方面的物质帮助。85%的流动人口为“乡-城”流动人口，不能以土地权益的放弃作为城市公共服务获得的前提。2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定不得以退出土地权益作为农民进城落户的条件，这一规定明确了土地权益的保障是流动人口公共服务供给公平机制运行的前提[7]。土地提供了养老、医疗、住房、就业等劳动保障功能，流动人口一旦失业可以返回原始就业状态，正是这种保障功能促使进城的流动人口宁可被城市边缘化，也不轻易选择落户城市。2015年2月中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》[8]，明确了实现城镇化的“两条腿”，其一就是要推进土地权益的确权登记工作，其二就是要建立居住证制度，“两条腿”协调前行加速城镇化进程。
2.发展内容：基本公共服务无条件供给。基本公共服务是具有同质性的低消费需求，如无论穷富都要吃饱穿暖、工作、上学、治病等[9]。流动人口的基本公共服务内涵包括以下几层含义：一是属性上公平性较强；二是内容上与基本人权相关联；三是需求程度非常迫切；四是责任承担以政府为主；五是受经济发展水平限制。
城市流动人口的福利水平与城市户籍人口持平的人均成本为8万元，地方主政者出于利益考量对流动人口公共服务供给的落实缺乏主动性，因此，2015年10月国家出台了《居住证暂行条例》明确以居住证作为载体供给基本公共服务。只是居住证作为一个过渡载体也并非没有条件，根据当下的经济条件即使是基本公共服务的均等仍然面临财政资源、城市承载力、地方意愿等多重困境。因此国家的顶层设计为地方政府留下了自由操作的空间，居住证在征求意见稿中提出九项公共服务内容，但在最终公布的《居住证暂行条例》中只保留了六项服务，缺少了平等就业、参加社保、缴存及使用住房公积金三项。
任何公民应该在任何地方都享有基本的公共福利，暂住证、居住证、户籍都不应是享受公共服務权利的条件，流动人口作为城市建设者享受基本公共服务必须是无条件的，这也是户籍制度改革的终极目标。因此要推进流动人口在基本公共服务享受上的均等必须依靠流动人口话语权的提升、市场和社会的参与、财政资源及区域利益的协调等方面协同运行，否则流动人口基本公共服务的无条件供给只能停留在“居住证制度”这一过渡政策下，实现新型城镇化战略也就无从谈起。
3.发展机会：非基本公共服务积分供给。资源的有限性和有界性决定了优质公共服务的稀缺，对于优质公共服务，特别是优质教育资源及住房资源，需要优化以积分制为代表的利益导向机制。
一是提升效价： 明晰配套服务领域及标准。积分制自实行以来各地配套的公共服务并没有统一标准，流动人口能享受多少公共服务模糊不清，只有明确的配套服务才能提高积分制对于流动人口的重要性。因此需要从以下方面改善：首先将积分制三大体系即积分入户体系、积分制阶梯服务供给体系、积分制准入体系向流动人口全面平等开放。其次公共服务资源应全面开放。这种开放意味着由政策和制度层面的排他转向为个体差异排他，即使资源有限也需表现出开放的态势，如将流动人口关心的住房、社保、医疗卫生、文体服务等全面开放。尽管这种惠民功能短期内实现的程度有限，但从长期看有利于提高流动人口对积分制的期望值。最后明确准入领域，确定每项公共服务的准入领域和轮候规则。
二是提高期望值： 明确准入标准，优化积分指标。城市发展既需要高端人才，也需要普通劳动群体，我国主体产业制造业需要稳住大量的普通劳动力。首先降低前置门槛。目前各地积分申请中将违反国家及本市计划生育政策和严重刑事犯罪作为前置门槛，计划生育政策已经改变，应马上取消这一门槛。其次以普通流动人口群体作为参照来设计准入标准。目前以高学历、高技能人群为参照群体设计的准入标准不利于稳定普通流动人口，难以为产业升级留足空间和时间。最后优化积分指标。优化积分指标要平衡技术指标与学历指标的权重与分值，不仅增加技术技能类指标的权重和分值，同时对志愿服务、义务献血、慈善捐赠等社会贡献类指标不设上限。
三是提升执行效率： 减程序，简内容。因为流动人口的数量众多，当配套的公共服务及指标明确后，执行部门的效率不仅关系到申请者成本付出的多少，还直接决定着申请者的服务体验。因此需从减少申请程序、简化申请内容入手提升积分制的执行效率。由流动人口服务中心作为一站式服务的入口，流动人口申请中的材料提交、异议复议、积分结果通知等等一切积分事务全部由流动人口服务中心一口处理。应设置模拟环节，申请者通过模拟系统打分情况决定是否申请，减少盲目申请浪费人、财、物、时间和信息等资源。同时明确规定申请、审核、复议各个环节的时限，利用网络平台减少审核步骤，根据电子图像采集和流动人口填写信息在各部门的查询系统中完成审核工作，借助互联网渠道进行后续所有审核验证工作。
结论
效率仅仅是资源运行的方式，公平才是全体居民共享经济发展成果的调节器。城市流动人口作为经济性人口流动的产物，一方面给城市注入了发展活力，另一方面因为公共服务供需不平衡而被“边缘化”，进而带来了一系列城市发展问题。因此从包容发展的角度研究流动人口公共服务公平供给问题，对平衡群体利益关系及解决城市发展问题具有重要意义。包容性发展是经济发展包容社会发展、城市发展包容农村发展、本地居民发展包容外来流动人口发展，基于包容发展的公共服务公平供给既是经济发展的助力器，又是维稳的减压阀。参考文献：
[1]李铁.我国城市流动人口和北京市人口问题研究[M].北京：中国发展出版社，2013∶181.
[2]新华网.胡锦涛：深化交流合作实现包容性增长[EB/OL].（2015-9-17）.http：//newsxinhuanetcom/theory/2010-09/17/c_12578564htm.
[3]高传胜.论包容性发展的理论内核 [J].南京大学学报，2012（1）∶34.
[4]麻宝斌. 公平与效率的政治学分析[J].政治学研究，2003（2）∶102.
[5]于海燕.四维协同取向下新居民公共服务供给机制研究[J].理论与改革，2015（3）∶66.
[6]国家人口与计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告[M].北京：中国人口出版社，2012∶67.
[7]新华网.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（全文） [EB/OL].（2014-07-30）. http：//news.xinhuanetcom/yzyd/local/20140730/c_1111862094htm.
[8]新华网.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL]（2015-02-01）. http：//newsxinhuanetcom/politics/2015-02/01/c_1114210076htm.
[9]刘尚希.基本公共服务均等化与公共财政制度[J].经济研究参考，2008（40）∶8.
【责任编辑：闫生金】
关键词：包容性发展；流动人口；公共服务；公平
中图分类号：C9242文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）08-0027-06
基金项目：国家社会科学基金一般项目“健康中国战略下流动人口卫生服务协同供给研究” （17BZZ054）。
作者简介：于海燕（1981-），女，吉林延吉人，管理学博士，温州医科大学讲师，研究方向：公共服务；黄文义（1982-），成都人，暨南大学国际关系学院助理研究员，博士后，研究方向：当代中国政府与政治、应急管理。包容性发展是一种相对于片面追求GDP发展模式的新型思维，其来源可追溯到国际组织减贫战略（EPRS）中的包容性增长战略。但包容性发展考察的维度并不仅仅局限在经济的增长，还包括公共服务供给的可及性与公平性。包容性发展的包容意味着公平，人是发展的目的，持续有效的经济增长必须以人人享受发展成果为前提。流动人口已经成为城市经济的重要生产要素和创造力的来源，但是城市的产业转型升级却排斥整体素质处于弱势的流动人口，因此经济迅猛发展的背后蕴藏着公共风险，这一点从流动人口犯罪率及巨额维稳经费中可见一斑。其深层原因正是流动人口在公共服务供给中所遭受的不公正待遇。如何在包容发展理念下逐步完善流动人口在社会保障、住房、就业、子女入学等方面公共服务的供给是维稳的重要举措。公共服务的公平供给微观上关系到流动人口生存和发展能力，中观上关系到政府公共职能的履行，宏观上可以弥补市场经济下流动人口的福利损失，有助于老龄化背景下人口红利向人才红利的转型。
一、公平供给：流动人口公共服务供给的演进取向
流动人口是改革开放后因人口流动形成的特殊群体，其公共服务供给经历了控制流动下的 “分割供给”、有序流动下的 “管控供给”、自由流动下的“公平供给”三个时段，这种演进取向表明只有流动人口与户籍人口平等享受相应的公共福利，才能实现以人为中心的城镇化。
1.控制流动下的“分割供给”。改革开放前并不存在流动人口公共服务供给问题，公共服务供给严格执行以户籍为依据的分割供给。城市与农村在公共服务领域存在较大差距，“巨大的比较经济利益”促使农村人口倾向于流向城市，但是因为农产品增长速度不能满足劳动力流动的需要及知青返城压力等原因，政府仍严格控制农村劳动力进城就业。1984-1988年伴随农产品统购统销制度的解体、农产品产量大幅增长及城市经济体制改革的全面推进，国家打开了政策窗口，准许农民在自筹资金、自理口粮的基础上进入小城镇务工经商，但大城市的控制政策并未松动[1]。1989-1991年间，由于政策松动引起的大规模人口跨域流动对城市交通和社会治安造成了前所未有的压力，政府惯性地采用行政控制手段，试图遏制劳动力外流，但收效甚微。
2.有序流动下的“管控供给”。1992年邓小平南巡讲话后，城市发展成为国民经济的核心，产业投资膨胀带来了巨大的劳动力需求，农村人口迅速向大中城市转移，在短缺经济和二元经济的背景下，政府出台了以证卡制度为代表的有序管理举措，这一阶段公共服务的供给是以公共安全为核心的供给[1]。尽管城市对劳动力呈现开放姿态，但伴有附加条件，政策中频繁出现的“有序”字眼凸显了政府对流动人口公共服务供给的无力感，只能设置经济、人口素质、社会规范等门槛防范人口的无序流动，同时针对流动人口犯罪率高的问题，治安管控成为维稳的首选政策，对无稳定住所、稳定就业和合法证件人员建立收容遣送制度。
3.自由流动下的“公平供给”。2000年以后我国经济发展进入快车道，促进劳动力转移的呼声日益强烈。劳动力的流动是劳动者进行收益与成本核算后的自然選择，它并不以政策制定者的意愿为转移。政策制定者可以利用市场的作用抑制劳动力过度流动，但前提是对于生存成本的竞争必须是平等的，即流动人口与本地居民需享受平等的公共服务尤其是基本公共服务。因此这一阶段公共服务的供给有两个突出特点：一是强调就业服务的公平 [1]，保证流动人口与城市居民在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面的同等权利；二是积极推进配套改革，创造条件使其逐步转为城市居民，依法享有城市居民的权利和义务。
二、理念工具：包容性发展与流动人口公共服务公平的耦合机理
从逻辑理路上看，全面、公平和可持续是包容性发展的应有之义，包容性发展是鼓励弱势者的发展活动，只有提高他们需求的可及性，才能提升其可行能力，因此包容发展是流动人口公共服务供给的价值导引。从现实进路看，流动人口公共服务公平供给是对包容性发展理念的实践。
1.包容发展：公平供给的价值向度。“包容性”这一提法最早源于印度学者对于创新实践的研究，之后亚洲开发银行和世界银行等国际组织将这一理念嫁接到减贫领域，正式使用“包容性增长”这一术语。2010 年，胡锦涛在《深化交流合作实现包容性增长》一文中强调了“包容增长”的战略地位[2]。“包容增长”最早是用来强调经济领域的增长，但发展不仅包括经济发展，还有政治发展和社会发展，以公共服务为核心的社会发展指标与经济发展指标一起构建成人类发展指标（HDI），因此从包容性创新到包容性增长，再到包容性发展，是一个不断拓展的过程[3]。
包容性发展作为一种新型发展理念，其核心要义在于通过稳定的制度安排让每个人都有自由发展的机会，让更多的人享受发展与改革的成果，让弱势群体得到政策和投入的优惠。城市的建设和发展离不开庞大的流动人口群体，流动人口公共服务公平供给正是包容发展这一价值观的政策表达。包容性发展的逻辑框架包括发展主体、发展内容、发展过程和发展结果，其对流动人口公共服务公平供给的价值导引正是体现在这四个方面，流动人口公共服务公平供给可以从这四个方面构建操作要素，在发展主体上平衡流动人口与户籍人口的差距，在发展内容上解决基本公共服务与非基本公共服务的供给缺失，在发展过程中优化供给程序，最终实现流动人口对公共服务的均等化享受这一发展目标。 2.公平供给：包容发展的实践之维。“效率”解决的是资源利用问题，而公平解决的是资源的分配问题，其本质是对社会合理性的价值判断[4]。但是长期以来，“效率优先”的发展战略强调要想分蛋糕，必须先做大蛋糕，问题是蛋糕如何分配与蛋糕大小并不矛盾，先增长后分配的发展战略在拉美及东南亚诸国已陷入推行困境。流动人口作为城市的建设者长期处于农村与城市间的“中空地带”，其子女教育、医疗、养老、住房等公共服务的享用程度极其有限，分配不公持续下去将导致流动人口心理失衡，进而威胁社会稳定，效率也就丧失了存在的前提。政府是一个国家中核心的公共权力机构，承担着对社会价值进行权威性分配的责任，这种分配活动必须依据公平伦理进行，只有公民公平地分享经济成果的包容性发展才是政府管理水平的充分体现。
如果说包容性发展为流动人口公共服务供给提供了价值导引，那么流动人口公共服务公平供给就是包容性发展这一理念落地的实践措施。公平不是片面强调结果平等，而是强调社会成员有同等的机会参与竞争，在竞争中遵循同一规则，在分配中以劳动作为衡量标准。包容性发展下的公平供给包括主体公平、内容公平、机会公平和结果公平四个维度；发展主体公平保障流动人口因公民资格而匹配相应的“公民权”，权利的实现形式就是公共服务的供给；发展内容公平强调平等的起点，流动人口应具备参与社会竞争的基本条件，基本公共服务供给正是起点公平的保障；发展机会公平强调的是平等的规则，对于非基本公共服务进行积分供给是典型的实践方式；发展结果的公平即利益共享是主体公平、内容公平和机会公平的最终目标。
三、生产公平缺失：流动人口公共服务供给公平之困
经济发展虽然能将蛋糕做大，但蛋糕分配不公却造成社会矛盾，流动人口公共服务供给的公平之困聚焦于流动人口与户籍人口在服务享受上的巨大差距，尤其是基本生存服务存在明显不公现象，而现阶段唯一能够提供公平供给机会的积分制在程序操作中却处处体现出分立融合的理念，排斥低技能及低学历流动人口。
1.发展主体：流动人口与户籍人口享受的公共服务差距明显。浙江省流动人口公共服务满意度问卷调查结果显示：关于“流动人口所享受的基本公共服务待遇与户籍居民相比”这一问题，近九成的流动人口认为与户籍居民在公共服务的享用上存在差距[5]，近八成的政府管理人员认为流动人口与本地居民在公共服务享用上有较大差距。公共服务的供给者与享用者对公共服务的供给现实认知是一致的，都认为流动人口与本地居民在公共服务供给的待遇上确实存在着较大差距。
国家在出台居住证管理政策后，虽然以“居住證”作为公共服务的供给载体，明确了9项服务与6项福利，但“居住证”毕竟不是户籍。上海不仅较早颁布了《居住证管理办法》《居住证积分试行办法》，而且其优质公共资源相对较多，通过将上海户籍居民享受的公共服务与有居住证的流动人口和无居住证的流动人口享受的公共服务进行对比，三者呈现梯次递减现象：无居住证流动人口的享受特点是自给自足，但工伤和职业病可以得到保障；有居住证的流动人口的享受特点是在上海就业期间与户籍人口基本享受同等待遇，但子女教育除外，最大的差异在于退休后毫无保障，且因为异地转接问题将遭受企业缴纳部分的损失；上海户籍人口的享受特点是保障齐全。浙江是第二大人口流入地，上海是第三大人口流入地，两地的实际情况是流动人口与户籍居民公共服务享受不公的缩影。
2.发展内容：民生类公共服务领域的公平缺失是指向焦点。浙江省流动人口公共服务满意度问卷调查结果显示民生型公共服务是公平缺失的指向焦点。在公共事业服务评价中，满意度比较低的指标分别是：有线电视满意度为57%，公交满意度为56%，长途客运满意度为53%，对出租车的满意度最低只有42%，这些指标之所以低与流动人口居住的环境有关，因为流动人口的居住地点多为基础设施薄弱的城郊结合部。在经济服务评价中，满意度比较低的指标是物价，其满意度为33%，这说明物价是流动人口最为敏感的经济指数。教育服务的评价满意度只有38%，通过教育服务与其他公共服务指标的比较可以发现，教育是流动人口关注的焦点，不满原因排在第一位的是师资力量薄弱造成教育质量不高，这说明流动人口对于是否能同等享用教育资源特别是优质师资资源最为敏感。医疗服务的评价满意度只有33%，原因主要是社区医院（卫生服务中心）投入不够、医疗费用及药品价格不合理。流动人口对社会保障服务整体评价偏低，医疗保险满意度为45%，养老保险满意度为37%，住房保障满意度为35%，社会救助满意度为36%，社会福利满意度为37%，就业服务满意度为 28%。文化体育服务满意度为43%，这说明流动人口对精神文化有着迫切的需求。通过调查数据可以看到流动人口的公共服务需求集中于生存型服务领域，但政府的供给却与流动人口的需求存在偏差，一刀切的政策不符合流动人口的基本需求。如为提高流动人口教育服务供给质量出台了取缔打工子弟学校的政策，但教育成本上升及教材不一致反而限制了流动人口子女进入公立学校。
3.发展机会：分立融合下积分供给的壁垒高筑及断裂执行。程序公平实践的核心是赋予流动人口同等的条件与机会，积分制正是程序公平在政策设计上的体现，受惠群体对这一政策给予了积极的肯定，只是因为起点和结果之间的不确定性影响了程序公平的实施效果。总体来看积分制实行效果受限的缘由体现在三个方面。
一是理念层面分立融合。积分制的政策设计理念源于分立融合理论，该理论认为资本丰富型移民可以通过人才引进政策获得公共服务供给，而资源贫乏型移民因为资本匮乏成为城市的流动人口[6]。目前一线城市及省会城市普遍采用的就是这种分立融合理念，根据流动人口的层次设计积分规则，欢迎掌握较多知识和技能的流动人口融入居住地生活，排斥那些没有知识技能只靠体力劳动谋生的流动人口，他们只能融入居住地的贫困文化。二是内容层面壁垒高筑。如果说分立融合理念是积分制设计的理念困境，内容和指标的设计则是公平供给的形式壁垒。首先是门槛壁垒，那些没有学历和技能的流动人口，尽管他们为城市发展做了多年贡献，但因为指标门槛无法跻身于积分服务范围之内；其次是指标壁垒，指标壁垒体现在起始标准高及赋分差异大，经济发展类指标分值高于社会服务类指标；最后是领域开放壁垒，除了子女教育外，住房、医疗、社保等公共服务仅在纸面上对流动人口开放。以住房为例，2013年4月住房与城乡建设部发布《关于做好2013年城镇保障性住房安居工作的通知》，要求各地级市明确流动人口申请保障性住房的条件、程序和轮候规则，但是在具体积分政策中，各地都未将积分排名与保障性住房分配相挂钩。三是操作层面的断裂执行。现有流程多是以政府角度设计的流程，如政府如何受理、如何审核、如何公示等，缺乏以流动人口角度设计的流程指引。在此背景下催生了代办利益链条，甚至产生了违法代办的黑市。有资料表明，积分申请的审核环节需要22个部门参与审核，但在各部门协作过程中，“积分信息系统”与“计生系统”“公安信息系统”“社保系统”“学历查询系统”“工商执照及税务查询系统”“志愿者服务查询系统”等各个职能系统没有实现互通，加大了流动人口申请的时间成本。 四、包容发展：流动人口公共服务公平供给解困之路
公平是流动人口公共服务供给的程序伦理，公共服务供给无论在顶层设计还是在底层执行过程中都应该向城市流动人口开放。无论是内容平等还是机会平等，首先必须保证农民类流动人口的土地权益不能受到损害，即宅基地和承包地的财产权和处置权得到保障。在土地权益明确后，流动人口公共服务公平供给机制的设计包括两步，第一步是以基本公共服务实现发展内容均等，第二步是以优质公共服务积分供给实现发展机会平等。
1.发展主体：流动人口土地权益保障。自由流动是经济发展的内在需求及社会进步的典型标志，“公民权”不应因地域不同而受到限制。流动人口本就属于公民，其理应享有以政治权利、经济权利及社会权利为内容的公民权。政治权利是城市新居民应享有的参与权，经济权利是城市新居民在城市平等地享有劳动就业、休息休假、获取报酬及安全保障的权利，社会权利是城市新居民在城市依据《宪法》享有的物质帮助权，如社会保障、住房、教育、公共卫生、婚姻家庭、妇女儿童等方面的物质帮助。85%的流动人口为“乡-城”流动人口，不能以土地权益的放弃作为城市公共服务获得的前提。2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定不得以退出土地权益作为农民进城落户的条件，这一规定明确了土地权益的保障是流动人口公共服务供给公平机制运行的前提[7]。土地提供了养老、医疗、住房、就业等劳动保障功能，流动人口一旦失业可以返回原始就业状态，正是这种保障功能促使进城的流动人口宁可被城市边缘化，也不轻易选择落户城市。2015年2月中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》[8]，明确了实现城镇化的“两条腿”，其一就是要推进土地权益的确权登记工作，其二就是要建立居住证制度，“两条腿”协调前行加速城镇化进程。
2.发展内容：基本公共服务无条件供给。基本公共服务是具有同质性的低消费需求，如无论穷富都要吃饱穿暖、工作、上学、治病等[9]。流动人口的基本公共服务内涵包括以下几层含义：一是属性上公平性较强；二是内容上与基本人权相关联；三是需求程度非常迫切；四是责任承担以政府为主；五是受经济发展水平限制。
城市流动人口的福利水平与城市户籍人口持平的人均成本为8万元，地方主政者出于利益考量对流动人口公共服务供给的落实缺乏主动性，因此，2015年10月国家出台了《居住证暂行条例》明确以居住证作为载体供给基本公共服务。只是居住证作为一个过渡载体也并非没有条件，根据当下的经济条件即使是基本公共服务的均等仍然面临财政资源、城市承载力、地方意愿等多重困境。因此国家的顶层设计为地方政府留下了自由操作的空间，居住证在征求意见稿中提出九项公共服务内容，但在最终公布的《居住证暂行条例》中只保留了六项服务，缺少了平等就业、参加社保、缴存及使用住房公积金三项。
任何公民应该在任何地方都享有基本的公共福利，暂住证、居住证、户籍都不应是享受公共服務权利的条件，流动人口作为城市建设者享受基本公共服务必须是无条件的，这也是户籍制度改革的终极目标。因此要推进流动人口在基本公共服务享受上的均等必须依靠流动人口话语权的提升、市场和社会的参与、财政资源及区域利益的协调等方面协同运行，否则流动人口基本公共服务的无条件供给只能停留在“居住证制度”这一过渡政策下，实现新型城镇化战略也就无从谈起。
3.发展机会：非基本公共服务积分供给。资源的有限性和有界性决定了优质公共服务的稀缺，对于优质公共服务，特别是优质教育资源及住房资源，需要优化以积分制为代表的利益导向机制。
一是提升效价： 明晰配套服务领域及标准。积分制自实行以来各地配套的公共服务并没有统一标准，流动人口能享受多少公共服务模糊不清，只有明确的配套服务才能提高积分制对于流动人口的重要性。因此需要从以下方面改善：首先将积分制三大体系即积分入户体系、积分制阶梯服务供给体系、积分制准入体系向流动人口全面平等开放。其次公共服务资源应全面开放。这种开放意味着由政策和制度层面的排他转向为个体差异排他，即使资源有限也需表现出开放的态势，如将流动人口关心的住房、社保、医疗卫生、文体服务等全面开放。尽管这种惠民功能短期内实现的程度有限，但从长期看有利于提高流动人口对积分制的期望值。最后明确准入领域，确定每项公共服务的准入领域和轮候规则。
二是提高期望值： 明确准入标准，优化积分指标。城市发展既需要高端人才，也需要普通劳动群体，我国主体产业制造业需要稳住大量的普通劳动力。首先降低前置门槛。目前各地积分申请中将违反国家及本市计划生育政策和严重刑事犯罪作为前置门槛，计划生育政策已经改变，应马上取消这一门槛。其次以普通流动人口群体作为参照来设计准入标准。目前以高学历、高技能人群为参照群体设计的准入标准不利于稳定普通流动人口，难以为产业升级留足空间和时间。最后优化积分指标。优化积分指标要平衡技术指标与学历指标的权重与分值，不仅增加技术技能类指标的权重和分值，同时对志愿服务、义务献血、慈善捐赠等社会贡献类指标不设上限。
三是提升执行效率： 减程序，简内容。因为流动人口的数量众多，当配套的公共服务及指标明确后，执行部门的效率不仅关系到申请者成本付出的多少，还直接决定着申请者的服务体验。因此需从减少申请程序、简化申请内容入手提升积分制的执行效率。由流动人口服务中心作为一站式服务的入口，流动人口申请中的材料提交、异议复议、积分结果通知等等一切积分事务全部由流动人口服务中心一口处理。应设置模拟环节，申请者通过模拟系统打分情况决定是否申请，减少盲目申请浪费人、财、物、时间和信息等资源。同时明确规定申请、审核、复议各个环节的时限，利用网络平台减少审核步骤，根据电子图像采集和流动人口填写信息在各部门的查询系统中完成审核工作，借助互联网渠道进行后续所有审核验证工作。
结论
效率仅仅是资源运行的方式，公平才是全体居民共享经济发展成果的调节器。城市流动人口作为经济性人口流动的产物，一方面给城市注入了发展活力，另一方面因为公共服务供需不平衡而被“边缘化”，进而带来了一系列城市发展问题。因此从包容发展的角度研究流动人口公共服务公平供给问题，对平衡群体利益关系及解决城市发展问题具有重要意义。包容性发展是经济发展包容社会发展、城市发展包容农村发展、本地居民发展包容外来流动人口发展，基于包容发展的公共服务公平供给既是经济发展的助力器，又是维稳的减压阀。参考文献：
[1]李铁.我国城市流动人口和北京市人口问题研究[M].北京：中国发展出版社，2013∶181.
[2]新华网.胡锦涛：深化交流合作实现包容性增长[EB/OL].（2015-9-17）.http：//newsxinhuanetcom/theory/2010-09/17/c_12578564htm.
[3]高传胜.论包容性发展的理论内核 [J].南京大学学报，2012（1）∶34.
[4]麻宝斌. 公平与效率的政治学分析[J].政治学研究，2003（2）∶102.
[5]于海燕.四维协同取向下新居民公共服务供给机制研究[J].理论与改革，2015（3）∶66.
[6]国家人口与计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告[M].北京：中国人口出版社，2012∶67.
[7]新华网.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（全文） [EB/OL].（2014-07-30）. http：//news.xinhuanetcom/yzyd/local/20140730/c_1111862094htm.
[8]新华网.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL]（2015-02-01）. http：//newsxinhuanetcom/politics/2015-02/01/c_1114210076htm.
[9]刘尚希.基本公共服务均等化与公共财政制度[J].经济研究参考，2008（40）∶8.
【责任编辑：闫生金】