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[内容提要]2008年5月12日，四川汶川地区发生了里氏8.0级的特大地震。地震发生后，在中央统筹协调下，我国迅速启动灾后地方政府对口支援机制，组织东中部地区省市支援受灾地区，开展了大规模的对口支援工作。目前，我国灾后对口支援工作虽然取得了一定成效，但仍然存在法律法规不健全、资金监管不到位、地方政府角色缺失、舆论纠错功能滞后、政府间救助方式单一、巨灾保险机制不健全等问题。我们应该从灾后地方政府对口支援的现实依据入手，不断总结经验教训，不断完善灾后地方政府对口支援模式。
[关键词]汶川地震 地方政府 对口支援模式
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－505(2010)01－131－06
对口支援，是在中国政治生态环境中萌芽、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式。该模式在20世纪50年代开始萌芽，60年代初正式提出和实施。1979年，中央52号文件将对口支援以国家政策的形式正式确定下来。随着对口支援在实践中的不断发展和广泛应用，它的内涵和形式也在不断丰富，由厂厂包社发展为目前的三种主要政策模式，即对边疆地区对口支援、对重大工程对口支援、对灾害损失严重地区对口支援。
关于对口支援的概念，国内学者根据各自研究视角的差异，作出了不同的界定，但是目前尚无权威的定义。结合我国灾害救助方式的实际，本文倾向于国务院三峡建设委员会移民开发局在《三峡工程移民工作手册》中作出的解释：对口支援，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。在对口支援中，提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展。随着对口支援在灾后救助和灾区重建领域中的不断应用和发展创新，逐渐具有了自身的功能定位和固定模式，即灾后地方政府对口支援模式。
根据上述对对口支援的界定，结合灾后地方政府对口支援的实施情况，笔者认为，所谓灾后地方政府对口支援模式，是在党中央和国务院的统一领导下，为更好地促进受灾地区的恢复重建，更有效地促进各省市之间的交流合作，同时也为更快地缩小因灾害导致的区域发展差距，各支援省市以科学发展观为指导，结合支援任务和自身实力的客观实际，与受灾地区的机构、部门乃至行业之间建立一种长期的、稳定的、对口的和协作的支援关系，以政府主导、社会参与、市场运作、多元投资、优势互补、互利共赢为思路，以提高灾区自身造血功能为重点，以支援双方携手共建为结合点，以科学分配援建资源为支撑点，达到加快灾区恢复重建步伐、推动全国区域经济协调发展、促进各民族团结互助、实现灾区和谐稳定、共创繁荣目标的一种具有中国特色的资源协调和区域互助的政策模式。由这一定义我们可以看出，灾后对口支援模式对于灾害损失严重地区的恢复重建有着重要的作用。
一、我国灾后地方政府对口支援模式的现实依据
(一)我国自然灾害的特点
我国是一个自然灾害发生频繁且危害严重的国家。自然灾害主要具有以下显著特点：一是灾害种类多。我国几乎囊括了世界上各种类型的气象灾害、地质灾害、海洋灾害和生物灾害。在各类灾害中，旱涝和地震的危害最大。二是发生频率高。近些年我国的自然灾害平均发生频率呈增长态势，而且强度大、损失严重。仅以2008年为例，1月份我国南方地区遭遇冰雪冷冻灾害；5月12日发生汶川地震；6—8月期间台风“风神”、“海鸥”、“凤凰”等连续登陆。三是分布范围广。就地震灾害而言，地震带在我国的华北地区、华南地区、西北地区、西南地区、华南地区和青藏高原都有较广分布。四是具有关联性。例如，汶川地震的发生和大强度降雨就引发了四川灾区大范围的滑坡和泥石流，灾区因此形成了许多堰塞湖。
为应对自然灾害对灾区恢复重建工作造成的各种挑战，我国必须寻找和选择适应国情的灾后重建管理方式。1976年唐山大地震发生后，灾后地方政府对口支援模式广泛实施。一个个抗震救灾的决策迅速从中南海发出，十万多人的抗震救灾解放军、三万多人的医疗队从四面八方向唐山汇聚。。中国由此找到了一种科学、及时、快速、高效的灾后援建方式，即灾后地方政府对口支援模式。经过唐山地震灾情的检验，这一模式能明确灾情发生后各地方政府的支援对象，突出了灾后救助工作的针对性，避免了援建活动的无序参与，加快了唐山灾区的重建速度。这座30多年前被地震彻底摧毁的城市从瓦砾中得到重生，甚至比以前更加强大、更加繁荣。胡锦涛总书记亲临四川灾区指导抗震救灾工作时就强调，“一定要把唐山的抗震救灾经验介绍出去，发挥优势。”
(二)灾后对口支援的政策依据
由于受历史文化、区位优势、资源分布、政策差异等因素的影响，我国区域经济发展水平的差异日趋明显，东中西部差距不断拉大，加之中国自然灾害高频发生且损害严重，进一步加剧了城乡发展不平衡、区域发展不平衡、经济社会发展不平衡、人与自然发展不平衡、发展总量与品质效益不平衡，由此引发了一系列问题。针对这一现实情况，党中央、全国人大和国务院以及各地方政府高度重视，相继提出和实施了一系列缩小区域经济差距，促进区域全面、协调、均衡、可持续发展的政策措施。灾后地方政府对口支援模式就是其中对于灾害特别严重、损失特别巨大的地区所作的功能定位和政策安排。
第一，灾后地方政府对口支援模式，符合中央关于实现区域经济协调发展的战略部署。从邓小平同志提出“两个大局”的发展战略，到以江泽民为核心的党中央领导集体提出西部大开发战略，再到汶川震后地方政府对口支援，标志着我国对口支援模式由于其独特优势已经从单纯的经济领域扩展至边疆建设、工程协作、三峡移民、灾后重建等具体领域。
第二，灾后地方政府对口支援模式，贯彻、体现了灾区恢复重建的相关政策要求。为使汶川地震灾区的对口支援工作能够科学、合法、有序地进行，党中央、全国人大、国务院和地方各省市根据灾害实际，迅速制定了一系列保障灾区恢复重建的法律法规、政策和方案。如《中华人民共和国防震减灾法》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《什邡市灾后重建总体实施规划》等。这些法律法规、政策和方案的出台，为保证汶川灾后重建提供了法律依据和政策支持，为尽快恢复汶川地震灾区的正常生活，使人民早日安居乐业提供了法律保障。
(三)灾后对口支援模式的独特功能
灾后地方政府对口支援，是中国为加快受灾地区恢复重建而实施的一项特殊政策，充分体现 了社会主义制度的优越性，是典型的中国特色。在汶川地震发生后，这一模式的大力推广和强力贯彻引起了国内外的普遍关注，究其原因在于它不同于政府间一般的经济技术合作和贫困帮扶，更不是简单的国家财政转移支付，这一模式具有独特的功能：
第一，灾区“自身造血”功能。灾后地方政府对口支援模式强调在灾区支援中一定要处理好“输血”和“造血”的关系，坚持“外界支援”与“自力更生”相结合，并且就此作出了详细的规定。这些规定主要体现在物质援建和精神援建两个方面。例如，该模式除了要求对灾区加强横纵向财政转移支付外，还强调加大灾区心理治疗、教师培训、干部交流、人才输送的力度，为灾区强化“自身造血”功能和增强自我发展能力提供了必要的物质保障、精神支撑和智力支持。
第二，政府“社会统筹”功能。重大灾害具有难以预测、损失巨大且涉及面广的特征，灾害一旦发生，势必会造成社会恐慌和管理无序，地震这一地质灾害更是如此。灾后地方政府对口支援模式要求建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的重建机制，促进灾区援建中人、财、物的合理配置，大力提高资源的配置效率。所以，政府在重大灾害发生后除了在灾害救助中起主导作用外，还在灾后重建中扮演“社会杠杆”的角色，充分发挥自身在灾害管理中区域联动、统筹协调、宏观调控的作用，优先解决好基础设施重建、生产恢复、促进就业等民生问题，促使灾区恢复重建工作有序推进。
第三，地方“合作共赢”功能。首先，充分体现各省市间在灾后重建帮扶中区域、行业、部门对口的性质特点。支援与受援双方对口的要求和规定，可以减少支援方与受援方在合作项目和合作方式上的盲目性，实现彼此功能上的良性互补和无缝对接，保障对口支援工作的顺利进行。例如，我国支援汶川灾后重建时，就充分考虑了各省市的经济实力、灾情程度和历史关系，兼顾灾区早已形成的对口支援格局，从而提高了对口支援的针对性、可行性和持续性。其次，着重强调援建工作的科学性、长久性和效益性。灾后地方政府对口支援模式以科学发展观为指导，坚持以人为本、科学重建的方针，要求对口支援的各省市深刻认识到援建工作的长期性、艰巨性和合作性，最终实现对口支援双方帮扶共进、合作共赢和优势互补。
二、汶川震后地方政府对口支援模式的现实困境
汶川地震发生后，2008年6月11日，国务院出台了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。该方案提出，按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。支援省市为19个，对口支援四川省18个县(市)以及甘肃省、陕西省受灾严重地区。也就是19个省市对口支援20个地区，其中广东省承担2个地区，除支援四川省汶川县外，以广东省深圳市为主支援甘肃省受灾严重地区，天津市支援陕西省受灾严重地区。。该方案发布后，各省市反应积极，根据自身实际和支援任务，迅速展开灾后对口支援工作。
目前，我国对口支援工作虽然取得了一些可喜的成绩，但是现实中仍然存在着困扰该模式充分发挥作用的一系列问题。如果对这些问题不加以重视和解决，最终将不利于汶川灾区恢复重建的顺利进行，也不利于我国灾后地方政府对口支援模式的完善。
(一)法律法规不健全
灾后地方政府对口支援实际上已上升为我国的一项法律制度。为保证灾后地方政府对口支援工作有力、有序、有效地开展，我国先后颁布了《中华人民共和国防震减灾法》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》等法律法规和配套政策。这些法律法规、政策的出台为灾区地方政府对口支援提供了法律依据。但是这一法律制度在法律体系、实施机制上还存在明显的不足和缺陷。这主要表现为：一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。根据以上法律条款，国务院在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中关于“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1％考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》的规定存在权限冲突。二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。虽然颁布的这一系列法律法规和政策具有较大的稳定性，但是有些条款规定比较笼统，缺乏详细的配套措施。例如，国务院的上述规定就缺乏对支援比例的上限规定。因此，在对口支援的实际工作中，常会出现政策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象，导致灾后对口支援法律制度失去自身的权威性和连续性。
(二)资金监管不到位
汶川地震发生后，灾区人民深刻感受到国内外人们表达的真诚同情和慰问，并收到了他们提供的各种形式的支持和援助。据财政部公布，截至2008年11月3日12时，各级财政部门共投入抗震救灾资金911.82亿元。其中，中央财政投入775.68亿元(用于应急抢险救灾资金372.43亿元，灾后恢复重建资金403.25亿元)，地方财政投入136.14亿元。汶川地震灾区灾后重建资金的大规模投入，引发了国家和民众的广泛关注。国家审计署先后四次发布关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告，结果导致社会强烈质疑政府监管赈灾善款和财政资金的能力。“80％地震捐款进国库网民担心慈善行为成纳税”，“四川赈灾款‘监管严密’全国每人仅被挪用了1元”，“四川省纪委承认灾区帐篷确有非法流出”、“四川赈灾款挪用14亿”等相关报道不断出现在各大媒体和网络。加之我国与外国在统计方法和制度上的差异和数出多门、多头对外的体制弊端，导致政府监管赈灾资金的能力受到质疑，政府丧失了统计信息发布的公信力。
(三)地方政府角色缺失
地方政府在灾后对口支援中主要扮演救助立法者、政策制定者、重建资金筹集者、灾后重建体系建设者和社会力量调动者的角色。地方政府角色的错位与失位，将会阻碍灾后对口支援工作有力、有序、有效地开展。在汶川灾后重建中出现的“帐篷事件”、“四川官员打志愿者事件”、“四川省卫生厅辟谣事件”等现象，都充分说明地方政府在灾后重建工作中存在忽视官员错误、信息不透明、弱化自身职责等问题。一位网民指出，这些事件虽然只是发生在四川，却痛在全国人民的心里。他的这句话无疑反映了广大民众对政府在对口支援中角色回归的强烈呼唤，也为地方政府敲响了切实履行对口支援中自身职责的警钟。
(四)舆论纠错功能滞后
人们在汶川灾区重建中都充分见证了舆论监 督的力量。救灾帐篷非法流入市场事件从民众举报到单位否认再到政府调查，舆论监督功不可没；四川官员打人事件从无人理会到被诬为谣言再到打人官员停职，网络媒体作用强大。但是，在对口支援工作中，舆论媒体纠错功能的滞后问题也很突出，给本来就复杂、繁重的支援工作增添了许多阻碍。“四川柑橘大实蝇事件”和“地震来袭谣言”就是典型的例子。前者是网络过分夸大四川广元柑橘病虫灾害，导致四川柑橘无人问津，进而搅得全国柑橘市场一片寒彻，仅湖北省橘农、销售商损失就将近20亿元。后者则是随意发布虚假地震信息，误导民众，导致民众心理过度恐慌，引发社会动荡。
事实也证明，这些传言不断蔓延的根本原因在于相关部门和舆论媒体没能够将信息及时公开。刻意隐瞒或者遮掩式的辟谣，使人们在最需要真相时听不到一个权威、专业的声音，从而使这些传言最终蔓延到几近“无可救药”的地步。
(五)政府间救助方式单一
在对口支援汶川灾区的进程中，有些省市采取了形式多样的支援方式，而有的省市在对口支援方式的选择上则带有一定的随意性。主要表现在：一是看重政绩工程，忽视社会民生。在对口支援中，支援方与受援方在行政等级上相差两级，部分支援省市在心态上带有一定的优越感，而受援地区则对支援方式采取默示和听之任之的态度，导致灾区救助途径单一和援建方式粗暴。这极易导致灾后重建中的形式主义、政绩工程和败家子行为。二是注重物质投入，轻视精神援建。援建中的支援方大都倾向于看得见、摸得着、好统计的物质援建方式，而在灾民心理治疗、干部培养、学习交流等方面投入不够，做得不细。这种只重近期效果、不重长远效益的做法违背了科学援建的原则，不利于对口支援的顺利进行。
(六)巨灾保险机制不健全
灾后地方政府对口支援安排具有巨灾保险性质。但是，汶川地震造成的人员和财产损失，由于地震免责条款，震后保险赔付资金仅为数亿元。有学者指出，我国应加快建立巨灾保险制度，解决巨灾保险补偿及恢复重建资金筹集问题。目前，巨灾保险机制国外还没有成熟的经验可供借鉴，这就要求我国着眼于国家政治经济制度的特点，在总结对口支援作为地方政府间互助融资安排和横向财政转移支付经验的基础上，探索符合中国国情的地方政府间巨灾保险救济机制。
三、灾后地方政府对口支援模式的改进取向展望
(一)健全法律法规，确保援建有法可依
灾后地方政府对口支援要不断从“政策规范化”向“法律规范化”转变，实现对口支援有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。一是健全相关的法律法规。要加快《慈善法》的立法工作，规范公民、企业、团体的捐赠行为；增加对灾后受灾群众生命财产造成损害责任人的处罚条款；制定灾民身份和灾后补助的科学标准，弥补法律漏洞：进一步明确对口支援的启动程序和对口支援双方的责任义务。二是规范执法秩序，加大监管监察执法力度。既要切实纠正法律执行中失之以松、罚之以软的风气，又要防止执法者简单粗暴执法，力求做到严格、公正、文明执法。三是明确权利义务，促进灾区援建立法科学化。针对《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》、《中华人民共和国预算法》规定中存在的权限冲突，可以在预算制定程序上作出适当的调整，由国务院向各地方政府提出预算调整方案的建议，各地方政府根据方案建议和支援需要制定具体的预算调整方案，提交地方人大常委会审议通过。这样的程序调整，有利于明确中央和地方的权利义务，弥补财政编制权限冲突的缺陷，促进灾区援建的科学化、民主化和法制化。
(二)落实重建资金，强化政策监督机制
强化政策监督机制是重建资金落实和支援政策到位的根本保证。一是建立行政问责制度。对口支援模式本身就具有目标明确、责任人确定、效果方便评估的特点，因此资金落实不到位和政策执行乏力的根本原因就在于缺乏对执法主体的问责和监督。在灾后恢复重建中要严格责任追究，对有令不行、有禁不止、玩忽职守的行为要一查到底；促使有关领导强化责任意识，对出现重大问题或造成严重后果的违纪违法行为，要对有关领导的责任问责。二是健全审计监督制度。各个组织部门要加大组织协调力度，切实履行自身职责，形成严密的审计监督网络。如成立抗震救灾资金物资监督检查小组，关于重大项目立项、大额资金拨付和大宗物资采购等，相关部门都要及时向其通报情况。审计部门要借鉴国际经验，不断完善统计方式方法，提高审计的精确度，改变数出多门、多头对外的体制弊端；要准确把握每笔救灾资金的流向，防止灾后重建资金被截留或转为他用。质监部门要加大质量监督，确保赈灾物品的品质保证以及重大工程的规范实施和建设质量。纪检监察机关要深入监督一线，严肃查办在对口支援中出现的商业贿赂、权力寻租、贪污腐败等违法违纪行为，促进灾区对口支援活动有序开展、扎实推进。
(三)加强宏观调控，发挥政府统筹优势
灾后地方政府对口支援是一项系统工程，主要表现为参与主体众多、利益关系复杂、帮扶领域广泛。这就要求政府在对口支援中完善对口支援机构设置，加强组织协调，做好规划衔接，强化项目管理监督，发挥政府统筹优势。一是要防止对口支援无序参与，使对口支援真正发挥实效。支援方要正确处理好自身发展与灾区援建的关系，要切实找准两者的结合点，努力做到两手抓、两不误、两促进，以自身发展和共建成果衡量和检验对口支援的真实成效。在自然灾害救助和灾区重建中，政府要扮演好第一责任主体的角色，要充分发挥政府的统筹协调功能，有效整合各种有利于灾区重建的积极因素。如进一步明确政府与国际救援组织、志愿者团体等非政府组织的责任，加强沟通协调，改变衔接不畅、合作不力的现状，正确处理好彼此的合作关系。二是要做好超前规划，适时研讨政府在灾后重建部分领域的退出机制。对于受灾城市乡村是就地原建还是异地重建的问题，要在认真调研的基础上，与受灾群众协调沟通，处理好遗址保护和灾后重建的关系，处理好危房拆迁和旧房利用的关系。对于民企参与的灾后重建部分领域，要充分发挥市场的调节作用，防止国有企业与民争利，并且在适当时机研讨政府在灾后重建部分领域的退出机制，既注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，又注重加强国家的宏观调控。三是要强化政府政策执行能力，落实关于灾后恢复重建的各项政策。各地方政府在对口支援工作中要着眼于顺民意、解民忧、增民利，解决灾区群众反映强烈的突出问题，充分发挥财政政策、税收政策、金融政策、产业政策、土地政策、就业政策和其他政策的调控作用，严防商家违规囤积土地和哄抬物价，干扰正常的市场秩序，扎实解决好灾民住房、促进就业、基础设施建设等民生问题，并且认真推进每个阶段、每个环节的工作，定期开展“回头看”和“自查、抽查”工作，促使每项政策都落实到位。 (四)把握舆论导向，加大信息公开力度
网络媒体是党和政府联系群众的重要纽带，是网民表达利益诉求的重要渠道，是民众与政府良性互动的沟通平台。为保障灾后对口支援顺利进行，要求建立统一的信息发布机构，完善突发事件舆论阐释机制和应急机制。如灾后重建物品和资金的来源、数量以及发放和使用情况要及时公布，灾后重建中工程招标、劳动力派遣、企业重组的方式选择和实施要公开透明。要充分利用媒体网络，为广大民众搭建社会监督的网络平台，拓宽信息反馈渠道，提高地方应对网络舆情的能力；要把握正确的舆论导向，敢于面对和善于处理社会普遍关注的焦点问题，通过舆论阐释，使广大人民群众及时了解各种谣言的事实真相，稳定社会公众情绪，维护灾区的民族团结和社会稳定；要严肃追究灾后随意发布谣言和虚假信息责任人的法律责任，尤其要加大对有关政府成员弄虚作假、草率定案、误导公众舆论行为的处罚力度，切实维护政府信息发布的公信力和政府形象。
(五)完善重建体制，创新灾区援建方式
针对灾后重建中政府间援助方式单一的现状，地方政府要以灾区重建为契机，结合国家推进西部大开发的新政策，创新灾区援建方式。一是转变错误观念。支援方要摒弃“支援方只有付出，没有收获”的狭隘观念，树立对口支援是一种双向受益、合作双赢新举措的理念，借助国家新一轮的西部大开发政策和扩大内需的新举措，加快支援省市的产业升级和技术改造。受援方要坚定团结奋斗、共克时艰的信心，改变“支援省市夺取地方资源、占领本地市场”的偏激想法，以积极主动的姿态投入到对口支援工作中来，借助发达省市的技术支持和发展经验，着力创造良好的投资环境，吸引更多的国内外企业参与灾区恢复重建。二是创新援建方式。在精神援建方面，要建立精神援建的长效机制，加强灾民心理疏导治疗，深化支援双方的干部培养、干部锻炼合作交流，为灾区恢复重建提供精神支援、知识支援、道德支援和人才支援。在物质援建方面，要通过支援项目的利益捆绑，不断丰富对口支援的合作内涵，提高支援双方深化合作的积极性。在合作项目的选择上，要按照建设节约型社会的要求，发展循环经济，避免产能过剩和重复建设。三是深化体制改革。在对口支援中，要着力构建公开透明的公共财政体制，健全城乡社会管理体制，深化行政管理体制改革，推动统筹城乡综合配套改革，为灾区地方政府对口支援方式选择提供体制保障和拓展空间。
(六)落实支援项目，强化对口支援保障
在对口支援项目落实上，要区分轻重缓急，优先落实民生项目、基础设施项目、重灾区项目，厘清援建的重点领域，严禁援建项目盲目上马，防止重建资金随意划拨和使用。在支援项目的落实上，还要强化对口支援保障。一是要健全资金筹措渠道，强化灾后重建资金保障。鼓励社会民间资本积极参与灾后重建，填补灾后重建的政府资金缺口。二是要完善支援机构设置，提供对口支援组织保障。按照中央灾后重建指示精神，由支援双方组织成立领导指挥小组，按职能设置执行机构，做好对口支援的衔接工作。三是要加大项目管理，强化项目落实监督。对重大项目做好全程监督，即事前审批、事中检查和事后处罚，狠抓制度落实，为支援项目的最终落实提供保障。四是要深化医疗改革，提供对口支援医疗保障。根据地震灾后各种疫情容易高发的规律，地方政府要加大医疗投入，不断改善灾区医疗设施，提高灾区疫情防疫水平。针对当前甲型流感全球蔓延的现实，要尽快建立医疗卫生机构对口支援，弥补灾区医疗水平的自身不足，保障灾区恢复重建正常有序地进行。五是要健全保险体系，完善巨灾保险机制。鉴于国外还没有成熟经验可供借鉴的现实，我国要充分总结这次汶川大地震发生后巨灾保险制度存在的不足，进一步规范地方政府间互助融资安排和横向财政转移支付的方法、措施，建立以政府为主导、保险公司为主体、社会广泛参与为保障的巨灾保险救济应急基金，及时缓解巨灾和其他突发事件给灾区政府财政带来的资金缺口，结合中国强大的社会统筹能力的政治优势，探索符合中国国情的地方政府间巨灾保险救济长效机制。
实践证明，灾后地方政府对口支援是党和政府确定与实施的正确战略举措。在汶川灾区，该模式加强了灾区社会生活保障，促进了灾区产业升级，强化了地区间的通力合作，锤炼了一大批高素质的干部队伍，发挥了支援模式的示范辐射作用，为灾区恢复重建及社会和谐作出了重要贡献。我们应该不断总结经验教训，继续完善灾后地方政府对口支援模式，使其能在以后的灾害救助和灾后重建中更好地发挥作用。
[关键词]汶川地震 地方政府 对口支援模式
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－505(2010)01－131－06
对口支援，是在中国政治生态环境中萌芽、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式。该模式在20世纪50年代开始萌芽，60年代初正式提出和实施。1979年，中央52号文件将对口支援以国家政策的形式正式确定下来。随着对口支援在实践中的不断发展和广泛应用，它的内涵和形式也在不断丰富，由厂厂包社发展为目前的三种主要政策模式，即对边疆地区对口支援、对重大工程对口支援、对灾害损失严重地区对口支援。
关于对口支援的概念，国内学者根据各自研究视角的差异，作出了不同的界定，但是目前尚无权威的定义。结合我国灾害救助方式的实际，本文倾向于国务院三峡建设委员会移民开发局在《三峡工程移民工作手册》中作出的解释：对口支援，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。在对口支援中，提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展。随着对口支援在灾后救助和灾区重建领域中的不断应用和发展创新，逐渐具有了自身的功能定位和固定模式，即灾后地方政府对口支援模式。
根据上述对对口支援的界定，结合灾后地方政府对口支援的实施情况，笔者认为，所谓灾后地方政府对口支援模式，是在党中央和国务院的统一领导下，为更好地促进受灾地区的恢复重建，更有效地促进各省市之间的交流合作，同时也为更快地缩小因灾害导致的区域发展差距，各支援省市以科学发展观为指导，结合支援任务和自身实力的客观实际，与受灾地区的机构、部门乃至行业之间建立一种长期的、稳定的、对口的和协作的支援关系，以政府主导、社会参与、市场运作、多元投资、优势互补、互利共赢为思路，以提高灾区自身造血功能为重点，以支援双方携手共建为结合点，以科学分配援建资源为支撑点，达到加快灾区恢复重建步伐、推动全国区域经济协调发展、促进各民族团结互助、实现灾区和谐稳定、共创繁荣目标的一种具有中国特色的资源协调和区域互助的政策模式。由这一定义我们可以看出，灾后对口支援模式对于灾害损失严重地区的恢复重建有着重要的作用。
一、我国灾后地方政府对口支援模式的现实依据
(一)我国自然灾害的特点
我国是一个自然灾害发生频繁且危害严重的国家。自然灾害主要具有以下显著特点：一是灾害种类多。我国几乎囊括了世界上各种类型的气象灾害、地质灾害、海洋灾害和生物灾害。在各类灾害中，旱涝和地震的危害最大。二是发生频率高。近些年我国的自然灾害平均发生频率呈增长态势，而且强度大、损失严重。仅以2008年为例，1月份我国南方地区遭遇冰雪冷冻灾害；5月12日发生汶川地震；6—8月期间台风“风神”、“海鸥”、“凤凰”等连续登陆。三是分布范围广。就地震灾害而言，地震带在我国的华北地区、华南地区、西北地区、西南地区、华南地区和青藏高原都有较广分布。四是具有关联性。例如，汶川地震的发生和大强度降雨就引发了四川灾区大范围的滑坡和泥石流，灾区因此形成了许多堰塞湖。
为应对自然灾害对灾区恢复重建工作造成的各种挑战，我国必须寻找和选择适应国情的灾后重建管理方式。1976年唐山大地震发生后，灾后地方政府对口支援模式广泛实施。一个个抗震救灾的决策迅速从中南海发出，十万多人的抗震救灾解放军、三万多人的医疗队从四面八方向唐山汇聚。。中国由此找到了一种科学、及时、快速、高效的灾后援建方式，即灾后地方政府对口支援模式。经过唐山地震灾情的检验，这一模式能明确灾情发生后各地方政府的支援对象，突出了灾后救助工作的针对性，避免了援建活动的无序参与，加快了唐山灾区的重建速度。这座30多年前被地震彻底摧毁的城市从瓦砾中得到重生，甚至比以前更加强大、更加繁荣。胡锦涛总书记亲临四川灾区指导抗震救灾工作时就强调，“一定要把唐山的抗震救灾经验介绍出去，发挥优势。”
(二)灾后对口支援的政策依据
由于受历史文化、区位优势、资源分布、政策差异等因素的影响，我国区域经济发展水平的差异日趋明显，东中西部差距不断拉大，加之中国自然灾害高频发生且损害严重，进一步加剧了城乡发展不平衡、区域发展不平衡、经济社会发展不平衡、人与自然发展不平衡、发展总量与品质效益不平衡，由此引发了一系列问题。针对这一现实情况，党中央、全国人大和国务院以及各地方政府高度重视，相继提出和实施了一系列缩小区域经济差距，促进区域全面、协调、均衡、可持续发展的政策措施。灾后地方政府对口支援模式就是其中对于灾害特别严重、损失特别巨大的地区所作的功能定位和政策安排。
第一，灾后地方政府对口支援模式，符合中央关于实现区域经济协调发展的战略部署。从邓小平同志提出“两个大局”的发展战略，到以江泽民为核心的党中央领导集体提出西部大开发战略，再到汶川震后地方政府对口支援，标志着我国对口支援模式由于其独特优势已经从单纯的经济领域扩展至边疆建设、工程协作、三峡移民、灾后重建等具体领域。
第二，灾后地方政府对口支援模式，贯彻、体现了灾区恢复重建的相关政策要求。为使汶川地震灾区的对口支援工作能够科学、合法、有序地进行，党中央、全国人大、国务院和地方各省市根据灾害实际，迅速制定了一系列保障灾区恢复重建的法律法规、政策和方案。如《中华人民共和国防震减灾法》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《什邡市灾后重建总体实施规划》等。这些法律法规、政策和方案的出台，为保证汶川灾后重建提供了法律依据和政策支持，为尽快恢复汶川地震灾区的正常生活，使人民早日安居乐业提供了法律保障。
(三)灾后对口支援模式的独特功能
灾后地方政府对口支援，是中国为加快受灾地区恢复重建而实施的一项特殊政策，充分体现 了社会主义制度的优越性，是典型的中国特色。在汶川地震发生后，这一模式的大力推广和强力贯彻引起了国内外的普遍关注，究其原因在于它不同于政府间一般的经济技术合作和贫困帮扶，更不是简单的国家财政转移支付，这一模式具有独特的功能：
第一，灾区“自身造血”功能。灾后地方政府对口支援模式强调在灾区支援中一定要处理好“输血”和“造血”的关系，坚持“外界支援”与“自力更生”相结合，并且就此作出了详细的规定。这些规定主要体现在物质援建和精神援建两个方面。例如，该模式除了要求对灾区加强横纵向财政转移支付外，还强调加大灾区心理治疗、教师培训、干部交流、人才输送的力度，为灾区强化“自身造血”功能和增强自我发展能力提供了必要的物质保障、精神支撑和智力支持。
第二，政府“社会统筹”功能。重大灾害具有难以预测、损失巨大且涉及面广的特征，灾害一旦发生，势必会造成社会恐慌和管理无序，地震这一地质灾害更是如此。灾后地方政府对口支援模式要求建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的重建机制，促进灾区援建中人、财、物的合理配置，大力提高资源的配置效率。所以，政府在重大灾害发生后除了在灾害救助中起主导作用外，还在灾后重建中扮演“社会杠杆”的角色，充分发挥自身在灾害管理中区域联动、统筹协调、宏观调控的作用，优先解决好基础设施重建、生产恢复、促进就业等民生问题，促使灾区恢复重建工作有序推进。
第三，地方“合作共赢”功能。首先，充分体现各省市间在灾后重建帮扶中区域、行业、部门对口的性质特点。支援与受援双方对口的要求和规定，可以减少支援方与受援方在合作项目和合作方式上的盲目性，实现彼此功能上的良性互补和无缝对接，保障对口支援工作的顺利进行。例如，我国支援汶川灾后重建时，就充分考虑了各省市的经济实力、灾情程度和历史关系，兼顾灾区早已形成的对口支援格局，从而提高了对口支援的针对性、可行性和持续性。其次，着重强调援建工作的科学性、长久性和效益性。灾后地方政府对口支援模式以科学发展观为指导，坚持以人为本、科学重建的方针，要求对口支援的各省市深刻认识到援建工作的长期性、艰巨性和合作性，最终实现对口支援双方帮扶共进、合作共赢和优势互补。
二、汶川震后地方政府对口支援模式的现实困境
汶川地震发生后，2008年6月11日，国务院出台了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。该方案提出，按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。支援省市为19个，对口支援四川省18个县(市)以及甘肃省、陕西省受灾严重地区。也就是19个省市对口支援20个地区，其中广东省承担2个地区，除支援四川省汶川县外，以广东省深圳市为主支援甘肃省受灾严重地区，天津市支援陕西省受灾严重地区。。该方案发布后，各省市反应积极，根据自身实际和支援任务，迅速展开灾后对口支援工作。
目前，我国对口支援工作虽然取得了一些可喜的成绩，但是现实中仍然存在着困扰该模式充分发挥作用的一系列问题。如果对这些问题不加以重视和解决，最终将不利于汶川灾区恢复重建的顺利进行，也不利于我国灾后地方政府对口支援模式的完善。
(一)法律法规不健全
灾后地方政府对口支援实际上已上升为我国的一项法律制度。为保证灾后地方政府对口支援工作有力、有序、有效地开展，我国先后颁布了《中华人民共和国防震减灾法》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》等法律法规和配套政策。这些法律法规、政策的出台为灾区地方政府对口支援提供了法律依据。但是这一法律制度在法律体系、实施机制上还存在明显的不足和缺陷。这主要表现为：一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。根据以上法律条款，国务院在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中关于“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1％考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》的规定存在权限冲突。二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。虽然颁布的这一系列法律法规和政策具有较大的稳定性，但是有些条款规定比较笼统，缺乏详细的配套措施。例如，国务院的上述规定就缺乏对支援比例的上限规定。因此，在对口支援的实际工作中，常会出现政策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象，导致灾后对口支援法律制度失去自身的权威性和连续性。
(二)资金监管不到位
汶川地震发生后，灾区人民深刻感受到国内外人们表达的真诚同情和慰问，并收到了他们提供的各种形式的支持和援助。据财政部公布，截至2008年11月3日12时，各级财政部门共投入抗震救灾资金911.82亿元。其中，中央财政投入775.68亿元(用于应急抢险救灾资金372.43亿元，灾后恢复重建资金403.25亿元)，地方财政投入136.14亿元。汶川地震灾区灾后重建资金的大规模投入，引发了国家和民众的广泛关注。国家审计署先后四次发布关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告，结果导致社会强烈质疑政府监管赈灾善款和财政资金的能力。“80％地震捐款进国库网民担心慈善行为成纳税”，“四川赈灾款‘监管严密’全国每人仅被挪用了1元”，“四川省纪委承认灾区帐篷确有非法流出”、“四川赈灾款挪用14亿”等相关报道不断出现在各大媒体和网络。加之我国与外国在统计方法和制度上的差异和数出多门、多头对外的体制弊端，导致政府监管赈灾资金的能力受到质疑，政府丧失了统计信息发布的公信力。
(三)地方政府角色缺失
地方政府在灾后对口支援中主要扮演救助立法者、政策制定者、重建资金筹集者、灾后重建体系建设者和社会力量调动者的角色。地方政府角色的错位与失位，将会阻碍灾后对口支援工作有力、有序、有效地开展。在汶川灾后重建中出现的“帐篷事件”、“四川官员打志愿者事件”、“四川省卫生厅辟谣事件”等现象，都充分说明地方政府在灾后重建工作中存在忽视官员错误、信息不透明、弱化自身职责等问题。一位网民指出，这些事件虽然只是发生在四川，却痛在全国人民的心里。他的这句话无疑反映了广大民众对政府在对口支援中角色回归的强烈呼唤，也为地方政府敲响了切实履行对口支援中自身职责的警钟。
(四)舆论纠错功能滞后
人们在汶川灾区重建中都充分见证了舆论监 督的力量。救灾帐篷非法流入市场事件从民众举报到单位否认再到政府调查，舆论监督功不可没；四川官员打人事件从无人理会到被诬为谣言再到打人官员停职，网络媒体作用强大。但是，在对口支援工作中，舆论媒体纠错功能的滞后问题也很突出，给本来就复杂、繁重的支援工作增添了许多阻碍。“四川柑橘大实蝇事件”和“地震来袭谣言”就是典型的例子。前者是网络过分夸大四川广元柑橘病虫灾害，导致四川柑橘无人问津，进而搅得全国柑橘市场一片寒彻，仅湖北省橘农、销售商损失就将近20亿元。后者则是随意发布虚假地震信息，误导民众，导致民众心理过度恐慌，引发社会动荡。
事实也证明，这些传言不断蔓延的根本原因在于相关部门和舆论媒体没能够将信息及时公开。刻意隐瞒或者遮掩式的辟谣，使人们在最需要真相时听不到一个权威、专业的声音，从而使这些传言最终蔓延到几近“无可救药”的地步。
(五)政府间救助方式单一
在对口支援汶川灾区的进程中，有些省市采取了形式多样的支援方式，而有的省市在对口支援方式的选择上则带有一定的随意性。主要表现在：一是看重政绩工程，忽视社会民生。在对口支援中，支援方与受援方在行政等级上相差两级，部分支援省市在心态上带有一定的优越感，而受援地区则对支援方式采取默示和听之任之的态度，导致灾区救助途径单一和援建方式粗暴。这极易导致灾后重建中的形式主义、政绩工程和败家子行为。二是注重物质投入，轻视精神援建。援建中的支援方大都倾向于看得见、摸得着、好统计的物质援建方式，而在灾民心理治疗、干部培养、学习交流等方面投入不够，做得不细。这种只重近期效果、不重长远效益的做法违背了科学援建的原则，不利于对口支援的顺利进行。
(六)巨灾保险机制不健全
灾后地方政府对口支援安排具有巨灾保险性质。但是，汶川地震造成的人员和财产损失，由于地震免责条款，震后保险赔付资金仅为数亿元。有学者指出，我国应加快建立巨灾保险制度，解决巨灾保险补偿及恢复重建资金筹集问题。目前，巨灾保险机制国外还没有成熟的经验可供借鉴，这就要求我国着眼于国家政治经济制度的特点，在总结对口支援作为地方政府间互助融资安排和横向财政转移支付经验的基础上，探索符合中国国情的地方政府间巨灾保险救济机制。
三、灾后地方政府对口支援模式的改进取向展望
(一)健全法律法规，确保援建有法可依
灾后地方政府对口支援要不断从“政策规范化”向“法律规范化”转变，实现对口支援有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。一是健全相关的法律法规。要加快《慈善法》的立法工作，规范公民、企业、团体的捐赠行为；增加对灾后受灾群众生命财产造成损害责任人的处罚条款；制定灾民身份和灾后补助的科学标准，弥补法律漏洞：进一步明确对口支援的启动程序和对口支援双方的责任义务。二是规范执法秩序，加大监管监察执法力度。既要切实纠正法律执行中失之以松、罚之以软的风气，又要防止执法者简单粗暴执法，力求做到严格、公正、文明执法。三是明确权利义务，促进灾区援建立法科学化。针对《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》、《中华人民共和国预算法》规定中存在的权限冲突，可以在预算制定程序上作出适当的调整，由国务院向各地方政府提出预算调整方案的建议，各地方政府根据方案建议和支援需要制定具体的预算调整方案，提交地方人大常委会审议通过。这样的程序调整，有利于明确中央和地方的权利义务，弥补财政编制权限冲突的缺陷，促进灾区援建的科学化、民主化和法制化。
(二)落实重建资金，强化政策监督机制
强化政策监督机制是重建资金落实和支援政策到位的根本保证。一是建立行政问责制度。对口支援模式本身就具有目标明确、责任人确定、效果方便评估的特点，因此资金落实不到位和政策执行乏力的根本原因就在于缺乏对执法主体的问责和监督。在灾后恢复重建中要严格责任追究，对有令不行、有禁不止、玩忽职守的行为要一查到底；促使有关领导强化责任意识，对出现重大问题或造成严重后果的违纪违法行为，要对有关领导的责任问责。二是健全审计监督制度。各个组织部门要加大组织协调力度，切实履行自身职责，形成严密的审计监督网络。如成立抗震救灾资金物资监督检查小组，关于重大项目立项、大额资金拨付和大宗物资采购等，相关部门都要及时向其通报情况。审计部门要借鉴国际经验，不断完善统计方式方法，提高审计的精确度，改变数出多门、多头对外的体制弊端；要准确把握每笔救灾资金的流向，防止灾后重建资金被截留或转为他用。质监部门要加大质量监督，确保赈灾物品的品质保证以及重大工程的规范实施和建设质量。纪检监察机关要深入监督一线，严肃查办在对口支援中出现的商业贿赂、权力寻租、贪污腐败等违法违纪行为，促进灾区对口支援活动有序开展、扎实推进。
(三)加强宏观调控，发挥政府统筹优势
灾后地方政府对口支援是一项系统工程，主要表现为参与主体众多、利益关系复杂、帮扶领域广泛。这就要求政府在对口支援中完善对口支援机构设置，加强组织协调，做好规划衔接，强化项目管理监督，发挥政府统筹优势。一是要防止对口支援无序参与，使对口支援真正发挥实效。支援方要正确处理好自身发展与灾区援建的关系，要切实找准两者的结合点，努力做到两手抓、两不误、两促进，以自身发展和共建成果衡量和检验对口支援的真实成效。在自然灾害救助和灾区重建中，政府要扮演好第一责任主体的角色，要充分发挥政府的统筹协调功能，有效整合各种有利于灾区重建的积极因素。如进一步明确政府与国际救援组织、志愿者团体等非政府组织的责任，加强沟通协调，改变衔接不畅、合作不力的现状，正确处理好彼此的合作关系。二是要做好超前规划，适时研讨政府在灾后重建部分领域的退出机制。对于受灾城市乡村是就地原建还是异地重建的问题，要在认真调研的基础上，与受灾群众协调沟通，处理好遗址保护和灾后重建的关系，处理好危房拆迁和旧房利用的关系。对于民企参与的灾后重建部分领域，要充分发挥市场的调节作用，防止国有企业与民争利，并且在适当时机研讨政府在灾后重建部分领域的退出机制，既注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，又注重加强国家的宏观调控。三是要强化政府政策执行能力，落实关于灾后恢复重建的各项政策。各地方政府在对口支援工作中要着眼于顺民意、解民忧、增民利，解决灾区群众反映强烈的突出问题，充分发挥财政政策、税收政策、金融政策、产业政策、土地政策、就业政策和其他政策的调控作用，严防商家违规囤积土地和哄抬物价，干扰正常的市场秩序，扎实解决好灾民住房、促进就业、基础设施建设等民生问题，并且认真推进每个阶段、每个环节的工作，定期开展“回头看”和“自查、抽查”工作，促使每项政策都落实到位。 (四)把握舆论导向，加大信息公开力度
网络媒体是党和政府联系群众的重要纽带，是网民表达利益诉求的重要渠道，是民众与政府良性互动的沟通平台。为保障灾后对口支援顺利进行，要求建立统一的信息发布机构，完善突发事件舆论阐释机制和应急机制。如灾后重建物品和资金的来源、数量以及发放和使用情况要及时公布，灾后重建中工程招标、劳动力派遣、企业重组的方式选择和实施要公开透明。要充分利用媒体网络，为广大民众搭建社会监督的网络平台，拓宽信息反馈渠道，提高地方应对网络舆情的能力；要把握正确的舆论导向，敢于面对和善于处理社会普遍关注的焦点问题，通过舆论阐释，使广大人民群众及时了解各种谣言的事实真相，稳定社会公众情绪，维护灾区的民族团结和社会稳定；要严肃追究灾后随意发布谣言和虚假信息责任人的法律责任，尤其要加大对有关政府成员弄虚作假、草率定案、误导公众舆论行为的处罚力度，切实维护政府信息发布的公信力和政府形象。
(五)完善重建体制，创新灾区援建方式
针对灾后重建中政府间援助方式单一的现状，地方政府要以灾区重建为契机，结合国家推进西部大开发的新政策，创新灾区援建方式。一是转变错误观念。支援方要摒弃“支援方只有付出，没有收获”的狭隘观念，树立对口支援是一种双向受益、合作双赢新举措的理念，借助国家新一轮的西部大开发政策和扩大内需的新举措，加快支援省市的产业升级和技术改造。受援方要坚定团结奋斗、共克时艰的信心，改变“支援省市夺取地方资源、占领本地市场”的偏激想法，以积极主动的姿态投入到对口支援工作中来，借助发达省市的技术支持和发展经验，着力创造良好的投资环境，吸引更多的国内外企业参与灾区恢复重建。二是创新援建方式。在精神援建方面，要建立精神援建的长效机制，加强灾民心理疏导治疗，深化支援双方的干部培养、干部锻炼合作交流，为灾区恢复重建提供精神支援、知识支援、道德支援和人才支援。在物质援建方面，要通过支援项目的利益捆绑，不断丰富对口支援的合作内涵，提高支援双方深化合作的积极性。在合作项目的选择上，要按照建设节约型社会的要求，发展循环经济，避免产能过剩和重复建设。三是深化体制改革。在对口支援中，要着力构建公开透明的公共财政体制，健全城乡社会管理体制，深化行政管理体制改革，推动统筹城乡综合配套改革，为灾区地方政府对口支援方式选择提供体制保障和拓展空间。
(六)落实支援项目，强化对口支援保障
在对口支援项目落实上，要区分轻重缓急，优先落实民生项目、基础设施项目、重灾区项目，厘清援建的重点领域，严禁援建项目盲目上马，防止重建资金随意划拨和使用。在支援项目的落实上，还要强化对口支援保障。一是要健全资金筹措渠道，强化灾后重建资金保障。鼓励社会民间资本积极参与灾后重建，填补灾后重建的政府资金缺口。二是要完善支援机构设置，提供对口支援组织保障。按照中央灾后重建指示精神，由支援双方组织成立领导指挥小组，按职能设置执行机构，做好对口支援的衔接工作。三是要加大项目管理，强化项目落实监督。对重大项目做好全程监督，即事前审批、事中检查和事后处罚，狠抓制度落实，为支援项目的最终落实提供保障。四是要深化医疗改革，提供对口支援医疗保障。根据地震灾后各种疫情容易高发的规律，地方政府要加大医疗投入，不断改善灾区医疗设施，提高灾区疫情防疫水平。针对当前甲型流感全球蔓延的现实，要尽快建立医疗卫生机构对口支援，弥补灾区医疗水平的自身不足，保障灾区恢复重建正常有序地进行。五是要健全保险体系，完善巨灾保险机制。鉴于国外还没有成熟经验可供借鉴的现实，我国要充分总结这次汶川大地震发生后巨灾保险制度存在的不足，进一步规范地方政府间互助融资安排和横向财政转移支付的方法、措施，建立以政府为主导、保险公司为主体、社会广泛参与为保障的巨灾保险救济应急基金，及时缓解巨灾和其他突发事件给灾区政府财政带来的资金缺口，结合中国强大的社会统筹能力的政治优势，探索符合中国国情的地方政府间巨灾保险救济长效机制。
实践证明，灾后地方政府对口支援是党和政府确定与实施的正确战略举措。在汶川灾区，该模式加强了灾区社会生活保障，促进了灾区产业升级，强化了地区间的通力合作，锤炼了一大批高素质的干部队伍，发挥了支援模式的示范辐射作用，为灾区恢复重建及社会和谐作出了重要贡献。我们应该不断总结经验教训，继续完善灾后地方政府对口支援模式，使其能在以后的灾害救助和灾后重建中更好地发挥作用。