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财政监督是现代国家立法机关普遍享有的一项重要职权，是代议机关监督和制约政府、促使政府依法履行职责的有效手段。在我国，人大实施财政监督的主要方式是审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，这也是宪法和法律赋予人大的重要监督权力。长期以来，人大的财政监督在现实人大制度中却是一个薄弱环节，存在着监督形式单一、监督力度不大、监督效果不尽如人意等问题。而导致这些问题的一个重要因素就在于过程监督机制的缺位。那么，人大财政监督如何建立较为科学完备的过程监督机制，以使人大有效地发挥财政监督功能，则是本文探讨的核心问题所在。
一、完善过程监督是人大有效发挥财政监督功能的重要途径
近年来，我国各级人大不断进行改革，大力推进财政监督工作规范化、制度化建设，在财政监督的制度设计中迈出了重要的步伐。从1994年《预算法》颁布、1998年《关于加强中央预算审查监督的决定》的出台，到2001年后《广东省预算审批监督条例》等省级规范性文件的陆续推出，再到2007年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对公共财政审查和监督权的具体落实，这些都表明人大财政监督的制度化建设正在不断加强和完善。
但是，财政监督不仅仅是法律和制度的制定，更重要的是所制定的制度能切实得以贯彻落实。制度是进行财政监督的必要前提，有了这个前提之后，还必须建立起保障财政监督制度得以有效实施的过程监督机制。财政监督的制度是在过程环节中得以实现的。因此，过程监督机制就成为人大财政监督不可或缺的一个中间环节，它为财政监督的法律法规提供了针对权力运行过程的有效监控机制，保障财政监督目标能够得以实现。没有过程监督这个中间环节的构建和加强，人大财政监督制度设计的效果就难以保证。而现阶段实践证明，人大财政监督的过程监督环节还是相当薄弱的，并且过程监督的局部缺位成为人大财政监督功能弱化的重要原因，过程监督机制缺位直接导致了财政监督制度效果的乏力。有学者指出，中国的传统政治过程存在一个明显缺陷：重制度的制定，轻程序的完善；重事后的惩治，轻过程的预防。同样，在长期的实践中，我国人大财政监督也存在轻视过程监督和具体程序设计等问题，致使政府财政活动中存在大量制度落实不到位、操作程序不规范等现象，影响和削弱了人大的财政监督功能。虽然当前人大财政监督的主要问题还是财政监督的法律法规制度体系尚不健全，但对于制度制定层面欠缺的过多指责，在很大程度上掩盖了制度实现层面过程监督机制缺失的实质。
过程监督是现代监督制度的内在要求。监督应当是一项连续性活动，而这种连续性要通过系统的过程监督来具体实现。在整个监督活动中，过程监督是积极、主动的监督，加强过程监督还可以随时弥补规章制度的漏洞，发挥监督的补充功能，控制行权中的不规范行为，提高监督的效率。过程监督机制主动针对权力运行的全过程进行监督预防，可以有效控制萌芽、发展和形成过程中的财政腐败，使多数非法财政和不合理财政现象可以在其萌芽或发展时就得到治理。人大财政监督的核心目标是促进政府行为合法合理地运行，该目标的实现必须依靠建立一个长期存在的、以过程监督为基点、以各种配套措施为辅助的财政监督体系。借鉴世界发达国家的有益经验，反思我国人大财政监督的具体实践，我国人大财政监督的过程监督应当注意：一是监督的规范性，主要包括监督的制度化和公开化；二是监督的科学性，这主要是侧重于运行程序的合理设计，实现程序控权；三是监督的系统性，要走综合治理的道路，同时监督应适度超前，把监督前移至“进行前”或“进行初”，使得整个监督过程更为主动。过程监督机制的设计中有以下几个要素需要具备：一是监督的制度性保障；二是监督行为主体的强大有力；三是监督信息机制的透明公开；四是对财政运行全过程的经常性监督；五是监督的评价和激励机制。人大的财政监督体系应该是一个着眼全局的体系，一个能充分反映和体现监督与治理客观规律的体系，全过程、多功能的，包含对权力运行过程和权力运行过后的监督。过程监督立足于财政运行的过程环节，可以使事前财政监督制度制定、事中运行监督和事后问题惩治三个环节有机融为一体，从而健全人大财政监督的整个机制体系。
二、过程监督视角下人大财政监督所面临的主要问题
现行的财政监督宏观的框架已基本搭建，但要切实做到从程序性监督向实质性监督转变，其道路还相当漫长和艰苦。近几年,“审计风暴”席卷全国，一大批违规违法案件在各级政府审计工作报告中频频曝光,形象工程、政绩工程、豆腐渣工程屡见不鲜,预算监督软弱无力,违法违规行为不能得到应有制裁。这些问题不仅造成巨额财政资金流失，而且损害了政府在广大人民群众中的公信度。由过程监督视角来考量，现阶段人大财政监督还有以下问题需要改善和提高。
1. 过程监督的制度性保障缺乏导致人大财政监督的权威性和有效性不足
宪法和有关法律法规赋予了人大的财政监督等许多职权，但大多是一些原则性的规定。在实践中需要做出具体、细化和可操作性的规定，从过程监督视角来讲，其作为过程监督的基础部分——制度性保障仍然有待于进一步深化和提高。现行预算法及其相关法规存在的较为突出的问题是：一是没有设立专门服务于预算工作机构的规定，使各级人大及其常委会对预算的监督华而不实；二是对审批预算和决算的程序没有明确规定，使审议批准流于形式；三是对预算外资金的规定过于原则，致使人大行使财政监督职权有信息上的障碍，缺乏必要的手段。法规和制度的不健全，给人大的财政监督带来了巨大困难，造成无法可依的局面，也很难保证执法和操作的顺畅运作，导致了人大财政监督的权威性和有效性受到严重影响。
2． 人大财政监督的组织机构和专业人员相对缺乏，过程监督中的执行主体能量不足
由于财政监督的专业性、技术性比较强，涉及的内容广泛，人大开展财政监督必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。而从目前的实践来看，地方各级人大及常委会的财政监督工作由人大财经委或财经工委负责，而财经委（工委）承担的工作范围较宽，具备专业知识和足够能力的人员甚少。在初步审查、预算执行和决算的监督中由于缺少专业人员介入，弱化了监督的效果，各级人大及其常委会在预算执行、决算的审查批准阶段不可避免地流于形式，很难进行实质性监督。同时，由于缺乏足够的人力资源，开展经常性监督不够。因为组织机构的缺乏，人大财政监督需要借助审计的力量，但决算提交的审计报告往往经过政府的过滤处理，这弱化了人大决算监督的力度。
3. 财政运行和财政监督的信息机制缺乏公开和透明，不利于人大代表和社会公众监督
长期以来，有关预算执行情况和预算草案，每次开人大会议均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解。同时，预算编制得过于简单，经常只是几个或十几个简单的大项，导致许多资金实际使用时没有预算。由于时间仓促，提供的预算或笼而统之，或虚虚实实，使人大监督成了“雾里看花”，“不识庐山真面目”，成了客观上流于形式的程序性监督。人大财政监督的过程对外界也不公开，是否科学、合理，无法审查监督，社会公众无从知晓其中内容，很难真正对它进行有效监督。财政运行的整个过程基本上处于“暗箱”操作状态，这给各种违法违规行为提供了非常便利的条件。
4. 针对财政执行过程的监督不足，经常性监督缺乏，导致政府自由裁量权过大
加强执行过程的监督是财政监督的重要任务。而我国各级人大对预算执行的监督机制很不完善，对预算执行情况很难进行经常性监督。目前我国财政资金的运作随意性比较强，财政预算刚性弱，执行过程弹性大，预算执行过程的动态监督机制不完善，很难对预算执行过程中出现的问题发挥有效的作用，导致“部门申请、领导批条、追加预算”等现象大量出现，各地预算外资金的数额大都与预算内资金相当，领导可随意支出未列入预算内的资金且各地公共工程超预算严重，人大对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式。因此很难及时发现问题，违法违规行为难以纠正，腐败问题突出。
5. 评价机制和责任机制的不完善，削弱了人大财政监督的权威
对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为，法律的规定比较模糊，违规责任承担也仅限于行政责任，没有经济责任和刑事责任的规定。对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅有一些原则性规定，责任规定的不健全导致了预算监督的乏力，即使人大及其常委会查出违法行为，违反财政监督的责任主体也很难得到严格有力的惩罚并承担相应的责任，从而降低了人大财政监督的权威。
三、完善过程监督强化人大财政监督功能的对策思考
财政监督是人大监督的重点。如何突破人大财政监督的瓶颈，确保人大财政监督制度的贯彻和落实，切实增强人大监督实效，是当前人大制度改革的难点所在。人大财政监督制度改进完善，最终要体现为运行机制的完善，这是人大财政监督能否制约政府财政权力、优化政府公共决策的重要保证。从我国现行的人大财政监督制度来看，实施过程监督是人大财政监督的一种机制创新，应将过程监督机制建设作为强化人大财政监督功能的战略重点。
1.完善人大财政监督的相关法规和制度，切实发挥制度对过程监督的规范和保障作用
健全过程监督机制，应高度重视制度保障体系的建设，切实制定和完善相关法规和制度，为开展过程监督提供有力的保障，以真正实现用制度来监督和制衡政府权力。此处的制度建设，不应局限于法律法规的制定和完善，还应包括相关财政制度、信息公开制度和监督制度等的改革和完善。各级人大可根据本地的特点，制定相关的规章制度，并且保证各项制度之间的系统性和协调性，使人大对政府财政的监督由程序性监督转向实质性监督，只有这样才能保障“政府要花钱，人大说了算”，从而使宪法赋予人大的监督权力落到实处。在制度设计方面，一是要加强重点项目审查的制度设计，人大可明确规定重点财政项目的限额，预算内支出多少由财政部门自行决定，多少由政府研究确定，超过多少应报人大常委会审核批准。二是加强预算外资金管理的制度设计，各地应制订预算外资金管理办法，严格预算外资金管理，以堵塞财政监督的漏洞。
2.健全监督组织机构设置和加强专业人员配备，促进过程监督执行主体的能力提升
完善人大及其常委会的机构设置和人员配备。充分发挥人大财经委的作用，加强对经济计划执行的日常监督，人大财经委要深入了解、追踪监督财政运行情况。由于预决算监督是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，而人大财经委承担的工作范围较宽，因此应当建立专门机构负责预决算的监督工作。当前学术界主要有三种设计：第一种是充实现有的人大财经委员会；第二种是成立隶属于人大的专门的监督机构——预算审查委员会；第三种是将审计机构从政府部门分立出来，并入人大实行对人大负责。笔者认为，从长远的发展来看，建立专门的人大预算监督机构——预算审查委员会更有利于人大财政监督权的行使。该机构应直接隶属于人大常委会，由经济、法律、财会方面的专家组成，作为人大的审计职能机构，实施具体的预决算监督。此举有利于把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，真正落实人大的财政监督权。此外，可以借助外力来加强人大财政监督的力量：一是加强对政府审计报告的利用；二是在专业性监督中引入专家咨询、中介评估等制度，人大可委托相关专业机构进行协助，吸收社会方面的智慧和经验，并逐步引入听证制度、公民旁听制度、重大财政事项征求意见制度等，以此来解决人大财政监督缺乏专业人才的问题；三是从长远来看，加强人大代表财务和审计方面知识的培训，逐步实现人大代表专职化、代表按行业划分审议组等等，以此增强代表的审查能力。
3. 建立健全人大财政过程监督的信息报告和披露机制，以增强财政运行透明度
增进财政运行透明度，实现阳光预算是人大财政过程监督的一个重要环节，这不仅是委托人对代理人行使有效监督的客观要求，也是实践中督促政府部门对预算编制更为严谨，防止暗箱操作，减少预算执行随意性和资金浪费的根本措施。第一，建立规范的财政报告和信息披露制度，建立规范的政府及财政部门向人大的报告制度，进而建立规范的财政信息向社会披露制度，提高财政透明度。政府向人大报告信息应具有定期性和及时性，对收入、支出以及项目预算的细节情况应作详细报告，公布的内容应细化到一定程度的部门预算和每个项目。第二，应要求财政报告和审计报告的通俗化，要更全面、规范、明晰地反映政府各项支出的具体用途，能够让非专业人士乃至社会公众看懂。第三，在财政预决算初审阶段采取听证、旁听、专项调查等公开方式是必须的，在条件成熟的地方可以实行人大、审计与财政部门共同联网建立的财政收支查询监督网络系统，促使人大对财政支出的监督前置。这方面广东省人大财经委实现与政府财政部门联网的做法就值得提倡。再比如在香港，立法会和民众以及新闻媒体都可以通过一定途径与程序，对公共财政进行专项和单项分细目审查。
4. 加大对财政运行全过程尤其是执行过程的监督，将重心由结果控制转向过程控制
加强对政府财政的动态监控，实现人大财政监督由静态到动态、由结果到过程的转变，逐步建立日常监督机制，实现事前监督、事后监督与过程监督相结合。完善人大财政监督机制，需要加强对预算执行情况的过程监督，建立起对财政资金从申报、拨付到使用全过程的日常有效监控机制，这是增强我国人大财政监督效果的有效途径。
在具体做法上，第一，应提前介入，增加预算初审程序，在人代会开会前由常委会组织一次认真初审，尤其对要求当前重点投入项目应注重审查。第二，做到预算的变更经人大常委会审批制度，严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减的行为。第三，加强预算执行过程的监督，在实施程序上注意坚持重点项目监督和经常性监督相结合，深入了解政府及财政部门年度预算执行情况。人大或其常委会批准财政预算后，必须加强会后检查，追踪监督预算执行情况，以及时发现和解决问题。跟踪检查须经常进行，可委托工作委员会每季检查一次，常委会每季度听取和审议一次执行情况的报告，如果出现因客观因素造成收支变化较大的情况，政府必须按照预算变更的法律手续报批，据实调整预算收支。北京市规定市财政局从2008年开始每月将向代表、委员寄送财政收支预算报告，而非以前年底集中接受一次审议。广东省深圳市人大对政府的计划执行和财政预算的监督已覆盖政府所有组成部门，还将监督范围延伸到政府重点工程、土地使用审批和数百家国企等。这些做法和经验都具有很好的借鉴意义。
5.建立健全人大财政监督的过程监督评价体系，构筑强有力的预算问责机制
人大财政监督要真正发挥效力，具备权威性和严肃性，就必须从强化预决算审批监督入手，构建强有力的预算问责机制。首先，建立决算评价机制。我国现行对决算的审批流于形式，不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴，我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编本级决算并作必要说明的基础上，人大财政监督部门及其所属审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价，总结经验教训，提出改进与奖惩建议，并向人大及其常委会提出报告。第二，建立人大对财政违规行为的惩戒机制。人大对政府财政违法违规行为应当具有矫正权力，必须改变重监督、轻处罚的做法，建立权威、有效的处罚机制。人大有权对政府或有关部门领导针对有关问题进行问责。第三，建立人大财政监督的否决机制。人代会享有对财政预决算的否决权，被否决事项必须得到改正和完善方可执行，有关部门和责任人需要承担相应责任。
参考文献：
[1]郭小聪、程鹏：《政府预算的民主性：历史与现实》，载《东南学术》2005年第1期。
[2]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2002年版。
[3]曾令发：《人大监督制度创新:渊源、借鉴与路径》，载《理论与改革》2006年第6期。
[4]保育钧：《尽快启动财政体制透明化改革》，载《中国改革》2007年第4期。
[5]樊艳兵：《公共财政账单月月审监督才牢靠》，载《中国青年报》2008年1月24日。
（作者单位：上海行政学院）
一、完善过程监督是人大有效发挥财政监督功能的重要途径
近年来，我国各级人大不断进行改革，大力推进财政监督工作规范化、制度化建设，在财政监督的制度设计中迈出了重要的步伐。从1994年《预算法》颁布、1998年《关于加强中央预算审查监督的决定》的出台，到2001年后《广东省预算审批监督条例》等省级规范性文件的陆续推出，再到2007年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对公共财政审查和监督权的具体落实，这些都表明人大财政监督的制度化建设正在不断加强和完善。
但是，财政监督不仅仅是法律和制度的制定，更重要的是所制定的制度能切实得以贯彻落实。制度是进行财政监督的必要前提，有了这个前提之后，还必须建立起保障财政监督制度得以有效实施的过程监督机制。财政监督的制度是在过程环节中得以实现的。因此，过程监督机制就成为人大财政监督不可或缺的一个中间环节，它为财政监督的法律法规提供了针对权力运行过程的有效监控机制，保障财政监督目标能够得以实现。没有过程监督这个中间环节的构建和加强，人大财政监督制度设计的效果就难以保证。而现阶段实践证明，人大财政监督的过程监督环节还是相当薄弱的，并且过程监督的局部缺位成为人大财政监督功能弱化的重要原因，过程监督机制缺位直接导致了财政监督制度效果的乏力。有学者指出，中国的传统政治过程存在一个明显缺陷：重制度的制定，轻程序的完善；重事后的惩治，轻过程的预防。同样，在长期的实践中，我国人大财政监督也存在轻视过程监督和具体程序设计等问题，致使政府财政活动中存在大量制度落实不到位、操作程序不规范等现象，影响和削弱了人大的财政监督功能。虽然当前人大财政监督的主要问题还是财政监督的法律法规制度体系尚不健全，但对于制度制定层面欠缺的过多指责，在很大程度上掩盖了制度实现层面过程监督机制缺失的实质。
过程监督是现代监督制度的内在要求。监督应当是一项连续性活动，而这种连续性要通过系统的过程监督来具体实现。在整个监督活动中，过程监督是积极、主动的监督，加强过程监督还可以随时弥补规章制度的漏洞，发挥监督的补充功能，控制行权中的不规范行为，提高监督的效率。过程监督机制主动针对权力运行的全过程进行监督预防，可以有效控制萌芽、发展和形成过程中的财政腐败，使多数非法财政和不合理财政现象可以在其萌芽或发展时就得到治理。人大财政监督的核心目标是促进政府行为合法合理地运行，该目标的实现必须依靠建立一个长期存在的、以过程监督为基点、以各种配套措施为辅助的财政监督体系。借鉴世界发达国家的有益经验，反思我国人大财政监督的具体实践，我国人大财政监督的过程监督应当注意：一是监督的规范性，主要包括监督的制度化和公开化；二是监督的科学性，这主要是侧重于运行程序的合理设计，实现程序控权；三是监督的系统性，要走综合治理的道路，同时监督应适度超前，把监督前移至“进行前”或“进行初”，使得整个监督过程更为主动。过程监督机制的设计中有以下几个要素需要具备：一是监督的制度性保障；二是监督行为主体的强大有力；三是监督信息机制的透明公开；四是对财政运行全过程的经常性监督；五是监督的评价和激励机制。人大的财政监督体系应该是一个着眼全局的体系，一个能充分反映和体现监督与治理客观规律的体系，全过程、多功能的，包含对权力运行过程和权力运行过后的监督。过程监督立足于财政运行的过程环节，可以使事前财政监督制度制定、事中运行监督和事后问题惩治三个环节有机融为一体，从而健全人大财政监督的整个机制体系。
二、过程监督视角下人大财政监督所面临的主要问题
现行的财政监督宏观的框架已基本搭建，但要切实做到从程序性监督向实质性监督转变，其道路还相当漫长和艰苦。近几年,“审计风暴”席卷全国，一大批违规违法案件在各级政府审计工作报告中频频曝光,形象工程、政绩工程、豆腐渣工程屡见不鲜,预算监督软弱无力,违法违规行为不能得到应有制裁。这些问题不仅造成巨额财政资金流失，而且损害了政府在广大人民群众中的公信度。由过程监督视角来考量，现阶段人大财政监督还有以下问题需要改善和提高。
1. 过程监督的制度性保障缺乏导致人大财政监督的权威性和有效性不足
宪法和有关法律法规赋予了人大的财政监督等许多职权，但大多是一些原则性的规定。在实践中需要做出具体、细化和可操作性的规定，从过程监督视角来讲，其作为过程监督的基础部分——制度性保障仍然有待于进一步深化和提高。现行预算法及其相关法规存在的较为突出的问题是：一是没有设立专门服务于预算工作机构的规定，使各级人大及其常委会对预算的监督华而不实；二是对审批预算和决算的程序没有明确规定，使审议批准流于形式；三是对预算外资金的规定过于原则，致使人大行使财政监督职权有信息上的障碍，缺乏必要的手段。法规和制度的不健全，给人大的财政监督带来了巨大困难，造成无法可依的局面，也很难保证执法和操作的顺畅运作，导致了人大财政监督的权威性和有效性受到严重影响。
2． 人大财政监督的组织机构和专业人员相对缺乏，过程监督中的执行主体能量不足
由于财政监督的专业性、技术性比较强，涉及的内容广泛，人大开展财政监督必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。而从目前的实践来看，地方各级人大及常委会的财政监督工作由人大财经委或财经工委负责，而财经委（工委）承担的工作范围较宽，具备专业知识和足够能力的人员甚少。在初步审查、预算执行和决算的监督中由于缺少专业人员介入，弱化了监督的效果，各级人大及其常委会在预算执行、决算的审查批准阶段不可避免地流于形式，很难进行实质性监督。同时，由于缺乏足够的人力资源，开展经常性监督不够。因为组织机构的缺乏，人大财政监督需要借助审计的力量，但决算提交的审计报告往往经过政府的过滤处理，这弱化了人大决算监督的力度。
3. 财政运行和财政监督的信息机制缺乏公开和透明，不利于人大代表和社会公众监督
长期以来，有关预算执行情况和预算草案，每次开人大会议均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解。同时，预算编制得过于简单，经常只是几个或十几个简单的大项，导致许多资金实际使用时没有预算。由于时间仓促，提供的预算或笼而统之，或虚虚实实，使人大监督成了“雾里看花”，“不识庐山真面目”，成了客观上流于形式的程序性监督。人大财政监督的过程对外界也不公开，是否科学、合理，无法审查监督，社会公众无从知晓其中内容，很难真正对它进行有效监督。财政运行的整个过程基本上处于“暗箱”操作状态，这给各种违法违规行为提供了非常便利的条件。
4. 针对财政执行过程的监督不足，经常性监督缺乏，导致政府自由裁量权过大
加强执行过程的监督是财政监督的重要任务。而我国各级人大对预算执行的监督机制很不完善，对预算执行情况很难进行经常性监督。目前我国财政资金的运作随意性比较强，财政预算刚性弱，执行过程弹性大，预算执行过程的动态监督机制不完善，很难对预算执行过程中出现的问题发挥有效的作用，导致“部门申请、领导批条、追加预算”等现象大量出现，各地预算外资金的数额大都与预算内资金相当，领导可随意支出未列入预算内的资金且各地公共工程超预算严重，人大对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式。因此很难及时发现问题，违法违规行为难以纠正，腐败问题突出。
5. 评价机制和责任机制的不完善，削弱了人大财政监督的权威
对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为，法律的规定比较模糊，违规责任承担也仅限于行政责任，没有经济责任和刑事责任的规定。对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅有一些原则性规定，责任规定的不健全导致了预算监督的乏力，即使人大及其常委会查出违法行为，违反财政监督的责任主体也很难得到严格有力的惩罚并承担相应的责任，从而降低了人大财政监督的权威。
三、完善过程监督强化人大财政监督功能的对策思考
财政监督是人大监督的重点。如何突破人大财政监督的瓶颈，确保人大财政监督制度的贯彻和落实，切实增强人大监督实效，是当前人大制度改革的难点所在。人大财政监督制度改进完善，最终要体现为运行机制的完善，这是人大财政监督能否制约政府财政权力、优化政府公共决策的重要保证。从我国现行的人大财政监督制度来看，实施过程监督是人大财政监督的一种机制创新，应将过程监督机制建设作为强化人大财政监督功能的战略重点。
1.完善人大财政监督的相关法规和制度，切实发挥制度对过程监督的规范和保障作用
健全过程监督机制，应高度重视制度保障体系的建设，切实制定和完善相关法规和制度，为开展过程监督提供有力的保障，以真正实现用制度来监督和制衡政府权力。此处的制度建设，不应局限于法律法规的制定和完善，还应包括相关财政制度、信息公开制度和监督制度等的改革和完善。各级人大可根据本地的特点，制定相关的规章制度，并且保证各项制度之间的系统性和协调性，使人大对政府财政的监督由程序性监督转向实质性监督，只有这样才能保障“政府要花钱，人大说了算”，从而使宪法赋予人大的监督权力落到实处。在制度设计方面，一是要加强重点项目审查的制度设计，人大可明确规定重点财政项目的限额，预算内支出多少由财政部门自行决定，多少由政府研究确定，超过多少应报人大常委会审核批准。二是加强预算外资金管理的制度设计，各地应制订预算外资金管理办法，严格预算外资金管理，以堵塞财政监督的漏洞。
2.健全监督组织机构设置和加强专业人员配备，促进过程监督执行主体的能力提升
完善人大及其常委会的机构设置和人员配备。充分发挥人大财经委的作用，加强对经济计划执行的日常监督，人大财经委要深入了解、追踪监督财政运行情况。由于预决算监督是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，而人大财经委承担的工作范围较宽，因此应当建立专门机构负责预决算的监督工作。当前学术界主要有三种设计：第一种是充实现有的人大财经委员会；第二种是成立隶属于人大的专门的监督机构——预算审查委员会；第三种是将审计机构从政府部门分立出来，并入人大实行对人大负责。笔者认为，从长远的发展来看，建立专门的人大预算监督机构——预算审查委员会更有利于人大财政监督权的行使。该机构应直接隶属于人大常委会，由经济、法律、财会方面的专家组成，作为人大的审计职能机构，实施具体的预决算监督。此举有利于把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，真正落实人大的财政监督权。此外，可以借助外力来加强人大财政监督的力量：一是加强对政府审计报告的利用；二是在专业性监督中引入专家咨询、中介评估等制度，人大可委托相关专业机构进行协助，吸收社会方面的智慧和经验，并逐步引入听证制度、公民旁听制度、重大财政事项征求意见制度等，以此来解决人大财政监督缺乏专业人才的问题；三是从长远来看，加强人大代表财务和审计方面知识的培训，逐步实现人大代表专职化、代表按行业划分审议组等等，以此增强代表的审查能力。
3. 建立健全人大财政过程监督的信息报告和披露机制，以增强财政运行透明度
增进财政运行透明度，实现阳光预算是人大财政过程监督的一个重要环节，这不仅是委托人对代理人行使有效监督的客观要求，也是实践中督促政府部门对预算编制更为严谨，防止暗箱操作，减少预算执行随意性和资金浪费的根本措施。第一，建立规范的财政报告和信息披露制度，建立规范的政府及财政部门向人大的报告制度，进而建立规范的财政信息向社会披露制度，提高财政透明度。政府向人大报告信息应具有定期性和及时性，对收入、支出以及项目预算的细节情况应作详细报告，公布的内容应细化到一定程度的部门预算和每个项目。第二，应要求财政报告和审计报告的通俗化，要更全面、规范、明晰地反映政府各项支出的具体用途，能够让非专业人士乃至社会公众看懂。第三，在财政预决算初审阶段采取听证、旁听、专项调查等公开方式是必须的，在条件成熟的地方可以实行人大、审计与财政部门共同联网建立的财政收支查询监督网络系统，促使人大对财政支出的监督前置。这方面广东省人大财经委实现与政府财政部门联网的做法就值得提倡。再比如在香港，立法会和民众以及新闻媒体都可以通过一定途径与程序，对公共财政进行专项和单项分细目审查。
4. 加大对财政运行全过程尤其是执行过程的监督，将重心由结果控制转向过程控制
加强对政府财政的动态监控，实现人大财政监督由静态到动态、由结果到过程的转变，逐步建立日常监督机制，实现事前监督、事后监督与过程监督相结合。完善人大财政监督机制，需要加强对预算执行情况的过程监督，建立起对财政资金从申报、拨付到使用全过程的日常有效监控机制，这是增强我国人大财政监督效果的有效途径。
在具体做法上，第一，应提前介入，增加预算初审程序，在人代会开会前由常委会组织一次认真初审，尤其对要求当前重点投入项目应注重审查。第二，做到预算的变更经人大常委会审批制度，严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减的行为。第三，加强预算执行过程的监督，在实施程序上注意坚持重点项目监督和经常性监督相结合，深入了解政府及财政部门年度预算执行情况。人大或其常委会批准财政预算后，必须加强会后检查，追踪监督预算执行情况，以及时发现和解决问题。跟踪检查须经常进行，可委托工作委员会每季检查一次，常委会每季度听取和审议一次执行情况的报告，如果出现因客观因素造成收支变化较大的情况，政府必须按照预算变更的法律手续报批，据实调整预算收支。北京市规定市财政局从2008年开始每月将向代表、委员寄送财政收支预算报告，而非以前年底集中接受一次审议。广东省深圳市人大对政府的计划执行和财政预算的监督已覆盖政府所有组成部门，还将监督范围延伸到政府重点工程、土地使用审批和数百家国企等。这些做法和经验都具有很好的借鉴意义。
5.建立健全人大财政监督的过程监督评价体系，构筑强有力的预算问责机制
人大财政监督要真正发挥效力，具备权威性和严肃性，就必须从强化预决算审批监督入手，构建强有力的预算问责机制。首先，建立决算评价机制。我国现行对决算的审批流于形式，不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴，我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编本级决算并作必要说明的基础上，人大财政监督部门及其所属审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价，总结经验教训，提出改进与奖惩建议，并向人大及其常委会提出报告。第二，建立人大对财政违规行为的惩戒机制。人大对政府财政违法违规行为应当具有矫正权力，必须改变重监督、轻处罚的做法，建立权威、有效的处罚机制。人大有权对政府或有关部门领导针对有关问题进行问责。第三，建立人大财政监督的否决机制。人代会享有对财政预决算的否决权，被否决事项必须得到改正和完善方可执行，有关部门和责任人需要承担相应责任。
参考文献：
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[5]樊艳兵：《公共财政账单月月审监督才牢靠》，载《中国青年报》2008年1月24日。
（作者单位：上海行政学院）