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摘 要：做好扶贫开发工作是实现全面建成小康社会的重要基础性工作，党中央国务院高度重视。完善政府扶贫开发机构体制机制和机构建设是做好扶贫开发工作的组织条件。通过对辽宁省各级政府扶贫开发机构设置情况的调查分析，发现存在的问题，提出改进建议。
关键词：扶贫；机构；研究
前不久，中央召开了扶贫开发工作会议。习近平总书记发表了重要讲话，强调确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。辽宁省有组织的扶贫开发工作开始于上世纪80年代，经过30多年的努力，贫困地区的面貌发生巨大变化，为推动辽宁老工业基地全面振兴作出了重要贡献。在扶贫攻坚过程中，如何发挥好政府作用，使政府扶贫工作体制机制以及机构建设更加适应新的扶贫工作形势，笔者以辽宁省为例，对扶贫开发体制机制方面存在的问题及工作建议进行简要的分析研究。
一、辽宁省扶贫开发工作主要成就
经过30多年的持续扶贫攻坚，辽宁省扶贫地区经济社会全面发展，呈现出经济持续增长，社会不断进步，农民生产生活条件逐步改善的良好态势。一是贫困人口温饱问题基本解决。二是贫困地区经济实力显著增强。三是贫困地区基础设施明显改善。四是贫困地区社会事业快速发展。尽管取得了巨大成就，但扶贫开发工作依然艰巨而紧迫。主要表现在：低收入人口数量仍然庞大，贫困群体自我发展能力较弱，贫困地区的发展基础仍不稳固，扶贫机制尚不健全等。
二、辽宁省扶贫开发机构设置
（一）省级扶贫开发机构设置情况
辽宁省扶贫开发领导小组成立于1985年，为辽宁省委、省政府议事协调机构，组长由省长担任，省发展改革委、省农委、省财政厅等33个部门为成员单位。辽宁省扶贫开发领导小组办公室（简称省扶贫办），设在省农委。省扶贫办下设3个职能处，同时也是省农委的内设机构，人员编制16名；省扶贫办设主任1名，副厅级。
（二）市、县（市）扶贫开发机构设置情况
1、市、县（市）扶贫开发领导机构设置情况
辽宁省14个市和有扶贫任务的39个县（市）均设置了扶贫开发领导小组，作为市、县（市）党委、政府议事协调机构，领导小组组长由市、县（市）党委或政府主要领导兼任，市、县（市）政府有关部门为成员单位。
2、市、县（市）扶贫开发工作机构设置情况
（1）机构名称：14个市扶贫开发工作机构中，称扶贫开发领导小组办公室的8个，称扶贫开发办公室的5个，称贫困地区经济开发领导小组办公室的1个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，称扶贫（开发）办公室的21个，称扶贫开发领导小组办公室的13个，称扶贫开发局的5个。
（2）设置形式：14个市扶贫开发工作机构中，设在政府办公室的1个，设在农业部门的10个，设在民政局的1个，作为政府直属事业单位的2个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，作为政府直属行政机构或事业单位独立设置的10个，设在政府办公室的9个，设在农业部门的18个，设在民政局的2个。
（3）机构性质：14个市扶贫开发工作机构中，行政机构8个，参公事业单位4个，事业单位2个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，行政机构26个，参公事业单位4个，事业单位9个。
（4）机构规格：14个市扶贫开发工作机构中，正局级的2个，副局级的2个，作为部门内设机的10个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，正局级的20个，副局级的6个，作为部门内设机构的6个，未明确机构规格的7个。
（5）主要领导级别：14个市扶贫开发工作机构中，正局级的4个，副局级的2个，相当于内设机构正职级别的8个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，正局级的20个，副局级的7个，相当于内设机构正职级别的12个。
（6）人员编制：14个市扶贫开发工作机构共使用编制67名，其中，行政编制23名，事业编制44名，平均每市4.8名。39个县（市）扶贫开发工作机构共使用编制180名，其中，行政编制83名，事业编制97名，平均4.6名。
（7）领导职数：14个市扶贫开发工作机构共核定正副职领导职数28名，平均2名；39个县（市）扶贫开发工作机构共核定正副职领导职数55名，平均1.4名。
三、辽宁省各级扶贫开发机构设置存在的主要问题
（一）部分市、县（市）农村扶贫开发领导机构工作机制不健全，没有发挥应有的作用。一些地区扶贫开发领导小组的作用被弱化，有的领导小组长期不召开会议，工作机制形同虚设；有的领导小组领导和成员发生变化，未及时进行调整，很多工作都是由政府分管领导一个人在管，由扶贫办一家在跑，领导和协调工作的力度不够，造成一些地区扶贫开发工作进展不快，效果不明显。
（二）全省各级农村扶贫开发工作机构设置不规范。从机构性质上看，有的是议事协调机构的办事机构，有的是独立的行政机构，也有的是事业单位。从机构规格上看，有的相当于本级政府工作部门规格（正局级），有的比工作部门低半格（副局级），有的只作为部门的内设机构。从使用编制的情况看，有的是行政编制，有的是事业编制。
（三）部分市、县（市）农村扶贫开发工作机构领导级别相对较低。一些地区扶贫开发办主任只相当于部门内设机构的处（科、股）长，协调扶贫开发相关部门工作的难度较大。
（四）农村扶贫工作存在“多龙治水”、职责重复交叉问题。政府多个部门都有农村扶贫的相关职能，如：发展改革部门负责编制扶助贫困地区经济开发计划和以工代赈建设计划，财政部门负责农业综合开发和扶贫开发资金管理，农业部门负责农村扶贫开发，民政部门负责农村贫困户救济救助，社会保障部门负责建立农村最低生活保障制度，工会负责农民工培训和扶贫救济等，各部门各自为战，缺乏对农村扶贫工作的统筹协调和科学规划，难以形成合力，甚至在一些工作中推诿扯皮。
四、工作建议
（一）完善辽宁省各级扶贫开发领导体制和工作机制。扶贫开发工作由各级扶贫开发领导小组统一领导、统一规划、统一决策和统一部署。应根据工作需要和人员变化情况，及时调整补充领导小组成员。定期召开会议，集体研究扶贫开发有关重大问题。
（二）加强和规范辽宁省各级扶贫开发工作机构设置。各级扶贫开发领导小组办公室既是各级扶贫开发领导小组的办事机构，也是各级党委、政府负责扶贫开发的工作机构，应从适应扶贫开发工作需要出发，理顺领导体制，完善工作机制，科学确定职能，规范机构设置，充实人员力量。
（三）加强扶贫开发工作的统筹协调。强化或赋予各级政府扶贫开发领导小组办公室统一组织协调各部门农村扶贫工作的职能，加大对农村扶贫工作的统筹规划、统筹投入、统筹实施和相互协作的力度，形成扶贫工作合力。有条件的地区可对相关部门的农村扶贫职能进行整合，提高农村扶贫工作的效能。
（四）合理解决部分扶贫开发机构规格或领导级别偏低问题。作为市、县（市）政府相关部门内设机构的扶贫开发领导小组办公室，可按照议事协调机构办事机构设置的惯例调整体制，规范设置。扶贫开发领导小组办公室主任可由所在部门主要领导兼任，扶贫任务较重的市、县（市）可根据工作需要，配备相当于部门副职领导级别的扶贫开发领导小组办公室專职副主任1名，将原作为部门内设机构的扶贫开发领导小组办公室改为扶贫开发处（科、股），为所在部门承担扶贫开发领导小组办公室具体工作的内设机构。（作者单位：沈阳师范大学旅游管理学院）
参考文献：
[1] 《中国农村扶贫开发的新进展》（国务院新闻办公室2011年11月16日发表）
[2] 《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）干部辅导读本》（范小建主编，2012-2-3，中国财政经济出版社）
[3] 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（人民出版社编著，2014-01-01）
关键词：扶贫；机构；研究
前不久，中央召开了扶贫开发工作会议。习近平总书记发表了重要讲话，强调确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。辽宁省有组织的扶贫开发工作开始于上世纪80年代，经过30多年的努力，贫困地区的面貌发生巨大变化，为推动辽宁老工业基地全面振兴作出了重要贡献。在扶贫攻坚过程中，如何发挥好政府作用，使政府扶贫工作体制机制以及机构建设更加适应新的扶贫工作形势，笔者以辽宁省为例，对扶贫开发体制机制方面存在的问题及工作建议进行简要的分析研究。
一、辽宁省扶贫开发工作主要成就
经过30多年的持续扶贫攻坚，辽宁省扶贫地区经济社会全面发展，呈现出经济持续增长，社会不断进步，农民生产生活条件逐步改善的良好态势。一是贫困人口温饱问题基本解决。二是贫困地区经济实力显著增强。三是贫困地区基础设施明显改善。四是贫困地区社会事业快速发展。尽管取得了巨大成就，但扶贫开发工作依然艰巨而紧迫。主要表现在：低收入人口数量仍然庞大，贫困群体自我发展能力较弱，贫困地区的发展基础仍不稳固，扶贫机制尚不健全等。
二、辽宁省扶贫开发机构设置
（一）省级扶贫开发机构设置情况
辽宁省扶贫开发领导小组成立于1985年，为辽宁省委、省政府议事协调机构，组长由省长担任，省发展改革委、省农委、省财政厅等33个部门为成员单位。辽宁省扶贫开发领导小组办公室（简称省扶贫办），设在省农委。省扶贫办下设3个职能处，同时也是省农委的内设机构，人员编制16名；省扶贫办设主任1名，副厅级。
（二）市、县（市）扶贫开发机构设置情况
1、市、县（市）扶贫开发领导机构设置情况
辽宁省14个市和有扶贫任务的39个县（市）均设置了扶贫开发领导小组，作为市、县（市）党委、政府议事协调机构，领导小组组长由市、县（市）党委或政府主要领导兼任，市、县（市）政府有关部门为成员单位。
2、市、县（市）扶贫开发工作机构设置情况
（1）机构名称：14个市扶贫开发工作机构中，称扶贫开发领导小组办公室的8个，称扶贫开发办公室的5个，称贫困地区经济开发领导小组办公室的1个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，称扶贫（开发）办公室的21个，称扶贫开发领导小组办公室的13个，称扶贫开发局的5个。
（2）设置形式：14个市扶贫开发工作机构中，设在政府办公室的1个，设在农业部门的10个，设在民政局的1个，作为政府直属事业单位的2个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，作为政府直属行政机构或事业单位独立设置的10个，设在政府办公室的9个，设在农业部门的18个，设在民政局的2个。
（3）机构性质：14个市扶贫开发工作机构中，行政机构8个，参公事业单位4个，事业单位2个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，行政机构26个，参公事业单位4个，事业单位9个。
（4）机构规格：14个市扶贫开发工作机构中，正局级的2个，副局级的2个，作为部门内设机的10个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，正局级的20个，副局级的6个，作为部门内设机构的6个，未明确机构规格的7个。
（5）主要领导级别：14个市扶贫开发工作机构中，正局级的4个，副局级的2个，相当于内设机构正职级别的8个；39个县（市）扶贫开发工作机构中，正局级的20个，副局级的7个，相当于内设机构正职级别的12个。
（6）人员编制：14个市扶贫开发工作机构共使用编制67名，其中，行政编制23名，事业编制44名，平均每市4.8名。39个县（市）扶贫开发工作机构共使用编制180名，其中，行政编制83名，事业编制97名，平均4.6名。
（7）领导职数：14个市扶贫开发工作机构共核定正副职领导职数28名，平均2名；39个县（市）扶贫开发工作机构共核定正副职领导职数55名，平均1.4名。
三、辽宁省各级扶贫开发机构设置存在的主要问题
（一）部分市、县（市）农村扶贫开发领导机构工作机制不健全，没有发挥应有的作用。一些地区扶贫开发领导小组的作用被弱化，有的领导小组长期不召开会议，工作机制形同虚设；有的领导小组领导和成员发生变化，未及时进行调整，很多工作都是由政府分管领导一个人在管，由扶贫办一家在跑，领导和协调工作的力度不够，造成一些地区扶贫开发工作进展不快，效果不明显。
（二）全省各级农村扶贫开发工作机构设置不规范。从机构性质上看，有的是议事协调机构的办事机构，有的是独立的行政机构，也有的是事业单位。从机构规格上看，有的相当于本级政府工作部门规格（正局级），有的比工作部门低半格（副局级），有的只作为部门的内设机构。从使用编制的情况看，有的是行政编制，有的是事业编制。
（三）部分市、县（市）农村扶贫开发工作机构领导级别相对较低。一些地区扶贫开发办主任只相当于部门内设机构的处（科、股）长，协调扶贫开发相关部门工作的难度较大。
（四）农村扶贫工作存在“多龙治水”、职责重复交叉问题。政府多个部门都有农村扶贫的相关职能，如：发展改革部门负责编制扶助贫困地区经济开发计划和以工代赈建设计划，财政部门负责农业综合开发和扶贫开发资金管理，农业部门负责农村扶贫开发，民政部门负责农村贫困户救济救助，社会保障部门负责建立农村最低生活保障制度，工会负责农民工培训和扶贫救济等，各部门各自为战，缺乏对农村扶贫工作的统筹协调和科学规划，难以形成合力，甚至在一些工作中推诿扯皮。
四、工作建议
（一）完善辽宁省各级扶贫开发领导体制和工作机制。扶贫开发工作由各级扶贫开发领导小组统一领导、统一规划、统一决策和统一部署。应根据工作需要和人员变化情况，及时调整补充领导小组成员。定期召开会议，集体研究扶贫开发有关重大问题。
（二）加强和规范辽宁省各级扶贫开发工作机构设置。各级扶贫开发领导小组办公室既是各级扶贫开发领导小组的办事机构，也是各级党委、政府负责扶贫开发的工作机构，应从适应扶贫开发工作需要出发，理顺领导体制，完善工作机制，科学确定职能，规范机构设置，充实人员力量。
（三）加强扶贫开发工作的统筹协调。强化或赋予各级政府扶贫开发领导小组办公室统一组织协调各部门农村扶贫工作的职能，加大对农村扶贫工作的统筹规划、统筹投入、统筹实施和相互协作的力度，形成扶贫工作合力。有条件的地区可对相关部门的农村扶贫职能进行整合，提高农村扶贫工作的效能。
（四）合理解决部分扶贫开发机构规格或领导级别偏低问题。作为市、县（市）政府相关部门内设机构的扶贫开发领导小组办公室，可按照议事协调机构办事机构设置的惯例调整体制，规范设置。扶贫开发领导小组办公室主任可由所在部门主要领导兼任，扶贫任务较重的市、县（市）可根据工作需要，配备相当于部门副职领导级别的扶贫开发领导小组办公室專职副主任1名，将原作为部门内设机构的扶贫开发领导小组办公室改为扶贫开发处（科、股），为所在部门承担扶贫开发领导小组办公室具体工作的内设机构。（作者单位：沈阳师范大学旅游管理学院）
参考文献：
[1] 《中国农村扶贫开发的新进展》（国务院新闻办公室2011年11月16日发表）
[2] 《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）干部辅导读本》（范小建主编，2012-2-3，中国财政经济出版社）
[3] 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（人民出版社编著，2014-01-01）