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中国社科院经济研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张晓晶近日透露，根据国家金融与发展实验室的测算，截至2017年底，中国政府部门显性债务杠杆率为37%，隐性债务杠杆率为55.2%，合计中国政府部门债务杠杆率已经高达90%以上，远远超过60%的国际标准风险警戒线。
近几年，国开行贷款业务类型较多涉及基建与棚改等，这与地方政府隐性债务有较多重叠。图/中新
中国政府债务包括显性债务、隐性债务。现在财政部对外只公布中国政府显性债务总额，而对更为庞大的中国政府隐性债务总额，却并未对外公开。据一位不愿具名的财政部专家透露，2018年下半年，国家审计署全面开启地方政府隐性债务审计工作，随后，财政部连续下发了《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》等多份文件，要求各地政府按照统计规范，将当地的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台，但截至目前，审计署、财政部两方面都未对外公开全国地方政府隐性债务整体情况。
中国政府隐性债务主要集中在地方政府层面，外界普遍关注地方政府隐性债务总额到底有多大？
国家金融与发展实验室测算得出的结果显示，截至2017年底，中国地方政府隐性债务总额约为45.3万亿元，而财政部公布的同期中国政府显性债务总额是29.95万亿元。张晓晶就此分析说，2019年中国经济面临内外部冲击以及下行压力加大、增长前景不确定性的挑战，如果隐性债务得不到有效监管与风险处置，就会影响到地方政府的财政支出，地方政府和部分银行之间的关系将还是扭曲的，也就没有办法化解地方债“灰犀牛”风险。
前述财政部专家告诉《财经》记者，2018年，财政部就督促一些隐性债务高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平，不少地方政府也已经开始着手化解隐性债务，但收效甚微。近期，江苏镇江，湖南湘潭、常德，以及湖北的多个市县正在尝试，通过引入中国国家开发银行，提供低息专项贷款，将期限较短的隐性债务置换成较长期限贷款，来帮助化解当地隐性債务风险，这种模式对于化解全国地方债务具有重要意义，未来极有可能在更大范围内推广。
3月下旬，财政部部长刘昆在中国发展高层论坛2019年会上表示，截至2018年年底，中国地方政府债务余额18.39万亿元，债务率低于国际通行的警戒线，债务风险总体可控。
前述财政部专家对《财经》记者说，刘昆部长所说的截至2018年底，中国地方政府债务余额18.39万亿元，其实这只是指地方政府合法的、上得了台面的显性债务，如果考虑到地方财政预算外债务，也就是地方政府隐性债务，中国地方政府部门的债务水平就很高，可能引发的“灰犀牛”债务风险也很大。
2018年下半年国家审计署全面开启地方政府隐性债务审计、财政部开始清查统计地方政府隐性债务之前，在财政部、国家发改委等相关部委层面上，对地方政府隐性债务并没有统一的认定标准和统计口径，虽然有多家中国调查研究机构对地方政府隐性债务做过摸底，但都是按照自己设定的标准和调查方法来进行统计，因此最后调查得出的地方政府隐性债务总额也有一定差距。
2018年上半年有多家调查研究机构公布了对中国地方政府隐性债务的摸底情况，总体上，各调查机构得出的地方政府隐性债务总额明显高于官方公布的同期显性债务总额。
其中，清华大学中国财政税收研究所公布的全国地方政府隐性债务总额最大，据该所所长白重恩介绍，截至2017年6月底，全国地方政府隐性债务总额已经高达47万亿元，而中国财政部公布同期全国地方政府债务总额仅为15.86万亿元。
前述财政部专家告诉《财经》记者，中国地方债的利率大约在4%左右，现在很多地方政府、尤其是省级以下的市县政府，每年要承担的地方债利息压力沉重，如果再加上每年到期的显性、隐性债务，地方财政压力就更大，由此导致的地方债“灰犀牛”风险也很大。
按照中国现行的财政体制，中央财政与地方财政本质上是一体的，中央财政对地方财政负无限责任，因此，一旦地方财政出现债务风险，中央财政就得救驾，这实际上就等于把地方债务风险和财政压力直接转移到国家财政。中国地方财政危机倒逼国家财政风险加大乃至发生债务“灰犀牛”风险。
针对如何防控地方政府债务风险，辽宁大学地方财政研究院院长王振宇在接受《财经》记者采访时表示，财政部门现在主要是遵守开好“前门”、严堵“后门”的双管齐下原则。所谓开“前门”，就是为了满足地方建设、改善地方基础设施的融资需求，在加大地方政府债券发行规模的同时，也加快推进地方政府债券发行力度；而堵“后门”重点是要严控新增隐性债务，妥善化解存量隐性债务。
Wind数据显示，2019年1月-3月，全国各地共发行地方政府债券14066.51亿元，相较2017年、2018年，今年一季度发行地方债规模都明显加大。2017年一季度全国各地发行地方政府债券4745.05亿元、2018年一季度发行2195.44亿元，均少于2019年3月6245.13亿元的单月发行量。
2019年3月全国“两会”期间，财政部相关领导表示，全年地方债计划新增3.08万亿元，并将争取在9月底前发行完毕。对比之下，2018年到了8月中旬，财政部才发文督促各地加快当年8月-9月的专项债发行进度，足以看出2019年财政部已经把“前门”开的很大。
对于严堵“后门”，据前述财政部专家介绍，2019年，财政部将严格管控地方政府隐性债务增量，对违法违规举债融资行为，将发现一起，通报一起，并严格落实属地管理责任，做到谁举债谁负责、做到“谁家的孩子谁家抱”，终身问责，倒查责任。其外，还将妥善处置隐性债务存量，督促高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平。
据中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成介绍，中国地方政府隐性债务主要集中在地方融资平台，而地方融资平台大约有80%是在区县一级政府，目前这些地方融资平台普遍缺乏稳定收益，是依靠政府财政和滚动融资维持生存，并不具备独立偿债能力，因此隐藏的债务风险越来越大。
针对如何妥善处置隐性债务存量，现在财政部除了督促高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平，同时还出台文件，推进融资平台公司市场化转型，鼓励金融机构与融资平台公司协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期存量隐性债务风险，避免一些地方基建投资项目资金链断裂。
现在中国经济面临内外部冲击，下行压力加大的趋势，地方经济稳增长的关键是稳投资、尤其是加码基建投资。根据国家金融与发展实验室的估算，在基建投资中，大约有15%左右的资金是来自政府财政预算内，约5%左右是来自政府性基金，其余全部来自于社会资本，而这部分社会资本或多或少都会涉及到地方政府的隐性债务，或者是PPP形式下的优先受益权、或者是来自于地方政府融资平台的投资、甚至部分是直接来自于地方政府提供了隐性担保的资金。
张晓晶说，现在地方政府肩负着发展地方经济的艰巨任务，特别是地方基础设施建设等方面，负有不可推卸的责任，而这些责任，往往都是需要中长期融资来支撑的，在中央地方财权事权改革方案未落地之前，有效控制地方政府隐性债务风险的难度很大。
从2019年下半年开始，财政部在摸底地方隐性债务的同时，要求各地政府制定具体的隐性债务化解办法。《财经》记者注意到，截至目前，已经有部分市县级政府提出了债务化解方案，有的已经公布了隐性债务规模总量。
合肥市是中国较早公开披露隐性债务规模的地区。合肥市审计局2018年8月发布的公告显示，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额1131.60亿元，其中：纳入地方债管理系统的政府性债務、也即显性债务为656.22亿元；地方债管理系统以外的政府性债务、也即隐性债务为475.38亿元。
河南省的3个区市县也较早公布了当地隐性债务规模总量，其中，截至2018年3月底，河南省濮阳市范县和南乐县的隐性债务总额分别为24.76亿元、19.3亿元，均占到本地显性债务的180%以上；截至2018年6月底，濮阳市华龙区的隐性债务总额26.43亿元，约是本地显性债务的303%。
从一些地方政府已经公布的化解隐形债务措施可以看出，主要是通过安排当年的预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等办法，由政府来直接兜底；在财政资金紧张的地方，是通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还。
有的地方是通过和金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式，帮助下属平台公司化解隐性债务，比如，在江苏镇江，湖南湘潭、常德，以及湖北、山西的多个市县，当地政府正在尝试通过引入中国国家开发银行，提供低息专项贷款，化债方式或者为发放贷款借新还旧，或者以长期贷款置换短期贷款，以此来化解当地隐性债务风险。
据悉，国开行在江苏镇江试点的化解地方隐性债务，实施路径为国开行提供长期低息的专项贷款给镇江新区财政局和镇江市国资委共同出资成立的江苏金信产业发展基金有限公司，再由该基金公司以借款形式投放给镇江各政府平台公司，各平台公司利用此资金置换高成本债务。通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现地方政府债务可控并逐渐化解的目标。
地方政府隐性债务期限较长且收益偏低，现在国开行参与化解地方隐性债务风险，尚处于摸索的阶段。王振宇表示，最近几年，国开行贷款业务类型较多涉及基建与棚改等，这与地方政府隐性债务有较多重叠；其次，国开行贷款主要是以长期为主，贷款基准利率较低，从隐性债务利率及期限来看，国开行贷款相较其他银行贷款更能满足地方化解隐性债务风险要求。从国开行的角度来看，提供新增融资置换存量隐性债务或许是“帮助地方政府稳妥处理隐性债务风险”的一个方向。
据海通证券首席经济学家姜超介绍，截至2017年末，国开行在发放的贷款及垫款中，期限在五年以上的占比为87.28%，且平均利率为4.27%，低于中长期贷款基准利率。照此分析，商业银行参与化解地方隐性债务风险的动力就较为有限。他认为，从政策协调的角度来看，通过国开行贷款或便于货币政策后续发力。
对于国开行参与化解地方政府隐性债务风险，姜超认为，国开行提供长期低息贷款是以时间换空间的一种方式，实质上，地方政府隐性债务很难得到真正化解，而是将隐性债务风险转移至金融风险，说白了，是将其他金融机构的风险转移至国开行。
中国人民银行研究局局长徐忠曾建议，探索地方政府财政破产制度，以此来严格治理地方政府债务风险，形成硬约束。但王振宇、温来成等专家认为，地方政府隐性债务的背后，涉及到深层次的中央与地方财政关系不合理问题，还涉及到中央各职能部门的核心权力和利益调整，是两块难啃的“硬骨头”，必须提高地方政府的财税自主权，彻底改变地方政府事权大、财权小的现状，才能从根本上解决地方政府隐性债务问题。
中国政府债务包括显性债务、隐性债务。现在财政部对外只公布中国政府显性债务总额，而对更为庞大的中国政府隐性债务总额，却并未对外公开。据一位不愿具名的财政部专家透露，2018年下半年，国家审计署全面开启地方政府隐性债务审计工作，随后，财政部连续下发了《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》等多份文件，要求各地政府按照统计规范，将当地的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台，但截至目前，审计署、财政部两方面都未对外公开全国地方政府隐性债务整体情况。
中国政府隐性债务主要集中在地方政府层面，外界普遍关注地方政府隐性债务总额到底有多大？
国家金融与发展实验室测算得出的结果显示，截至2017年底，中国地方政府隐性债务总额约为45.3万亿元，而财政部公布的同期中国政府显性债务总额是29.95万亿元。张晓晶就此分析说，2019年中国经济面临内外部冲击以及下行压力加大、增长前景不确定性的挑战，如果隐性债务得不到有效监管与风险处置，就会影响到地方政府的财政支出，地方政府和部分银行之间的关系将还是扭曲的，也就没有办法化解地方债“灰犀牛”风险。
前述财政部专家告诉《财经》记者，2018年，财政部就督促一些隐性债务高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平，不少地方政府也已经开始着手化解隐性债务，但收效甚微。近期，江苏镇江，湖南湘潭、常德，以及湖北的多个市县正在尝试，通过引入中国国家开发银行，提供低息专项贷款，将期限较短的隐性债务置换成较长期限贷款，来帮助化解当地隐性債务风险，这种模式对于化解全国地方债务具有重要意义，未来极有可能在更大范围内推广。
“灰犀牛”债务风险
3月下旬，财政部部长刘昆在中国发展高层论坛2019年会上表示，截至2018年年底，中国地方政府债务余额18.39万亿元，债务率低于国际通行的警戒线，债务风险总体可控。
前述财政部专家对《财经》记者说，刘昆部长所说的截至2018年底，中国地方政府债务余额18.39万亿元，其实这只是指地方政府合法的、上得了台面的显性债务，如果考虑到地方财政预算外债务，也就是地方政府隐性债务，中国地方政府部门的债务水平就很高，可能引发的“灰犀牛”债务风险也很大。
2018年下半年国家审计署全面开启地方政府隐性债务审计、财政部开始清查统计地方政府隐性债务之前，在财政部、国家发改委等相关部委层面上，对地方政府隐性债务并没有统一的认定标准和统计口径，虽然有多家中国调查研究机构对地方政府隐性债务做过摸底，但都是按照自己设定的标准和调查方法来进行统计，因此最后调查得出的地方政府隐性债务总额也有一定差距。
2018年上半年有多家调查研究机构公布了对中国地方政府隐性债务的摸底情况，总体上，各调查机构得出的地方政府隐性债务总额明显高于官方公布的同期显性债务总额。
其中，清华大学中国财政税收研究所公布的全国地方政府隐性债务总额最大，据该所所长白重恩介绍，截至2017年6月底，全国地方政府隐性债务总额已经高达47万亿元，而中国财政部公布同期全国地方政府债务总额仅为15.86万亿元。
前述财政部专家告诉《财经》记者，中国地方债的利率大约在4%左右，现在很多地方政府、尤其是省级以下的市县政府，每年要承担的地方债利息压力沉重，如果再加上每年到期的显性、隐性债务，地方财政压力就更大，由此导致的地方债“灰犀牛”风险也很大。
按照中国现行的财政体制，中央财政与地方财政本质上是一体的，中央财政对地方财政负无限责任，因此，一旦地方财政出现债务风险，中央财政就得救驾，这实际上就等于把地方债务风险和财政压力直接转移到国家财政。中国地方财政危机倒逼国家财政风险加大乃至发生债务“灰犀牛”风险。
针对如何防控地方政府债务风险，辽宁大学地方财政研究院院长王振宇在接受《财经》记者采访时表示，财政部门现在主要是遵守开好“前门”、严堵“后门”的双管齐下原则。所谓开“前门”，就是为了满足地方建设、改善地方基础设施的融资需求，在加大地方政府债券发行规模的同时，也加快推进地方政府债券发行力度；而堵“后门”重点是要严控新增隐性债务，妥善化解存量隐性债务。
Wind数据显示，2019年1月-3月，全国各地共发行地方政府债券14066.51亿元，相较2017年、2018年，今年一季度发行地方债规模都明显加大。2017年一季度全国各地发行地方政府债券4745.05亿元、2018年一季度发行2195.44亿元，均少于2019年3月6245.13亿元的单月发行量。
2019年3月全国“两会”期间，财政部相关领导表示，全年地方债计划新增3.08万亿元，并将争取在9月底前发行完毕。对比之下，2018年到了8月中旬，财政部才发文督促各地加快当年8月-9月的专项债发行进度，足以看出2019年财政部已经把“前门”开的很大。
对于严堵“后门”，据前述财政部专家介绍，2019年，财政部将严格管控地方政府隐性债务增量，对违法违规举债融资行为，将发现一起，通报一起，并严格落实属地管理责任，做到谁举债谁负责、做到“谁家的孩子谁家抱”，终身问责，倒查责任。其外，还将妥善处置隐性债务存量，督促高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平。
国开行参与化解风险
据中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成介绍，中国地方政府隐性债务主要集中在地方融资平台，而地方融资平台大约有80%是在区县一级政府，目前这些地方融资平台普遍缺乏稳定收益，是依靠政府财政和滚动融资维持生存，并不具备独立偿债能力，因此隐藏的债务风险越来越大。
针对如何妥善处置隐性债务存量，现在财政部除了督促高风险市县尽快压减隐性债务规模，降低债务风险水平，同时还出台文件，推进融资平台公司市场化转型，鼓励金融机构与融资平台公司协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期存量隐性债务风险，避免一些地方基建投资项目资金链断裂。
现在中国经济面临内外部冲击，下行压力加大的趋势，地方经济稳增长的关键是稳投资、尤其是加码基建投资。根据国家金融与发展实验室的估算，在基建投资中，大约有15%左右的资金是来自政府财政预算内，约5%左右是来自政府性基金，其余全部来自于社会资本，而这部分社会资本或多或少都会涉及到地方政府的隐性债务，或者是PPP形式下的优先受益权、或者是来自于地方政府融资平台的投资、甚至部分是直接来自于地方政府提供了隐性担保的资金。
张晓晶说，现在地方政府肩负着发展地方经济的艰巨任务，特别是地方基础设施建设等方面，负有不可推卸的责任，而这些责任，往往都是需要中长期融资来支撑的，在中央地方财权事权改革方案未落地之前，有效控制地方政府隐性债务风险的难度很大。
从2019年下半年开始，财政部在摸底地方隐性债务的同时，要求各地政府制定具体的隐性债务化解办法。《财经》记者注意到，截至目前，已经有部分市县级政府提出了债务化解方案，有的已经公布了隐性债务规模总量。
合肥市是中国较早公开披露隐性债务规模的地区。合肥市审计局2018年8月发布的公告显示，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额1131.60亿元，其中：纳入地方债管理系统的政府性债務、也即显性债务为656.22亿元；地方债管理系统以外的政府性债务、也即隐性债务为475.38亿元。
河南省的3个区市县也较早公布了当地隐性债务规模总量，其中，截至2018年3月底，河南省濮阳市范县和南乐县的隐性债务总额分别为24.76亿元、19.3亿元，均占到本地显性债务的180%以上；截至2018年6月底，濮阳市华龙区的隐性债务总额26.43亿元，约是本地显性债务的303%。
从一些地方政府已经公布的化解隐形债务措施可以看出，主要是通过安排当年的预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等办法，由政府来直接兜底；在财政资金紧张的地方，是通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还。
有的地方是通过和金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式，帮助下属平台公司化解隐性债务，比如，在江苏镇江，湖南湘潭、常德，以及湖北、山西的多个市县，当地政府正在尝试通过引入中国国家开发银行，提供低息专项贷款，化债方式或者为发放贷款借新还旧，或者以长期贷款置换短期贷款，以此来化解当地隐性债务风险。
据悉，国开行在江苏镇江试点的化解地方隐性债务，实施路径为国开行提供长期低息的专项贷款给镇江新区财政局和镇江市国资委共同出资成立的江苏金信产业发展基金有限公司，再由该基金公司以借款形式投放给镇江各政府平台公司，各平台公司利用此资金置换高成本债务。通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现地方政府债务可控并逐渐化解的目标。
地方政府隐性债务期限较长且收益偏低，现在国开行参与化解地方隐性债务风险，尚处于摸索的阶段。王振宇表示，最近几年，国开行贷款业务类型较多涉及基建与棚改等，这与地方政府隐性债务有较多重叠；其次，国开行贷款主要是以长期为主，贷款基准利率较低，从隐性债务利率及期限来看，国开行贷款相较其他银行贷款更能满足地方化解隐性债务风险要求。从国开行的角度来看，提供新增融资置换存量隐性债务或许是“帮助地方政府稳妥处理隐性债务风险”的一个方向。
据海通证券首席经济学家姜超介绍，截至2017年末，国开行在发放的贷款及垫款中，期限在五年以上的占比为87.28%，且平均利率为4.27%，低于中长期贷款基准利率。照此分析，商业银行参与化解地方隐性债务风险的动力就较为有限。他认为，从政策协调的角度来看，通过国开行贷款或便于货币政策后续发力。
对于国开行参与化解地方政府隐性债务风险，姜超认为，国开行提供长期低息贷款是以时间换空间的一种方式，实质上，地方政府隐性债务很难得到真正化解，而是将隐性债务风险转移至金融风险，说白了，是将其他金融机构的风险转移至国开行。
中国人民银行研究局局长徐忠曾建议，探索地方政府财政破产制度，以此来严格治理地方政府债务风险，形成硬约束。但王振宇、温来成等专家认为，地方政府隐性债务的背后，涉及到深层次的中央与地方财政关系不合理问题，还涉及到中央各职能部门的核心权力和利益调整，是两块难啃的“硬骨头”，必须提高地方政府的财税自主权，彻底改变地方政府事权大、财权小的现状，才能从根本上解决地方政府隐性债务问题。