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摘 要：自2009年以来，我国地方政府通过直接或间接融资大力推动基础设施建设，政府债务规模飞速攀升。依据审计署审计公告显示，截止2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额20.70万亿元，比2010年底几乎翻倍增长。为有效防控政府债务风险，国务院自2013年连续发文大力推行PPP模式，财政部专门设立政府和社会资本合作中心负责相关事项，各级地方政府对PPP模式的热情空前高涨。与此同时，作为重要参与者的社会资本则表现得相对冷静，导致该合作模式的推进速度较为迟缓。本文从学习PPP模式的基本理论及优势入手，结合当前国内形势，对PPP模式提出几点建议。
关键词：PPP模式 政府债务 应对措施
一、PPP模式简要介绍
1.PPP定义及优势分析。PPP 是 Public -Private Partnerships英文首字母缩写，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施等项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过签署合同来约定彼此权利和义务，形成一种合作关系，最终达到互利共赢的效果。不同国家和机构对PPP的定义有所差异，美国PPP委员会定义为：“介于外包和私有化之间的一种公共产品提供方式，表现为利用私人资源进行建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求”；加拿大PPP委员会定义为“公共部门和私人部门的一种合作关系，基于双方各自经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求”。依据社会资本参与程度、项目资產产权归属、项目风险归属等原则，我国的PPP可大致分为三类：1.外包类。私人资本仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。2. 特许经营类。以授予特许经营权为特征，私人资本负责项目的投资、运营，公共部门和私人资本需要共担风险，且两者需要协调私人资本收益性和项目公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后移交公共部门。3.私有化类。私人资本负责项目的建设、投资及运营，承担全部风险，项目所有权永久归私人所有，但在定价和服务质量等方面接受政府的监管。
2.PPP模式的优势分析。
2.1可有效加强成本控制。私人资本参与到政府基础设施及公共服务领域，两者可相互监督；同时，只有项目完成并获得政府验收通过，私人资本才能运行并获得收益。因此，PPP模式在提升工程建设效率的同时，可控制投入成本，防止费用超支。
2.2可有效减轻政府财政负担。PPP模式可促使政府的角色回归，使其更加单纯的对项目进行监管，在保障项目质量的同时，可有效减轻政府财政负担。
2.3可有效提升资源配置效率。通过PPP合作模式，政府与私人资本彼此既能取长补短，又能相互监督，能够使资源得到合理的配置。同时，该模式通过明确的风险分担机制，在有效防范政府的债务风险的前提下，解决项目融资难的问题。
二、PPP模式在我国的应用
自上世纪80年代首次引入PPP模式以来，我国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，标的项目多具有自偿性，私人资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。整体而言，我国的PPP模式大致经历三个阶段。
1.PPP模式在我国应用的三个阶段.
1.1探索试点阶段（2002年之前）。 PPP模式私人资本方以外资为主，合作形式为BOT模式。1984年，香港地区合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司以BOT模式建设沙角B电厂项目，为我国第一个实际意义上的PPP模式项目。
1.2快速发展阶段（2003至2008年）。国家相继颁布多项措施鼓励PPP模式的发展，外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资，代表性项目有北京地铁四号线、国家体育场等。
1.3调整阶段（2009年以来）。受全球金融危机影响，我国实施4万亿投资计划，地方政府均利用融资平台进行投融资，运作方式以政府委托代建、BT模式为主。期间，社会资本的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。
2.PPP模式的发展现状。自2013年以来，我国相继出台多项政策，以促进PPP模式的快速应用。2013年12月，财政部、国家发改委分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），对PPP模式的推广进行较为明确的规范；同时，财政部公布30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。2014年9月，安徽、福建省政府率先发布地方版PPP操作指南和指导意见；河南、江苏、山东等省份也相继出台推广PPP模式政策文件。以上政策文件的出台，为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，全国各级地方政府纷纷倡导通过PPP模式解决社会公共产品及服务供给问题。然而，与各级地方政府的热情相比，社会资本却表现得相对冷静，因我国PPP模式起步较晚，发展过程中受到国情不同、法律法制建设不够完善、专业人才缺乏等方面的制约，导致该合作模式的推进速度较为迟缓。
三、对我国PPP模式相关的建议
1.不断完善相关法律、政策体系。与国外相比，受法律体系不够完善、政策体系不够健全的影响，我国PPP合作过程中容易出现公务服务质量不高、社会资本合法权益得不到有效保障等问题。PPP项目的投资周期较长，流动性非常弱，面临的风险较大，各参与主体所面临的风险和收益应该通过合同加以明确，更需要有健全的法律加以保障执行。否则，难免会出现各类纠纷，进而打击社会资本的积极性。
2.回归“政府搭台、市场唱戏”的角色定位。目前，各参与方对PPP的认知存在一定误区，特别是在当前宏观经济数据持续回落且前景不明的阶段，有相当一部分人都把PPP模式简单的视为一种新的投资刺激工具和政策安排。当前，政府在PPP合作中多处于绝对主导地位，集运动员与裁判员于一身，市场竞争机制无法有效发挥作用。一旦政府违约，不但给项目带来直接损害，也会大大挫伤社会资本的积极性。因此，须明确当前所推行PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，避免将政府继续放置在不容挑战的主导地位。
3.创新意识有待于进一步加强。PPP模式带有一定的融资效应，但单纯的把PPP模式理解为一种新的融资安排却是典型的认知扭曲。目前，多数从业者的产品设计初衷是为了高效融资和项目的安全性，运作模式上照搬国外经验或是简单的金融机构借道融资，缺乏创新意识。同时，PPP标的项目投资规模大、回收周期长，多是非标准化、非证券化资产，民营资本投资积极性不高。然而，创新PPP模式的基础便是要激活投资市场：一方面，可通过成立有限合伙企业对PPP模式进行设计，设立优先级合伙人和提前退出的机制以保护投资者利益；同时可借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，用法律的形式明确各方的权利与职责。另一方面，可以实行分级证券化基金模式，把各方权责与损益分配机制内嵌到PPP产品设计中。总之，通过证券化、标准化的处理，创造性的增强产品的流动性和安全性，为PPP营造良好的投资环境。
4.以人为本，将强对专业性人才的培养。目前我国大力倡导的PPP模式，本质上一场新的公共产品和服务变革，需要专业的人才队伍作为保障。可通过外派学习等手段努力提高现有从业人员的素质，通过合理的激励机制防止人才流失，同时加大人才引入力度。只有依托强大的专业人才队伍，才能促使我国PPP模式的快速发展。
参考文献：
[1]魏学成，PPP项目的风险分担及收益分配研究，重庆大学，2008.
[2]刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析，建筑经济，2005（7）：13-18.
[3]贾康、苏京春，PPP将引导更多民间资本进入公共服务领域，中国战略新兴产业，2015（8）.
关键词：PPP模式 政府债务 应对措施
一、PPP模式简要介绍
1.PPP定义及优势分析。PPP 是 Public -Private Partnerships英文首字母缩写，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施等项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过签署合同来约定彼此权利和义务，形成一种合作关系，最终达到互利共赢的效果。不同国家和机构对PPP的定义有所差异，美国PPP委员会定义为：“介于外包和私有化之间的一种公共产品提供方式，表现为利用私人资源进行建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求”；加拿大PPP委员会定义为“公共部门和私人部门的一种合作关系，基于双方各自经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求”。依据社会资本参与程度、项目资產产权归属、项目风险归属等原则，我国的PPP可大致分为三类：1.外包类。私人资本仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。2. 特许经营类。以授予特许经营权为特征，私人资本负责项目的投资、运营，公共部门和私人资本需要共担风险，且两者需要协调私人资本收益性和项目公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后移交公共部门。3.私有化类。私人资本负责项目的建设、投资及运营，承担全部风险，项目所有权永久归私人所有，但在定价和服务质量等方面接受政府的监管。
2.PPP模式的优势分析。
2.1可有效加强成本控制。私人资本参与到政府基础设施及公共服务领域，两者可相互监督；同时，只有项目完成并获得政府验收通过，私人资本才能运行并获得收益。因此，PPP模式在提升工程建设效率的同时，可控制投入成本，防止费用超支。
2.2可有效减轻政府财政负担。PPP模式可促使政府的角色回归，使其更加单纯的对项目进行监管，在保障项目质量的同时，可有效减轻政府财政负担。
2.3可有效提升资源配置效率。通过PPP合作模式，政府与私人资本彼此既能取长补短，又能相互监督，能够使资源得到合理的配置。同时，该模式通过明确的风险分担机制，在有效防范政府的债务风险的前提下，解决项目融资难的问题。
二、PPP模式在我国的应用
自上世纪80年代首次引入PPP模式以来，我国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，标的项目多具有自偿性，私人资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。整体而言，我国的PPP模式大致经历三个阶段。
1.PPP模式在我国应用的三个阶段.
1.1探索试点阶段（2002年之前）。 PPP模式私人资本方以外资为主，合作形式为BOT模式。1984年，香港地区合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司以BOT模式建设沙角B电厂项目，为我国第一个实际意义上的PPP模式项目。
1.2快速发展阶段（2003至2008年）。国家相继颁布多项措施鼓励PPP模式的发展，外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资，代表性项目有北京地铁四号线、国家体育场等。
1.3调整阶段（2009年以来）。受全球金融危机影响，我国实施4万亿投资计划，地方政府均利用融资平台进行投融资，运作方式以政府委托代建、BT模式为主。期间，社会资本的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。
2.PPP模式的发展现状。自2013年以来，我国相继出台多项政策，以促进PPP模式的快速应用。2013年12月，财政部、国家发改委分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），对PPP模式的推广进行较为明确的规范；同时，财政部公布30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。2014年9月，安徽、福建省政府率先发布地方版PPP操作指南和指导意见；河南、江苏、山东等省份也相继出台推广PPP模式政策文件。以上政策文件的出台，为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，全国各级地方政府纷纷倡导通过PPP模式解决社会公共产品及服务供给问题。然而，与各级地方政府的热情相比，社会资本却表现得相对冷静，因我国PPP模式起步较晚，发展过程中受到国情不同、法律法制建设不够完善、专业人才缺乏等方面的制约，导致该合作模式的推进速度较为迟缓。
三、对我国PPP模式相关的建议
1.不断完善相关法律、政策体系。与国外相比，受法律体系不够完善、政策体系不够健全的影响，我国PPP合作过程中容易出现公务服务质量不高、社会资本合法权益得不到有效保障等问题。PPP项目的投资周期较长，流动性非常弱，面临的风险较大，各参与主体所面临的风险和收益应该通过合同加以明确，更需要有健全的法律加以保障执行。否则，难免会出现各类纠纷，进而打击社会资本的积极性。
2.回归“政府搭台、市场唱戏”的角色定位。目前，各参与方对PPP的认知存在一定误区，特别是在当前宏观经济数据持续回落且前景不明的阶段，有相当一部分人都把PPP模式简单的视为一种新的投资刺激工具和政策安排。当前，政府在PPP合作中多处于绝对主导地位，集运动员与裁判员于一身，市场竞争机制无法有效发挥作用。一旦政府违约，不但给项目带来直接损害，也会大大挫伤社会资本的积极性。因此，须明确当前所推行PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，避免将政府继续放置在不容挑战的主导地位。
3.创新意识有待于进一步加强。PPP模式带有一定的融资效应，但单纯的把PPP模式理解为一种新的融资安排却是典型的认知扭曲。目前，多数从业者的产品设计初衷是为了高效融资和项目的安全性，运作模式上照搬国外经验或是简单的金融机构借道融资，缺乏创新意识。同时，PPP标的项目投资规模大、回收周期长，多是非标准化、非证券化资产，民营资本投资积极性不高。然而，创新PPP模式的基础便是要激活投资市场：一方面，可通过成立有限合伙企业对PPP模式进行设计，设立优先级合伙人和提前退出的机制以保护投资者利益；同时可借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，用法律的形式明确各方的权利与职责。另一方面，可以实行分级证券化基金模式，把各方权责与损益分配机制内嵌到PPP产品设计中。总之，通过证券化、标准化的处理，创造性的增强产品的流动性和安全性，为PPP营造良好的投资环境。
4.以人为本，将强对专业性人才的培养。目前我国大力倡导的PPP模式，本质上一场新的公共产品和服务变革，需要专业的人才队伍作为保障。可通过外派学习等手段努力提高现有从业人员的素质，通过合理的激励机制防止人才流失，同时加大人才引入力度。只有依托强大的专业人才队伍，才能促使我国PPP模式的快速发展。
参考文献：
[1]魏学成，PPP项目的风险分担及收益分配研究，重庆大学，2008.
[2]刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析，建筑经济，2005（7）：13-18.
[3]贾康、苏京春，PPP将引导更多民间资本进入公共服务领域，中国战略新兴产业，2015（8）.