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【摘 要】我国的《预算法》作为约束政府行为的刚性力量，却始终无法充分发挥其作用，地方政府在实际运行中往往选择性执行《预算法》，《预算法》之所以无法成为约束政府的强制性力量，主要原因在于地方政府行使了预算权利，却缺乏配套的激励与监督。针对当前存在的问题，破解地方政府选择性执行《预算法》的出路就在于创新激励相容、监督有力的制度安排。
【关键词】地方政府；预算法；激励与监督
《预算法》关系到政府财政资金的使用和监督，在政治经济生活中是一部重要法律，极大地决定了人大能否掌握住政府的“钱袋子”和政府能否有效地管理自身。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应社会转型期复杂形势的发展要求，地方政府出于种种原因在预算过程中有选择地执行《预算法》，无视收支平衡，时有违法行为，形成庞大的地方性政府债务。鉴于此，本文要回答的问题是：为什么地方政府选择性执行《预算法》？根据地方政府遇到的挑战和原因分析提出一些具有现实意义建议。
一、地方政府选择性执行《预算法》工作中面临的挑战
“法律的生命力不仅仅在于法律文本规定了什么，更在于法律能否得到有效执行并达到立法者的目的。” [1]在我国的政治生活中，《预算法》的实际执行情况与文本规定存在很大的偏差，地方政府一般选择执行有利的法律条款，忽略甚至违反许多规定，在预算过程中的违法现象层出不穷。
（一）收支失衡赤字大
我国《预算法》第三条规定： 各级预算应当做到收支平衡。但是，根据审计署发布的全国性债务审计结果，截止6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务合计20万亿多，“所有涉及债务的62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位、14219个其他单位、730065个项目，共2454635笔债务。” [2]由审计署的审计结果看，我国各级地方政府基本都达不到《预算法》对地方政府财政预算保持平衡的要求，各级地方政府多数列有庞大的赤字，虽然我国地方政府的债务问题还没有到达引发经济危机的警戒线，但就目前而言，如何更好地管理政府的“錢袋子”已经成为影响社会稳定和政治文明长远建设的重要因素。
（二）预算执行阶段缺乏约束
由于各级人大在审批政府预算报告中基本形式化，对地方政府的预算执行情况很难具有实在的制约力。“美国宪法规定：‘除非根据法律进行拨款，否则不允许从国库取钱。’因此，钱包的权力就是一种立法权力，即没有国会的预算授权就不能花钱。” [3]虽然美国没有所谓的预算法，但其每年由国会通过的预算决议却能有效约束政府的花钱行为，我国《预算法》第47条有明确规定，可在政府的实际运行中，财政资金的使用往往由政府自行决定，预算分配权力往往掌握在政府领导班子手中，在一个省级政府中，“虽然省长、省委书记和常务副省长之外的领导人在正式的预算过程中没有支出权力，但是，他们常常可以通过‘批条子’的方式要求财政部门为一些他们喜欢或者支持的项目或部门提供资金。” [4]地方政府官员一方面可以用“批条子”这样的非正式制度行使其支出权力，另一方面掌控了没有纳入收支计划的那部分游离在预算法规定的审批权之外的资金作为自留地。尤其是按照《预算法》规定，各级政府在预算执行中调整预算必须向人大提交方案并经人大批准，事实上绝大部分地方政府却采用内部调整的方法来应对变化了的情境。
（三）审计监督权威不足
《预算法》第七十二条要求各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。有效的审计监督可以全面了解政府预算内资金的使用实况，对预算各项支出进行监督，查找预算内资金使用过程中的问题并及时纠正，为政府作出宏观政策提供参考。按照规定，各级地方政府审计部门每年都应向人大汇报《年度审计工作报告》以供人大监督，但长久以来，地方政府审计部门对政府预算的内部监督基本上是无效的，一方面是因为政府各部门不愿提供本部门预算的详细数据，难以监督。直至2012年，在预算的四级目录类、款、项、目中，才到达了项层次；另一方面是因为作为一个没有独立性的内部机构，审计部门提供的《审计报告》其本身的客观性与科学性就受到质疑。所以，地方政府是否配合决定了审计部门能否有效监督，联想目前现实中《审计报告》起到的作用微薄，各级地方政府无疑没有积极发挥作用，想要加强政府内部审计监督，必须尽快推进各级政府预算公开工作。
二、《预算法》刚性不足的主要影响因素
一个理性人出于自利，权衡利弊之后会选择对自己最有利的行为。在地方政府的实际运行中，虽然政府具有公共性，但是组成政府的诸多个体及部门由各自的意愿与利益，这无关高尚与否，而仅是人类与权力的天性。《预算法》对地方政府的刚性约束不足，其主要影响因素主要可以归纳为外部监督不力和内部机制激励不相容。
（一）外部监督不力
1.人大职权悬空
依据《预算法》规定，人大应当掌管政府的“钱袋子”，但人大的实际权力与法律规定的人大职权存在很大的偏差。《预算法》第三十九条：中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。以全国人大审议国务院提交的国家预算报告为例，按照规定预算报告的高级副本和相关材料应该提前分发到各位代表手中，但现实中代表们显然没有收到，无法提前进行研究，“由于‘一揽子批准’的速度很快，代表们集中关注的又只是几个大层面的主要问题，这就难免缺乏对报告内容进行更深入分析的精确性。” [5]在人大代表素质不一，又缺乏详细资料和充分讨论时间的情况下，政府预算报告总是以口头批评，整体通过获得胜利。另外，我国地方政府财政收入还存在预算外资金的问题。
除了提前介入预算的编制阶段，以期充分及时地掌握最新动态，还必须规定政府提出预算草案的具体内容，《预算法》只要求各级政府预算草案需经过人大的审批，却没有政府应当提供哪些信息的详细规定，使得预算草案往往科目级次过少，数据不全。在人大审查政府预算的实际运行中，政府的预算报告一般没有全面的经济发展指标，由于财政计划支出和实际支出的巨大缺口。依据《预算法》的规定，我国的人大空有预算监督权，却没有行使权力的相应保障。美国和日本的预算监督十分有效，某种程度上可以归因于两国国会设立的专门的审计监督机构，美国的政府各个部门还有一个相对独立的总检察官办公室，总检察官有权查阅该部门的所有文件，并直接向国会提交报告，加强了国会对政府预算执行情况的监督。[6]就我国而言，人大预算审批权和预算监督权的缺失，导致政府在财政预算方面的权力膨胀，从而挤占了人大的生存空间，作为《预算法》确定的监督主体，人大无法制约政府的预算。 2.公民参与缺失
“预算的规模和形式是政治生活中的争论相当激烈的问题。总统、行政管理者、国会议员、利益集团以及与利益相关的公民都争相对预算施加影响。” [7]政府预算绝不仅仅是国家机关的单人行动，而是公共资源的分配所涉及的个人或单位的群体性活动，我国《预算法》存在公民参与缺失的现象，不仅仅是在预算编制过程中意见表达缺乏渠道，更重要的是公民缺少监督地方政府预算执行的途径，“如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府。一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见； 要让它看得见，它就得有一个统一的受监督的预算。” [8]充分发挥公民在预算监督中的作用，对建立一个对人民负责的政府是非常必要的，目前我国政府预算过程中人大的角色缺位，增加公民参与的合法路径就显得更为重要。
（二）内部激励不相容
1.违反《预算法》成本低
1999年预算改革以来，我国地方政府的预算民主化取得了一些成效，但公共责任的不足仍未有明显改善，地方政府的责任机制在这段时期出现了扭曲，对资本的责任压倒了对上级和民众的责任。政治权力分配关系到政治体系是能否运行良好，地方政府在财政预算方面拥有大量权力，人大监督和外部监督的缺失，使得地方政府逐渐权力部门化、个人化，债务问题积重难返。《预算法》第十章第七十三条、第七十四条和第七十五条规定对违反相应法条直接责任人员追究行政责任，处以行政处分。相对于违反《预算法》上述法条可能造成的巨大经济损失相比，官员所要承担的责任不匹配。追求政治权力包含着人类生物的、经济的和心理的需求，决定了政治权力与其他领域的权力复杂地交错在一起。
2.选择性执行《预算法》收益大
如果说《预算法》降低了官员违法的风险，那么，官员的任期制和职务晋升制度则提高了官员违法的收益。在以“GDP为核心”的官员考核体制内，以政绩工程打造仕途晋升之路的不是个别现象，官员的任期制更是加剧了这种行为，不仅加重了短期政绩在升职中的比重，还减少了事后清算的可能。《预算法》只追究行政人员行政责任的规定不仅极大放大了政府官员违法的可能性，还不利于预算监督的开展，人大对政府预算执行结果既缺乏专门的部门和技术人员，又没有针对政府违反《预算法》的相应处罚做后盾，只有规定严格的法律责任，才会增加政府官员对《预算法》明知故犯的机会成本，给人大的监督增加威慑力。
三、创新地方政府选择性执行《预算法》的路径
依法行政的关键在于制定一部“良法”并且获得普遍的服从。虽然《预算法》对我国地方政府的预算活动在法律文本上有约束作用，可实际上我国地方政府预算由政府自身决定，很多时候是官员个人拥有预算权利。因此除了完善《预算法》的规定，还要加强外部监督，完善内部激励制度，从而明确地方政府应当承担的法律责任，强化官员依法行使预算权利的意识。
（一）完善《预算法》文本
现行《预算法》中人大的职权缺乏可操作性，没有公民参与的具体规定，当行政人员违法时只追究行政责任而不追究法律责任。关于人大的审批权和监督权，建议以法律规定政府提出预算草案的具体条目和提供科目级次的要求，限定地方政府完成预算草案内容让人大代表“看得懂”、“看得清”的时间，并确定以上规定各级政府没有完成时各行政人员应承担怎样的法律责任。行使人大的预算监督权，建议学习美国的方法，在各级人大设立政府问责办公室，作为专门的审计监督部门，直接向人大负责，这一部门有随时查阅政府部门预算的所有相关文件的权力，并且部门的每个行政人员都有向本级人大和越级汇报的权力，越级汇报限定次数。
我国现行《预算法》仅仅笼统地用人大确定公民的权力，以我国公民当前的政治素养，完全可以在预算过程中让公民具体的实行自己的权力，这就要求《预算法》增加公民参与的内容，如：在预算的各个过程中，公民可以向政府索要政府预算的具体数据，政府无理拒绝即为违法。建议在检察院设立一个专门部门，应对公民、媒体等对政府预算的监督举报。
政府预算涉及资金很大，但政府相关人员对这笔资金所应承担的责任却很小，建议《预算法》增加对相关违法人员的法律责任追究，细化政府官员在预算过程中不同环节不同违法情形下的法律惩罚，可以和人大、检察院、法院合作执行。
（二）建立健全有关机制
这方面可以从人大与政府内部着手。目前人大无法有效行使预算审批权和监督权的原因在于很多人大代表根本不了解政府预算的相关内容，一方面是政府提供的数据对于非专业的人大代表来说难度大，另一方面是人大会议过程中留给人大代表的阅读时间太短。应对这两方面问题，建议人大预算委员会介入政府预算编制过程，既可以提前了解预算草案的具体内容，免于在短时间内面对“大部头”文件，又可以增加人大代表的业务能力，在预算编制过程中就加入人大的意见，还可以监督政府在编制预算时是否存在违法问题。其他方面，在人大会议召开前，建议开展各种培训，培训人大代表的业务能力，还可以参照广东省十二届人大一次会议的创新，提前向人大代表发放预算草案。
针对地方政府官员行使预算权力时的选择路径，建立内部激励机制建议从官员的待遇与晋升入手。官员的待遇，不仅仅是工资、奖金、津贴等物质利益，还包括官员掌握的权力，若要地方政府执行《预算法》，除了监督官员行使权力，还可以依据官员是否依法行使预算权力的履历对一套领导班子内诸位成员的预算权力进行调配，对违反《预算法》的行为坚决对当事人处以罚款、减权；关于官员晋升，一方面要改变对GDP的变态追逐，防止地方政府领导人唯GDP论，盲目建设加剧政府债务；另一方面可以对违反《预算法》的案子溯源追查当事人，建立类似“一票否决”的制度。
（三）发挥互联网作用
互联网是一个很好的获取信息与交流的平台，对于发挥人民群众的监督作用，有较大作用。中共中央党校国际战略研究所教授李云龙表示，“中国网民数量庞大，有强大的监督力量，有许多违法违纪案件是通过网络曝光，然后查处的。互联网成为中国民众监督政府的重要手段。互联网成为中国公众获取信息，表达意见，形成社会舆论的有效途径，互联网的普及和完善极大拓展了中国的言论自由空间”。建议各级地方政府网站对公民提供政府预算草案、预算执行中的数据、审计报告、决算数据等相关信息，并规定专门人员负责信息公开，收集互联网用户对政府预算提出的意见、疑问和违法情况举报，关键是要做到及时反馈。以新闻媒体为例，新闻媒体总是追求轰动效应，很多政府部门或人员应付法律责任的事件报道后不见后续发展，在发挥互联网作用时，各级地方政府网站对公民在预算过程中提出的质询和检举应当提供事件后续发展的信息。为了拓宽人民群众表达利益诉求渠道，还可以从充分发挥新闻媒体的社会监督作用、通过市长热线、公开邮箱、政府信箱发表公民意见。
【参考文献】
[1]周振超.行政主导下的简约治理——省级人大预算监督权悬空的政治逻辑[J].江苏行政学院学报，2012（1）.
[2]中华人民共和国审计署办公厅.全国地方政府性债务审计结果[Z].中华人民共和国审计署审计结果公告，2013（32）.
[3]阿伦·威尔达夫斯基.内奥米·凯顿.预算过程中的新政治学[M].上海财经大学出版社，2006：12.
[4]马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[M].中央编译出版社，2005：167.
[5]孙哲.全国人大制度研究[M].法律出版社，2004：199.
[6]朱大旗，李蕊.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改[J].社会科学，2012（2）.
[7]阿倫·威尔达夫斯基，内奥米·凯顿.预算过程中的新政治学[M].上海财经大学出版社，2006：6.
[8]王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评，论，2008（1）.
【关键词】地方政府；预算法；激励与监督
《预算法》关系到政府财政资金的使用和监督，在政治经济生活中是一部重要法律，极大地决定了人大能否掌握住政府的“钱袋子”和政府能否有效地管理自身。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应社会转型期复杂形势的发展要求，地方政府出于种种原因在预算过程中有选择地执行《预算法》，无视收支平衡，时有违法行为，形成庞大的地方性政府债务。鉴于此，本文要回答的问题是：为什么地方政府选择性执行《预算法》？根据地方政府遇到的挑战和原因分析提出一些具有现实意义建议。
一、地方政府选择性执行《预算法》工作中面临的挑战
“法律的生命力不仅仅在于法律文本规定了什么，更在于法律能否得到有效执行并达到立法者的目的。” [1]在我国的政治生活中，《预算法》的实际执行情况与文本规定存在很大的偏差，地方政府一般选择执行有利的法律条款，忽略甚至违反许多规定，在预算过程中的违法现象层出不穷。
（一）收支失衡赤字大
我国《预算法》第三条规定： 各级预算应当做到收支平衡。但是，根据审计署发布的全国性债务审计结果，截止6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务合计20万亿多，“所有涉及债务的62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位、14219个其他单位、730065个项目，共2454635笔债务。” [2]由审计署的审计结果看，我国各级地方政府基本都达不到《预算法》对地方政府财政预算保持平衡的要求，各级地方政府多数列有庞大的赤字，虽然我国地方政府的债务问题还没有到达引发经济危机的警戒线，但就目前而言，如何更好地管理政府的“錢袋子”已经成为影响社会稳定和政治文明长远建设的重要因素。
（二）预算执行阶段缺乏约束
由于各级人大在审批政府预算报告中基本形式化，对地方政府的预算执行情况很难具有实在的制约力。“美国宪法规定：‘除非根据法律进行拨款，否则不允许从国库取钱。’因此，钱包的权力就是一种立法权力，即没有国会的预算授权就不能花钱。” [3]虽然美国没有所谓的预算法，但其每年由国会通过的预算决议却能有效约束政府的花钱行为，我国《预算法》第47条有明确规定，可在政府的实际运行中，财政资金的使用往往由政府自行决定，预算分配权力往往掌握在政府领导班子手中，在一个省级政府中，“虽然省长、省委书记和常务副省长之外的领导人在正式的预算过程中没有支出权力，但是，他们常常可以通过‘批条子’的方式要求财政部门为一些他们喜欢或者支持的项目或部门提供资金。” [4]地方政府官员一方面可以用“批条子”这样的非正式制度行使其支出权力，另一方面掌控了没有纳入收支计划的那部分游离在预算法规定的审批权之外的资金作为自留地。尤其是按照《预算法》规定，各级政府在预算执行中调整预算必须向人大提交方案并经人大批准，事实上绝大部分地方政府却采用内部调整的方法来应对变化了的情境。
（三）审计监督权威不足
《预算法》第七十二条要求各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。有效的审计监督可以全面了解政府预算内资金的使用实况，对预算各项支出进行监督，查找预算内资金使用过程中的问题并及时纠正，为政府作出宏观政策提供参考。按照规定，各级地方政府审计部门每年都应向人大汇报《年度审计工作报告》以供人大监督，但长久以来，地方政府审计部门对政府预算的内部监督基本上是无效的，一方面是因为政府各部门不愿提供本部门预算的详细数据，难以监督。直至2012年，在预算的四级目录类、款、项、目中，才到达了项层次；另一方面是因为作为一个没有独立性的内部机构，审计部门提供的《审计报告》其本身的客观性与科学性就受到质疑。所以，地方政府是否配合决定了审计部门能否有效监督，联想目前现实中《审计报告》起到的作用微薄，各级地方政府无疑没有积极发挥作用，想要加强政府内部审计监督，必须尽快推进各级政府预算公开工作。
二、《预算法》刚性不足的主要影响因素
一个理性人出于自利，权衡利弊之后会选择对自己最有利的行为。在地方政府的实际运行中，虽然政府具有公共性，但是组成政府的诸多个体及部门由各自的意愿与利益，这无关高尚与否，而仅是人类与权力的天性。《预算法》对地方政府的刚性约束不足，其主要影响因素主要可以归纳为外部监督不力和内部机制激励不相容。
（一）外部监督不力
1.人大职权悬空
依据《预算法》规定，人大应当掌管政府的“钱袋子”，但人大的实际权力与法律规定的人大职权存在很大的偏差。《预算法》第三十九条：中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。以全国人大审议国务院提交的国家预算报告为例，按照规定预算报告的高级副本和相关材料应该提前分发到各位代表手中，但现实中代表们显然没有收到，无法提前进行研究，“由于‘一揽子批准’的速度很快，代表们集中关注的又只是几个大层面的主要问题，这就难免缺乏对报告内容进行更深入分析的精确性。” [5]在人大代表素质不一，又缺乏详细资料和充分讨论时间的情况下，政府预算报告总是以口头批评，整体通过获得胜利。另外，我国地方政府财政收入还存在预算外资金的问题。
除了提前介入预算的编制阶段，以期充分及时地掌握最新动态，还必须规定政府提出预算草案的具体内容，《预算法》只要求各级政府预算草案需经过人大的审批，却没有政府应当提供哪些信息的详细规定，使得预算草案往往科目级次过少，数据不全。在人大审查政府预算的实际运行中，政府的预算报告一般没有全面的经济发展指标，由于财政计划支出和实际支出的巨大缺口。依据《预算法》的规定，我国的人大空有预算监督权，却没有行使权力的相应保障。美国和日本的预算监督十分有效，某种程度上可以归因于两国国会设立的专门的审计监督机构，美国的政府各个部门还有一个相对独立的总检察官办公室，总检察官有权查阅该部门的所有文件，并直接向国会提交报告，加强了国会对政府预算执行情况的监督。[6]就我国而言，人大预算审批权和预算监督权的缺失，导致政府在财政预算方面的权力膨胀，从而挤占了人大的生存空间，作为《预算法》确定的监督主体，人大无法制约政府的预算。 2.公民参与缺失
“预算的规模和形式是政治生活中的争论相当激烈的问题。总统、行政管理者、国会议员、利益集团以及与利益相关的公民都争相对预算施加影响。” [7]政府预算绝不仅仅是国家机关的单人行动，而是公共资源的分配所涉及的个人或单位的群体性活动，我国《预算法》存在公民参与缺失的现象，不仅仅是在预算编制过程中意见表达缺乏渠道，更重要的是公民缺少监督地方政府预算执行的途径，“如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府。一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见； 要让它看得见，它就得有一个统一的受监督的预算。” [8]充分发挥公民在预算监督中的作用，对建立一个对人民负责的政府是非常必要的，目前我国政府预算过程中人大的角色缺位，增加公民参与的合法路径就显得更为重要。
（二）内部激励不相容
1.违反《预算法》成本低
1999年预算改革以来，我国地方政府的预算民主化取得了一些成效，但公共责任的不足仍未有明显改善，地方政府的责任机制在这段时期出现了扭曲，对资本的责任压倒了对上级和民众的责任。政治权力分配关系到政治体系是能否运行良好，地方政府在财政预算方面拥有大量权力，人大监督和外部监督的缺失，使得地方政府逐渐权力部门化、个人化，债务问题积重难返。《预算法》第十章第七十三条、第七十四条和第七十五条规定对违反相应法条直接责任人员追究行政责任，处以行政处分。相对于违反《预算法》上述法条可能造成的巨大经济损失相比，官员所要承担的责任不匹配。追求政治权力包含着人类生物的、经济的和心理的需求，决定了政治权力与其他领域的权力复杂地交错在一起。
2.选择性执行《预算法》收益大
如果说《预算法》降低了官员违法的风险，那么，官员的任期制和职务晋升制度则提高了官员违法的收益。在以“GDP为核心”的官员考核体制内，以政绩工程打造仕途晋升之路的不是个别现象，官员的任期制更是加剧了这种行为，不仅加重了短期政绩在升职中的比重，还减少了事后清算的可能。《预算法》只追究行政人员行政责任的规定不仅极大放大了政府官员违法的可能性，还不利于预算监督的开展，人大对政府预算执行结果既缺乏专门的部门和技术人员，又没有针对政府违反《预算法》的相应处罚做后盾，只有规定严格的法律责任，才会增加政府官员对《预算法》明知故犯的机会成本，给人大的监督增加威慑力。
三、创新地方政府选择性执行《预算法》的路径
依法行政的关键在于制定一部“良法”并且获得普遍的服从。虽然《预算法》对我国地方政府的预算活动在法律文本上有约束作用，可实际上我国地方政府预算由政府自身决定，很多时候是官员个人拥有预算权利。因此除了完善《预算法》的规定，还要加强外部监督，完善内部激励制度，从而明确地方政府应当承担的法律责任，强化官员依法行使预算权利的意识。
（一）完善《预算法》文本
现行《预算法》中人大的职权缺乏可操作性，没有公民参与的具体规定，当行政人员违法时只追究行政责任而不追究法律责任。关于人大的审批权和监督权，建议以法律规定政府提出预算草案的具体条目和提供科目级次的要求，限定地方政府完成预算草案内容让人大代表“看得懂”、“看得清”的时间，并确定以上规定各级政府没有完成时各行政人员应承担怎样的法律责任。行使人大的预算监督权，建议学习美国的方法，在各级人大设立政府问责办公室，作为专门的审计监督部门，直接向人大负责，这一部门有随时查阅政府部门预算的所有相关文件的权力，并且部门的每个行政人员都有向本级人大和越级汇报的权力，越级汇报限定次数。
我国现行《预算法》仅仅笼统地用人大确定公民的权力，以我国公民当前的政治素养，完全可以在预算过程中让公民具体的实行自己的权力，这就要求《预算法》增加公民参与的内容，如：在预算的各个过程中，公民可以向政府索要政府预算的具体数据，政府无理拒绝即为违法。建议在检察院设立一个专门部门，应对公民、媒体等对政府预算的监督举报。
政府预算涉及资金很大，但政府相关人员对这笔资金所应承担的责任却很小，建议《预算法》增加对相关违法人员的法律责任追究，细化政府官员在预算过程中不同环节不同违法情形下的法律惩罚，可以和人大、检察院、法院合作执行。
（二）建立健全有关机制
这方面可以从人大与政府内部着手。目前人大无法有效行使预算审批权和监督权的原因在于很多人大代表根本不了解政府预算的相关内容，一方面是政府提供的数据对于非专业的人大代表来说难度大，另一方面是人大会议过程中留给人大代表的阅读时间太短。应对这两方面问题，建议人大预算委员会介入政府预算编制过程，既可以提前了解预算草案的具体内容，免于在短时间内面对“大部头”文件，又可以增加人大代表的业务能力，在预算编制过程中就加入人大的意见，还可以监督政府在编制预算时是否存在违法问题。其他方面，在人大会议召开前，建议开展各种培训，培训人大代表的业务能力，还可以参照广东省十二届人大一次会议的创新，提前向人大代表发放预算草案。
针对地方政府官员行使预算权力时的选择路径，建立内部激励机制建议从官员的待遇与晋升入手。官员的待遇，不仅仅是工资、奖金、津贴等物质利益，还包括官员掌握的权力，若要地方政府执行《预算法》，除了监督官员行使权力，还可以依据官员是否依法行使预算权力的履历对一套领导班子内诸位成员的预算权力进行调配，对违反《预算法》的行为坚决对当事人处以罚款、减权；关于官员晋升，一方面要改变对GDP的变态追逐，防止地方政府领导人唯GDP论，盲目建设加剧政府债务；另一方面可以对违反《预算法》的案子溯源追查当事人，建立类似“一票否决”的制度。
（三）发挥互联网作用
互联网是一个很好的获取信息与交流的平台，对于发挥人民群众的监督作用，有较大作用。中共中央党校国际战略研究所教授李云龙表示，“中国网民数量庞大，有强大的监督力量，有许多违法违纪案件是通过网络曝光，然后查处的。互联网成为中国民众监督政府的重要手段。互联网成为中国公众获取信息，表达意见，形成社会舆论的有效途径，互联网的普及和完善极大拓展了中国的言论自由空间”。建议各级地方政府网站对公民提供政府预算草案、预算执行中的数据、审计报告、决算数据等相关信息，并规定专门人员负责信息公开，收集互联网用户对政府预算提出的意见、疑问和违法情况举报，关键是要做到及时反馈。以新闻媒体为例，新闻媒体总是追求轰动效应，很多政府部门或人员应付法律责任的事件报道后不见后续发展，在发挥互联网作用时，各级地方政府网站对公民在预算过程中提出的质询和检举应当提供事件后续发展的信息。为了拓宽人民群众表达利益诉求渠道，还可以从充分发挥新闻媒体的社会监督作用、通过市长热线、公开邮箱、政府信箱发表公民意见。
【参考文献】
[1]周振超.行政主导下的简约治理——省级人大预算监督权悬空的政治逻辑[J].江苏行政学院学报，2012（1）.
[2]中华人民共和国审计署办公厅.全国地方政府性债务审计结果[Z].中华人民共和国审计署审计结果公告，2013（32）.
[3]阿伦·威尔达夫斯基.内奥米·凯顿.预算过程中的新政治学[M].上海财经大学出版社，2006：12.
[4]马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[M].中央编译出版社，2005：167.
[5]孙哲.全国人大制度研究[M].法律出版社，2004：199.
[6]朱大旗，李蕊.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改[J].社会科学，2012（2）.
[7]阿倫·威尔达夫斯基，内奥米·凯顿.预算过程中的新政治学[M].上海财经大学出版社，2006：6.
[8]王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评，论，2008（1）.