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摘要：党的领导是我国政治文明建设的核心内容，中国共产党具备领导党和执政党的双重属性，是对西方政党执政模式的否定和对苏联共产党执政方式的否定之否定。在明确中国共产党领导党和执政党双重身份的基础上，探索坚持和加强党的领导，要加强党内法规建设。一方面，应通过党的自身建设法规、组织法规和监督保障法规不断加强作为领导党所依赖的德性、先进性和自我革命性；另一方面，应通过党的领导法规体系的构建和完善，不断推进党的治理能力现代化。
关键词：中国共产党 领导党 执政党 党的领导
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，必须坚持中国共产党的领导，党的领导是社会主义法治最根本的保证。在中国共产党的领导这一最大的政治前提下，人民幸福、国家发展、民族复兴归根到底要依靠坚持和强化中国共产党的领导。
一、领导党与执政党双重身份：理解党的领导的前提
就政治体制而言，西方国家和我国有很大差异。西方国家较为典型的政治体制有议会制、总统制和半总统制，在组织方式上各有特点。以英国、德国为代表的议会民主制政体，政党获得权力的主要途径是赢得议会选举的胜利，由该党领袖出任政府首脑。在此制度下，无论是群众党还是精英党，都有一个从上到下的严密组织系统和一套党的外围组织，对本党派执政起到辅助作用，甚至对政府形成牵制。以美国为代表的总统制政体，在其早期的权力构架中没有政党因素，因此政党所扮演的角色是利益集团的代表。政党作为一种选举工具，可推荐产生总统候选人和参、众两院的议员候选人，但总统受到政党的约束很小，独立性较大。以法国为代表的半总统制政体，总统和议会选举都实行“两轮投票制”，所以可能形成总统和议会多数并非同一党派的“左右共治”现象，两党之间互相制衡。
但无论是哪一种政治体制，其遵循的历史顺序均是：先有市民社会，后有公民国家，再有政党政治，这与我国完全相反。在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我国的领导党和执政党，中国共产党区别于其他党派的地位既是党本身的性质决定的，又是历史选择的。从党本身的角度看，中国共产党是德性党、先进党，同时又是自我革命党，由此始终保持德性和先进性，德性党、先进党、自我革命党三个性质共同决定了中国共产党的领导地位。从历史的角度看，自从近代以来，中国政治遵循的基本逻辑是“先有政党竞争，后有现代国家，再有市民社会”，这决定了在政党竞争中获胜的中国共产党，根据自己的政治追求和社会构想，一手缔造了新的国家。因此中国共产党先天具有与其他参政党和西方国家政党截然不同的、超然的、领导整个国家和社会发展前进的地位，其执政党的身份来源于领导地位。
以往讨论中国共产党的领导，一些研究者总会纠结于“执政党”的单一身份，盲目套用西方哲学和政治学的逻辑，认为党与国家政权的关系在现有政治体制框架下具有多重矛盾，理论与实际难以自洽。在跳出中国共产党单一身份的牢笼，明确中国共产党领导党和执政党的双重身份后，就不难看出，中国政治与西方政治是两套不同的逻辑体系，中国政党不同于西方政党，两者绝不能一概而论。
在这个前提下，西方“党政分开”的模式并不适应中国的政治和社会环境，习近平总书记在党的十九大报告中也提到，要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，并强调“不能生搬硬套外国政治制度模式”。
恰如佟德志所言：“中国政治体制改革的历史实际上就是围绕着‘党的领导’‘人民当家作主’与‘依法治国’三者有机统一的复合体系展开的，这个三者统一复合体系的发展历史揭示了中国政治体制改革内在的逻辑关系。”
二、党的领导模式辨析
（一）“党政分开”的历史语境
改革开放以前，中国共产党的领导是党组织与国家机关高度融合，以执政党为主体，以国家权力的名义来管理国家事务，但这种模式存在许多弊端，邓小平在十一届三中全会上指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。经过探索，改革开放后我国逐步放弃了这一模式，邓小平在讲话中多次提到“党政应当分开”。党政分开是指党政职能分开，明确党政领导的权限，从地位来看，党委书记是最高领导人，但其权限应为把握大方向、选用优秀干部、组织学习和宣传党的路线方针、协调党群关系、监督政府的日常运行等，而非亲力亲为、事事包办。“党政分开”绝不意味着党政之间相互对立，也不意味着党对国家政权机关持放任不管的态度。
新的时代背景下，党的领导模式是在坚持党的领导的前提下，党和国家机关各有分工，这是对西方执政党执政模式的否定，也是对苏联模式的否定之否定，是对“党政分开”实践的总结和扬弃。
（二）党领導政权的具体形式
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这是“党政分工”的根本原则。在坚持党的领导的基础上，党对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府间的职权关系进行合理分工和配置，实现党和政府既合理分工又互相协同，使党组织和国家政权都有效地运转起来。
从党组织层面来讲，党的领导职能和国家政权机关之间的关系可以概括为：党中央提出国家发展的路线、方针、政策，确立政治方向和目标；党中央依据“党管干部”的原则，为国家政权机关甄选合适的干部人选。从党员层面来讲，党通过选举、遴选等方式，使党员代表通过合法途径进入国家权力机关，从事对整个国家公共事务的管理活动。同时，中国共产党作为领导党，其领导权是一种决断权而非专断权，因此各个民主党派的代表和无党派人士也可以以个体身份进入国家机关、参与国家政权。
三、党内法规：坚持和加强党的领导的重要法宝
基于中国共产党领导党和执政党的双重身份，要使人民幸福、国家富强、民族振兴，就必须坚持和加强中国共产党的领导，就必须加强党的建设，提高党的领导能力，优化党的领导体系，因此，党内法规建设具有重要的意义。一方面，打铁还需自身硬，要遵循党章，通过加强党内法规中党的组织法规、自身建设法规和监督保障法规的构建和实施，实质上巩固和加强作为领导党所依赖的德性、先进性和自我革命性，使党始终有力量、靠得住。另一方面，党对国家事务的领导要更具战略性、科学性、有效性，就必须加强党的领导法规体系构建。 （一）巩固党的领导地位
加强党内法规制度建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。
1.党的组织法规
在党的组织法规方面，主要是全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。以《中国共产党基层组织选举工作条例》为例，与前置规定相比，扩大了条例的适用范围，将选举规范落实到底；对党代表、委员会产生的资格条件、具体程序、审批与监督等做出了更为具体的规定，按照德才兼备、以德为先和班子结构合理的原则提名委员候选人，只有选好人、用好人、才能干好党的事业。
2.党的自身建设法规
党的自身建设法规方面，主要是从四个方面入手，增强党的生命力、创造力、凝聚力、战斗力。在思想上，坚持正确的政治方向是第一要义，在党内法规制度制定实施的全过程必须一以贯之；在组织上，坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一，保持党的创造力和凝聚力；在作风上和反腐倡廉上，要求从严依规治党，坚持群众路线，反对四风，作风建设和反腐倡廉建设具有全局性意义，关系到党的战斗力。
3.党的监督保障法规
党的监督保障法规方面，主要是规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等。信任不能代替监督，人民对党的信任并不来源于党的领导地位本身，必须通过监督法规的制定和实施，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，确保行使好党和人民赋予的权力。结合“党政分开”提出的历史语境，为避免以党代政的情形和局面，维护健康的党政关系，不但要加强党的自身建设，也要健全党的监督法规。
（二）党的领导法规体系
黨领导国家机关不是一句空话，在巩固和加强党的领导的基础上，要改进党对国家各方面事务的领导，使得党组织和各级机关之间产生“化学反应”。
1.党的领导法规体系
党的领导法规是包括党内法规和党的领导规范性文件两个层面。党的领导法规主要是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出规定；中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。党领导国家机关和社会事务最常见的是规范性文件，这一类也符合《制定条例》中党关于某一方面工作作出的规定这一类别，只是用“规定”一词不够恰当，因为这些党所关注到的问题往往尚需探索、不断积累经验，采取动态灵活的政策措施。进一步讲，中国共产党作为领导党，对具体工作相关国家机关的领导也限于此，不适合做出具体的规定，否则会不可避免的陷入党政不分的陷阱，也将导致党的工作疲于奔命。
2.完善党的领导法规体系
《制定条例》规定了党内法规制定的前置程序，以及制定后效力位阶、冲突处理、解释、修改等内容，作为我国制度优势的党的领导规范性文件的制定和适用也应得到规范，否则不仅无法实现其自身的既灵活又保障政策稳定的辩证功能，又会影响党的领导法规体系与国家法律体系之间的有效衔接，反而使党的领导出现混乱。《备案规定》规定了需要备案的党内规范性文件的范围，但并不包括省级以下党委、党的议事协调机构及常设办事机构等制定的规范性文件，应考虑这些文件如何进行规范和梳理，从而充分调动地方党委领导制度化、规范化的积极性。
参考文献：
[1]唐海军.西方国家三种政治体制模式的特点[J].当代世界，2005，3：34-35..
[2]柯华庆.党规学（党员干部版）[M].人民出版社：北京，2020：10.
关键词：中国共产党 领导党 执政党 党的领导
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，必须坚持中国共产党的领导，党的领导是社会主义法治最根本的保证。在中国共产党的领导这一最大的政治前提下，人民幸福、国家发展、民族复兴归根到底要依靠坚持和强化中国共产党的领导。
一、领导党与执政党双重身份：理解党的领导的前提
就政治体制而言，西方国家和我国有很大差异。西方国家较为典型的政治体制有议会制、总统制和半总统制，在组织方式上各有特点。以英国、德国为代表的议会民主制政体，政党获得权力的主要途径是赢得议会选举的胜利，由该党领袖出任政府首脑。在此制度下，无论是群众党还是精英党，都有一个从上到下的严密组织系统和一套党的外围组织，对本党派执政起到辅助作用，甚至对政府形成牵制。以美国为代表的总统制政体，在其早期的权力构架中没有政党因素，因此政党所扮演的角色是利益集团的代表。政党作为一种选举工具，可推荐产生总统候选人和参、众两院的议员候选人，但总统受到政党的约束很小，独立性较大。以法国为代表的半总统制政体，总统和议会选举都实行“两轮投票制”，所以可能形成总统和议会多数并非同一党派的“左右共治”现象，两党之间互相制衡。
但无论是哪一种政治体制，其遵循的历史顺序均是：先有市民社会，后有公民国家，再有政党政治，这与我国完全相反。在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我国的领导党和执政党，中国共产党区别于其他党派的地位既是党本身的性质决定的，又是历史选择的。从党本身的角度看，中国共产党是德性党、先进党，同时又是自我革命党，由此始终保持德性和先进性，德性党、先进党、自我革命党三个性质共同决定了中国共产党的领导地位。从历史的角度看，自从近代以来，中国政治遵循的基本逻辑是“先有政党竞争，后有现代国家，再有市民社会”，这决定了在政党竞争中获胜的中国共产党，根据自己的政治追求和社会构想，一手缔造了新的国家。因此中国共产党先天具有与其他参政党和西方国家政党截然不同的、超然的、领导整个国家和社会发展前进的地位，其执政党的身份来源于领导地位。
以往讨论中国共产党的领导，一些研究者总会纠结于“执政党”的单一身份，盲目套用西方哲学和政治学的逻辑，认为党与国家政权的关系在现有政治体制框架下具有多重矛盾，理论与实际难以自洽。在跳出中国共产党单一身份的牢笼，明确中国共产党领导党和执政党的双重身份后，就不难看出，中国政治与西方政治是两套不同的逻辑体系，中国政党不同于西方政党，两者绝不能一概而论。
在这个前提下，西方“党政分开”的模式并不适应中国的政治和社会环境，习近平总书记在党的十九大报告中也提到，要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，并强调“不能生搬硬套外国政治制度模式”。
恰如佟德志所言：“中国政治体制改革的历史实际上就是围绕着‘党的领导’‘人民当家作主’与‘依法治国’三者有机统一的复合体系展开的，这个三者统一复合体系的发展历史揭示了中国政治体制改革内在的逻辑关系。”
二、党的领导模式辨析
（一）“党政分开”的历史语境
改革开放以前，中国共产党的领导是党组织与国家机关高度融合，以执政党为主体，以国家权力的名义来管理国家事务，但这种模式存在许多弊端，邓小平在十一届三中全会上指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。经过探索，改革开放后我国逐步放弃了这一模式，邓小平在讲话中多次提到“党政应当分开”。党政分开是指党政职能分开，明确党政领导的权限，从地位来看，党委书记是最高领导人，但其权限应为把握大方向、选用优秀干部、组织学习和宣传党的路线方针、协调党群关系、监督政府的日常运行等，而非亲力亲为、事事包办。“党政分开”绝不意味着党政之间相互对立，也不意味着党对国家政权机关持放任不管的态度。
新的时代背景下，党的领导模式是在坚持党的领导的前提下，党和国家机关各有分工，这是对西方执政党执政模式的否定，也是对苏联模式的否定之否定，是对“党政分开”实践的总结和扬弃。
（二）党领導政权的具体形式
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这是“党政分工”的根本原则。在坚持党的领导的基础上，党对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府间的职权关系进行合理分工和配置，实现党和政府既合理分工又互相协同，使党组织和国家政权都有效地运转起来。
从党组织层面来讲，党的领导职能和国家政权机关之间的关系可以概括为：党中央提出国家发展的路线、方针、政策，确立政治方向和目标；党中央依据“党管干部”的原则，为国家政权机关甄选合适的干部人选。从党员层面来讲，党通过选举、遴选等方式，使党员代表通过合法途径进入国家权力机关，从事对整个国家公共事务的管理活动。同时，中国共产党作为领导党，其领导权是一种决断权而非专断权，因此各个民主党派的代表和无党派人士也可以以个体身份进入国家机关、参与国家政权。
三、党内法规：坚持和加强党的领导的重要法宝
基于中国共产党领导党和执政党的双重身份，要使人民幸福、国家富强、民族振兴，就必须坚持和加强中国共产党的领导，就必须加强党的建设，提高党的领导能力，优化党的领导体系，因此，党内法规建设具有重要的意义。一方面，打铁还需自身硬，要遵循党章，通过加强党内法规中党的组织法规、自身建设法规和监督保障法规的构建和实施，实质上巩固和加强作为领导党所依赖的德性、先进性和自我革命性，使党始终有力量、靠得住。另一方面，党对国家事务的领导要更具战略性、科学性、有效性，就必须加强党的领导法规体系构建。 （一）巩固党的领导地位
加强党内法规制度建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。
1.党的组织法规
在党的组织法规方面，主要是全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。以《中国共产党基层组织选举工作条例》为例，与前置规定相比，扩大了条例的适用范围，将选举规范落实到底；对党代表、委员会产生的资格条件、具体程序、审批与监督等做出了更为具体的规定，按照德才兼备、以德为先和班子结构合理的原则提名委员候选人，只有选好人、用好人、才能干好党的事业。
2.党的自身建设法规
党的自身建设法规方面，主要是从四个方面入手，增强党的生命力、创造力、凝聚力、战斗力。在思想上，坚持正确的政治方向是第一要义，在党内法规制度制定实施的全过程必须一以贯之；在组织上，坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一，保持党的创造力和凝聚力；在作风上和反腐倡廉上，要求从严依规治党，坚持群众路线，反对四风，作风建设和反腐倡廉建设具有全局性意义，关系到党的战斗力。
3.党的监督保障法规
党的监督保障法规方面，主要是规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等。信任不能代替监督，人民对党的信任并不来源于党的领导地位本身，必须通过监督法规的制定和实施，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，确保行使好党和人民赋予的权力。结合“党政分开”提出的历史语境，为避免以党代政的情形和局面，维护健康的党政关系，不但要加强党的自身建设，也要健全党的监督法规。
（二）党的领导法规体系
黨领导国家机关不是一句空话，在巩固和加强党的领导的基础上，要改进党对国家各方面事务的领导，使得党组织和各级机关之间产生“化学反应”。
1.党的领导法规体系
党的领导法规是包括党内法规和党的领导规范性文件两个层面。党的领导法规主要是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出规定；中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。党领导国家机关和社会事务最常见的是规范性文件，这一类也符合《制定条例》中党关于某一方面工作作出的规定这一类别，只是用“规定”一词不够恰当，因为这些党所关注到的问题往往尚需探索、不断积累经验，采取动态灵活的政策措施。进一步讲，中国共产党作为领导党，对具体工作相关国家机关的领导也限于此，不适合做出具体的规定，否则会不可避免的陷入党政不分的陷阱，也将导致党的工作疲于奔命。
2.完善党的领导法规体系
《制定条例》规定了党内法规制定的前置程序，以及制定后效力位阶、冲突处理、解释、修改等内容，作为我国制度优势的党的领导规范性文件的制定和适用也应得到规范，否则不仅无法实现其自身的既灵活又保障政策稳定的辩证功能，又会影响党的领导法规体系与国家法律体系之间的有效衔接，反而使党的领导出现混乱。《备案规定》规定了需要备案的党内规范性文件的范围，但并不包括省级以下党委、党的议事协调机构及常设办事机构等制定的规范性文件，应考虑这些文件如何进行规范和梳理，从而充分调动地方党委领导制度化、规范化的积极性。
参考文献：
[1]唐海军.西方国家三种政治体制模式的特点[J].当代世界，2005，3：34-35..
[2]柯华庆.党规学（党员干部版）[M].人民出版社：北京，2020：10.