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摘要：乡镇财政从无到有、从弱到强，不断壮大，尤其在促进地方经济发展、维护社会稳定方面正发挥着越来越重要的作用。当前乡镇财政管理逐渐健全，但是仍存在着不少问题，要完善乡镇财政管理，必须从加强预算管理、资产管理、控制债务、强化财务监管等方面入手。
关键词：乡镇；财政管理；预算；财务监督
乡镇财政是现行五级财政的最底层，也是最薄弱环节。加强乡镇财政建设既是财政部提出的“两基”建设的重要内容，也是加强财政科学化精细化管理的关键所在。在当前城乡一体化的背景下，乡镇财政发挥着连接城市和农村的纽带作用，以苏州市2011年来说，全市乡镇完成地方财政收入658亿元，占全是的比重为59.8%，为全市财政收入做出巨大贡献。
一、乡镇财政的基本管理职能
目前乡镇财政承担着为“全面建成更高水平小康社会，开启基本现代化新征程”提供资金保障的重要职责，在加强基层政权组织建设、落实国家强农惠民政策、加强财政资金管理、促进农村经济社会发展等方面发挥着重要的作用。在农村税费改革和耕地占用税、契税“两税”职能划转后，乡镇财政主动适应新形势、新要求，转变工作职能，改变过去以征收管理、资金分配为主的管理模式，还承担起资金财政监督、协税护税、提供公共服务等重要工作，职能不断拓宽。乡镇主要承担的工作任务是：在上级财政部门的领导下，负责在乡镇财政预决算编制、预算执行、预算调整、乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；负责乡镇政府预算单位财务核算与督检；负责各类财政专项资金管理；负责乡镇政府债权债务清理工作；负责乡镇国有、集体资产管理；负责各项涉农补贴核定兑付；协助税务部门做好本行政区域内有关税收和非税收入的征收管理工作。
但是，随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化，乡镇财政的管理职能也随之发生了很大变化，使得其在运行过程中也暴露出一些深层次的矛盾和问题，而这值得我们去深思。
二、乡镇财政管理存在的问题
乡镇财政管理工作中仍存在着一些法规执行不力、操作不规范的问题，主要表现在以下方面。
（一）是预算管理缺乏力度。乡镇年度预算每年都要在人代会上通过，但实际上乡镇财政预算并没有多少约束力，财政预算在编制、执行和监督上很不到位，收入预算的执行控制力度不大，收入数据和进度仅在年终凭税务部门和上级财政转移支付的数据入账，支出的随意性较大，仅凭领导的批准即可实现支出。乡镇随意调整预算、超预算和预算调整不经乡镇人大审议现象较为普遍。有的乡镇为实现“收支平衡”，想方设法变通，掩盖“赤字”的真相，在预算安排上存在寅吃卯粮现象。乡镇财税管理的责、权、利不统一影响了乡镇政府财政职能的充分发挥。
（二）是资产管理容易忽视，“财”与“产”相脱节。实行国库集中支付后，会计核算转移至国库收付中心，但是单位的财产物资却仍由单位自行管理，特别是固定资产，收付中心只核算一级总账科目，无法深入到详细的物件管理，对固定资产报废处置的管理也呈粗线条化。在当今办公用品更新换代日益频繁的情况下，极容易造成账实不符，即单位已经处置了资产，中心还在记账。另一方面，单位也由于会计集中核算而无意思的弱化了资产管理，认为一切有中心统管而放弃了固定资产管理。这样一来，势必会造成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，造成资产“财”与“产”脱节，以致造成国有资产流失。
（三）债务管理体制弱化，缺乏有效的约束机制，财政风险加大。目前许多乡镇巨额的负债已远远超过了乡镇的承受能力，有些乡镇固有收入连“保工资、保运转”都困难，根本没有余钱来偿还债务。据统计，最近十年内乡镇债务正以每年不少于200亿元的速度递增，目前已不低于6000亿元，甚至有数据表明已达万亿元之巨。关于债务的形成，很多乡镇都是通过融资平台对银行等金融机构进行贷款，而且对债务的依存度越来越高，有些乡镇甚至账面负债达到了数亿元，背上了沉重的利息，的如果债务严重的话会严重影响乡镇经济和民众对政府的信任感。
（四）财政监督软化，财务监督力度有待加强。加强财务监督是乡镇财政管理信息化的目标之一，但由于乡镇财政集中支付中心的知情度有明显的局限性，对预算单位实施全过程的会计监督带来一定困难。具体表现在对单位支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握。中心对单位的的财务监督本应建立在对单位业务了解的基础之上，而现在只能停留在对原始单据和签批手续的合法性审核上。只要票据合法有效、手续完备无缺，不论其反映的经济内容是否真实，开支的标准是否合法，在缺少了实时实地地监督且人手少、工作量大的不利因素制约下，中心工作人员只能照单报销，从而形成新的监管死角。
三、加强乡镇财政管理的建议
（一）加强预算管理。提高财政管理水平，要做好预算管理，包括：乡镇财政在年初预算时，要严格执行《预算法》，明确收支项目、划清收支范围。在支出项目的安排上，不留“缺口”。同时对该收的税费及时、足额地收取，以发挥预算的统驭功能。要严格按照《预算法》的规定和乡镇人民代表大会批准和调整的预算执行，以实现预算管理的科学化和法制化。同时，乡镇财政还要建立财政资金分配、使用和管理整个过程的监督约束机制，做好财政资金的跟踪问效工作，加强财政资金使用的绩效分析，促进财政支出效益的最大化，提高财政资金的使用效益。
（二）要建立健全资产管理的财政约束机制。完善资产监管机制，定期进行资产的盘点和清理，督促使用单位对固定资产的完善保管及良性使用。建立健全资产购买、处置、登记和台帐制度，研究制定乡镇行政事业单位各类资产的购置审批制度、资产出租、出借和收入管理制度、资产采购制度、使用管理制度、资产处置和报废审批制度、资产管理岗位职责制度等，规范和加强单位内部的资产管理工作。
（三）控制债务的增加，积极化解财务风险。乡镇要建立偿债准备金制度和政府债务风险预警体系，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监控，在安度预算时安排一定比例的偿债准备金，用于归还到期债务和消化历史债务，严格控制政府新增债务的发生，以减少债务给政府运转带来的奉献，维护政府信誉。同时，建立健全财务管理规章制度，加强对行政管理支出的控制力度，杜绝不合理开支。
（四）加强对乡镇财政财务的监督力度。一是要加强单位财务内控制度的建设，严格财务收支的审核与管理，完善支出的审批手续，遵守现金管理制度和结算纪律，对报账的原始凭证要严格审核程序，明确责任，有效控制财务资金的收支，确保财务资金的安全；二是要强化财政对村级财务资金监管，乡镇本级财政收支、上级财政部门下达乡镇的各种补助资金由乡镇财政部门直接监管；上级有关部门拨付实施的补助资金，乡镇财政部门要协助上一次财政部门做好监管工作。财政部门要制定乡镇财政监管的实施办法，采取切实有效措施，完善对乡镇财政监管工作的督导机制。对各项政策性补助、强农惠民补贴等资金要公开公示，采取直接有效的方法，确保资金及时兑现到个人，落实在实施项目上去。三是要加强审计监督，结合乡镇领导干部任期经济责任审计、乡镇财政决算审计和涉农专项资金审计，将对乡镇财政的审计监督纳入正常化的轨道。同时要建立健全乡镇审计机构，配备足够的审计力量，使乡镇财政收支管理处于经常化的审计监督。
（作者简介：张 烨（1987-），女，苏州吴江人，西北农林科技大学人文学院，从事基层政府研究。）
关键词：乡镇；财政管理；预算；财务监督
乡镇财政是现行五级财政的最底层，也是最薄弱环节。加强乡镇财政建设既是财政部提出的“两基”建设的重要内容，也是加强财政科学化精细化管理的关键所在。在当前城乡一体化的背景下，乡镇财政发挥着连接城市和农村的纽带作用，以苏州市2011年来说，全市乡镇完成地方财政收入658亿元，占全是的比重为59.8%，为全市财政收入做出巨大贡献。
一、乡镇财政的基本管理职能
目前乡镇财政承担着为“全面建成更高水平小康社会，开启基本现代化新征程”提供资金保障的重要职责，在加强基层政权组织建设、落实国家强农惠民政策、加强财政资金管理、促进农村经济社会发展等方面发挥着重要的作用。在农村税费改革和耕地占用税、契税“两税”职能划转后，乡镇财政主动适应新形势、新要求，转变工作职能，改变过去以征收管理、资金分配为主的管理模式，还承担起资金财政监督、协税护税、提供公共服务等重要工作，职能不断拓宽。乡镇主要承担的工作任务是：在上级财政部门的领导下，负责在乡镇财政预决算编制、预算执行、预算调整、乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；负责乡镇政府预算单位财务核算与督检；负责各类财政专项资金管理；负责乡镇政府债权债务清理工作；负责乡镇国有、集体资产管理；负责各项涉农补贴核定兑付；协助税务部门做好本行政区域内有关税收和非税收入的征收管理工作。
但是，随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化，乡镇财政的管理职能也随之发生了很大变化，使得其在运行过程中也暴露出一些深层次的矛盾和问题，而这值得我们去深思。
二、乡镇财政管理存在的问题
乡镇财政管理工作中仍存在着一些法规执行不力、操作不规范的问题，主要表现在以下方面。
（一）是预算管理缺乏力度。乡镇年度预算每年都要在人代会上通过，但实际上乡镇财政预算并没有多少约束力，财政预算在编制、执行和监督上很不到位，收入预算的执行控制力度不大，收入数据和进度仅在年终凭税务部门和上级财政转移支付的数据入账，支出的随意性较大，仅凭领导的批准即可实现支出。乡镇随意调整预算、超预算和预算调整不经乡镇人大审议现象较为普遍。有的乡镇为实现“收支平衡”，想方设法变通，掩盖“赤字”的真相，在预算安排上存在寅吃卯粮现象。乡镇财税管理的责、权、利不统一影响了乡镇政府财政职能的充分发挥。
（二）是资产管理容易忽视，“财”与“产”相脱节。实行国库集中支付后，会计核算转移至国库收付中心，但是单位的财产物资却仍由单位自行管理，特别是固定资产，收付中心只核算一级总账科目，无法深入到详细的物件管理，对固定资产报废处置的管理也呈粗线条化。在当今办公用品更新换代日益频繁的情况下，极容易造成账实不符，即单位已经处置了资产，中心还在记账。另一方面，单位也由于会计集中核算而无意思的弱化了资产管理，认为一切有中心统管而放弃了固定资产管理。这样一来，势必会造成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，造成资产“财”与“产”脱节，以致造成国有资产流失。
（三）债务管理体制弱化，缺乏有效的约束机制，财政风险加大。目前许多乡镇巨额的负债已远远超过了乡镇的承受能力，有些乡镇固有收入连“保工资、保运转”都困难，根本没有余钱来偿还债务。据统计，最近十年内乡镇债务正以每年不少于200亿元的速度递增，目前已不低于6000亿元，甚至有数据表明已达万亿元之巨。关于债务的形成，很多乡镇都是通过融资平台对银行等金融机构进行贷款，而且对债务的依存度越来越高，有些乡镇甚至账面负债达到了数亿元，背上了沉重的利息，的如果债务严重的话会严重影响乡镇经济和民众对政府的信任感。
（四）财政监督软化，财务监督力度有待加强。加强财务监督是乡镇财政管理信息化的目标之一，但由于乡镇财政集中支付中心的知情度有明显的局限性，对预算单位实施全过程的会计监督带来一定困难。具体表现在对单位支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握。中心对单位的的财务监督本应建立在对单位业务了解的基础之上，而现在只能停留在对原始单据和签批手续的合法性审核上。只要票据合法有效、手续完备无缺，不论其反映的经济内容是否真实，开支的标准是否合法，在缺少了实时实地地监督且人手少、工作量大的不利因素制约下，中心工作人员只能照单报销，从而形成新的监管死角。
三、加强乡镇财政管理的建议
（一）加强预算管理。提高财政管理水平，要做好预算管理，包括：乡镇财政在年初预算时，要严格执行《预算法》，明确收支项目、划清收支范围。在支出项目的安排上，不留“缺口”。同时对该收的税费及时、足额地收取，以发挥预算的统驭功能。要严格按照《预算法》的规定和乡镇人民代表大会批准和调整的预算执行，以实现预算管理的科学化和法制化。同时，乡镇财政还要建立财政资金分配、使用和管理整个过程的监督约束机制，做好财政资金的跟踪问效工作，加强财政资金使用的绩效分析，促进财政支出效益的最大化，提高财政资金的使用效益。
（二）要建立健全资产管理的财政约束机制。完善资产监管机制，定期进行资产的盘点和清理，督促使用单位对固定资产的完善保管及良性使用。建立健全资产购买、处置、登记和台帐制度，研究制定乡镇行政事业单位各类资产的购置审批制度、资产出租、出借和收入管理制度、资产采购制度、使用管理制度、资产处置和报废审批制度、资产管理岗位职责制度等，规范和加强单位内部的资产管理工作。
（三）控制债务的增加，积极化解财务风险。乡镇要建立偿债准备金制度和政府债务风险预警体系，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监控，在安度预算时安排一定比例的偿债准备金，用于归还到期债务和消化历史债务，严格控制政府新增债务的发生，以减少债务给政府运转带来的奉献，维护政府信誉。同时，建立健全财务管理规章制度，加强对行政管理支出的控制力度，杜绝不合理开支。
（四）加强对乡镇财政财务的监督力度。一是要加强单位财务内控制度的建设，严格财务收支的审核与管理，完善支出的审批手续，遵守现金管理制度和结算纪律，对报账的原始凭证要严格审核程序，明确责任，有效控制财务资金的收支，确保财务资金的安全；二是要强化财政对村级财务资金监管，乡镇本级财政收支、上级财政部门下达乡镇的各种补助资金由乡镇财政部门直接监管；上级有关部门拨付实施的补助资金，乡镇财政部门要协助上一次财政部门做好监管工作。财政部门要制定乡镇财政监管的实施办法，采取切实有效措施，完善对乡镇财政监管工作的督导机制。对各项政策性补助、强农惠民补贴等资金要公开公示，采取直接有效的方法，确保资金及时兑现到个人，落实在实施项目上去。三是要加强审计监督，结合乡镇领导干部任期经济责任审计、乡镇财政决算审计和涉农专项资金审计，将对乡镇财政的审计监督纳入正常化的轨道。同时要建立健全乡镇审计机构，配备足够的审计力量，使乡镇财政收支管理处于经常化的审计监督。
（作者简介：张 烨（1987-），女，苏州吴江人，西北农林科技大学人文学院，从事基层政府研究。）