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摘要：教育交流与合作是中国—东盟战略合作伙伴关系的重要组成部分。从服务贸易的视角看，中国—东盟教育合作与交流存在市场不够开放、结构不合理、发展不平衡等问题。各方应该加快贸易升级版谈判，提升开放水平；优化贸易结构，促进健康发展；发挥政府引领作用，搭建合作发展平台；发挥行业主导作用，提升教育服务贸易发展的内在动力；发挥沿边省区的门户作用，打造面向东盟的教育服务贸易基地等，从而进一步夯实“一带一路”的民意基础，巩固中国—东盟战略合作伙伴关系。
关键词：“一带一路”；人文交流；CAFTA；GATS；教育服务贸易
[中图分类号] G648.9 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）03-0040-06
Abstract： Trade on Education service is an important part of Economic and trade relations between China and ASEAN. From the perspective of international trade in service， there are the following main problems： low open-degree market， unreasonable structure， trade inbalance and so on. So I suggest that China and ASEAN should speed up trade negotiations of upgraded-version CAFTA to improve the level of opening； optimize the trade structure to promote the healthy development； the governments should play a guiding role and build a platform for cooperation and development； the education industry should play a leading role and enhance the internal power of education service trade； the border provinces should as roles of the gateway so as to promote the education exchange and cooperation between China and ASEAN， and build the education service trade base for ASEAN，thus， further consolidating the Chinese-ASEAN strategic partnership and public opinion foundation of “The Belt and Road”.
Key Words： the Belt and Road Initiative； Human Communication； CAFTA； GATS； Tread on Education Service
教育是人文交流的重要載体，也是中国—东盟战略伙伴关系的重要支柱——人文交流的两大优先方向之一，在深化中国—东盟战略互信，牢固民意基础中发挥不可替代的作用。作为服务贸易的重要新兴领域，教育服务贸易是中国—东盟经贸关系的重要组成部分。本文以CAFTA服务贸易协议中各国教育服务贸易具体承诺表为基础，结合WTO服务贸易总协定（GATS）和双边（中国—新加坡）自由贸易协定中各国就教育服务贸易做出的具体承诺，从国际服务贸易的视角来分析中国—东盟教育交流与合作的现状、存在的主要问题，并提出相关政策建议。
一、服务贸易框架下具体承诺的解读
首先，服务贸易的四种提供方式。按照GATS的分类方法，根据提供方式不同，可将服务贸易分为：（1）跨境交付；（2）境外消费；（3）商业存在；（4）自然人流动。就教育服务贸易而言，跨境交付主要表现为远程在线教育、函授教育等。境外消费主要表现为到国外留学；商业存在主要表现为在境外设立分校等；自然人移动指到外国工作的教授、教师和研究人员。
其次，服务贸易承诺方式的三种类型：（1）没有限制（none）；（2）不做承诺（unbound）；（3）一定范围或者有预设条件的限制。其中（1）和（3）属于“约束承诺”，即服务在以确定的方式提供时，它所获得的待遇不能低于减让表中列明的水平；而（2）不做承诺意味着不承担任何义务，成员方可以自主决定其对某一种教育服务提供方式的开放程度和待遇水平。
再者，服务贸易承诺的两个方面：市场准入和国民待遇。这是服务业对外开放的基础和核心。市场准入是指外国服务投资的进入条件问题，而国民待遇是指外国服务投资进入以后所享受的待遇和地位问题，市场准入是适用国民待遇的前提条件，国民待遇是市场准入的保证，如进入市场后享受不到国民待遇，则这种进入很难维持。
最后，服务贸易具体承诺（specific commitments）两个组成部分：水平承诺和部门承诺。水平承诺适用于减让表中包括教育服务在内的所有部门。部门承诺是具体部门就市场准入和国民待遇的条件等问题做出的承诺和限制，并按照四种提供方式做出具体承诺。当一国做出一项教育服务承诺时，就从法律意义上规定了减让表中所标明的市场准入和国民待遇水平。该国不能再出台可能会限制市场准入和国民待遇的新措施。
二、中国—东盟教育交流与合作的现状
自中国和东盟建立对话关系尤其是中国—东盟自由贸易区建成以来，中国—东盟教育交流和合作日渐深入，并取得了显著成效。双方留学规模持续扩大，2015年中国在东盟国家留学生超过12万人，东盟国家在华留学生达7.1万余人（见表1），预计将提前实现到2020年双方互派留学生人数双双超过10万的目标。双方教育合作与交流领域覆盖面广，已逐渐涵盖到基础教育、中等教育、职业教育和高等教育。 同时，双方境外合作办学也取得较快发展。统计表明，东南亚已成为中国境外办学最集中的地区，双边跨境教育合作项目也日益增多，中国教育机构在除柬埔寨和文莱外的其他7个东盟国家开展了38个合作办学项目，覆盖了教育的各个层次。东盟国家中则有新加坡、马来西亚和泰国等3国在华开展了38个合作办学项目，办学层次以高等教育为主。（见表2、表3）
政府间合作机制和平台不断完善。中国同东盟10国之间均签署了教育交流合作协议，与泰国、马来西亚、印度尼西亚、越南和菲律宾等国还签有互认学历学位协议。每年8月在中国贵州举行的中国—东盟教育交流周暨教育部长圆桌会议成为双方教育交流合作的主要平台。2016年第二届中国—东盟教育部长圆桌会议讨论通过的《中国—东盟教育合作行动计划2016～2020》，成为中国与东盟之间首个教育领域5年行动计划，内容涵盖基础教育、高等教育、职业教育、学生交流、智库合作等多个领域。另外，每年在中国—东盟博览会期间举办的中国—东盟职业教育联展暨论坛，其影响力也在不断提升。
三、服务贸易视角下的中国—东盟教育交流与合作
中国和东盟10国均为WTO成员，且已建成中国—东盟自由贸易区（CAFTA），中国和新加坡还签订了双边自由贸易协定。因此，WTO服务贸易总协定（GATS）、CAFTA协定以及中国—新加坡自由贸易协定（中新FTA）共同编织了中国—东盟教育交流与合作的国际法制度空间，中国—东盟教育交流和合作相关规范性文件和行为活动都栖居于这一制度空间内。笔者通过系统性比较分析GATS②、CAFTA③以及中国—新加坡FTA④协议文本中教育服务贸易具体承诺表，发现中国—东盟教育服务贸易呈现如下特点：
从提供方式来看。对于跨境交付，除了新加坡和柬埔寨的所有教育层次、泰国中等教育中的技术和职业教育以及老挝的高等教育、成人教育、短期外语培训服务无限制，大部分国家的态度比较保守，在市场准入和国民待遇方面均对跨境交付不做承诺；对于境外消费，除了马来西亚在国民待遇方面不做承诺，其他国家都持开放态度，无论在市场准入还是国民待遇方面对境外消费都没有限制；对于商业存在，各国差别较大，新加坡、柬埔寨和越南（中等教育服务不做承诺）较为开放，在市场准入和国民待遇方面均没有限制。中国、马来西亚和老挝主要在外方股权及外方服务提供者的资格条件方面有限制。泰国虽在部门承诺中对商业存在没有限制（除了中文讲授服务不做承诺），但是在水平承诺中限定外方股权不能超过49%；对于自然人流动，由于担心增加管理负担和冲击国内就业市场，各国的承诺水平最低，对资格条件和居留期限等方面都做了严格限定，自然人移动也成为教育服务贸易四种提供方式中最为敏感和保守的一种。
从国别来看。柬埔寨承诺了高等教育、成人教育和其他教育等3个教育层次，未开放初等和中等教育，但承诺方式均为“没有限制”，承诺水平和开放度最高；新加坡只承诺了高等教育、成人教育和其他教育，在水平承诺中做了一些限定，但总体承诺水平很高；中国和老挝均对所有五种教育层次做了承诺，越南承諾了除初等教育外的其他四种教育层次，这3个国家整体承诺水平较高；泰国承诺了除高等教育外的其他四种教育层次，但未将最重要的高等教育服务列入承诺，整体承诺水平一般；马来西亚只开放了高等教育和其他教育两个类别，整体承诺水平一般。而菲律宾、文莱、印度尼西亚、缅甸则未对教育服务贸易做任何承诺，整体承诺水平最低。
四、服务贸易视角下中国—东盟教育交流与合作存在的问题
（一）市场不够开放
由于教育除了具备商业价值，还有文化价值功能，是服务贸易中较为敏感的领域，各国除了对境外消费提供方式没有限制，大部分国家都对其他服务提供方式采取了各种壁垒措施。在跨境交付上，大部分国家都不做承诺。在商业存在上，大部分国家采取了股权比例、人员本地化要求等限制措施。在跨境交付方面，大部分国家也不做承诺。在自然人流动上，各国承诺水平最低；另外，只有中国和老挝的具体承诺覆盖初等、中等、高等、成人和其他教育五个层次，其他国家都没对所有教育层次做出承诺，泰国甚至将最重要的高等教育排除在承诺之外。还有菲律宾、文莱、印度尼西亚和缅甸则没有将教育服务贸易列入具体承诺表。
（二）结构不合理
提供方式上，以境外消费即出国留学占主导地位，其他提供方式为补充。截至2015年，中国到东盟国家留学为123823人，东盟国家在华留学为71101人（见表1），基本确定将提前实现2020年互派留学生都达到10万人的“双十万学生流动计划”规划目标；跨境交付即远程教育方面，中国仅有两所大学提供印度尼西亚1个本科、泰国3个本科和1个专科、菲律宾1个本科专业、缅甸1个本科和1个专科等8门课程的函授教育①；商业存在还处于探索阶段，东盟国家来华合作办学存在来源国少、层次低等问题。截至2016年9月，只有来自新加坡、马来西亚和泰国等3个国家的38个合作办学项目，其中27个来自新加坡。除了4个项目为硕士学历教育，其他均为高等职业教育，至今没有东盟国家的知名大学来华设立分校等实体性办学机构（见表3）。中国在东盟国家的境外办学，以国家汉办主导的32所孔子学院和19所孔子学堂为主，另有3个具有法人资格的境外办学机构，分别是老挝苏州大学、云南财经大学曼谷商学院、厦门大学马来西亚分校，加上35个非实体性等38个境外办学项目；自然人流动方式即跨境任教方面，以国家汉办委派的中国汉语教师和来中国从事小语种教学的东盟国家教师为主，总体规模较小。
国别分布明显不平衡。东盟来华留学生突破万人的国家有泰国、印度尼西亚和越南等3个国家，分别占东盟来华留学生总数的28.10%、17.85%和14.11%，合计占东盟来华留学生总数的60.06%。中国到东盟国家留学突破万人的国家有新加坡、泰国、马来西亚，分别占中国在东盟国家留学生总数的65.29%、24.65%、8.73%，合计占在东盟国家中国留学生总数的98.67%。（见表1） 教育层次上，以本科层次以上的高等学历教育为主，初等、中等以及成人教育和其他教育服务比重较低。以2015年为例，东盟来华留学生中接受专科以上学历教育的占到72%②。中国到东盟国家留学目的地集中在新加坡、马来西亚和泰国等少数国家，且接受的基本都是本科层次以上的教育。
（三）贸易发展不平衡，贸易逆差较大
这些年中国教育事业得到了长足发展，对大部分东盟国家有一定比较优势。为促进中国—东盟教育合作与交流，吸引东盟国家学生来华留学，中国政府提供了大量的奖学金。据统计，2015年在华的71101名东盟国家留学生中，6647人获得中国政府奖学金，接近总人数的10%③，再加上各级地方政府设立的奖学金，约20%的东盟留学生获得中国各级政府提供的奖学金。而中国到东盟国家留学则以自费为主，获得奖学金的比例很低。即使这样，目前东盟国家在华留学生的数量和增长速度大大滞后于中国在东盟的留学生，存在很大的贸易逆差。
五、中国—东盟教育交流与合作的对策建议
（一）加快服务贸易谈判，提升开放水平
加快推进CAFTA升级版和RCEP谈判，提升教育服务贸易承诺水平。争取中国和所有东盟国家开放包括初、中、高、成人及其他教育等五个层次的教育服务贸易市场，并尽可能提高教育服务贸易四种提供方式的承诺水准。要尽量将双方达成的有关协议、协定、谅解备忘录等磋商成果纳入到服务贸易框架中，以提高其法律效力和适用范围。要强化顶层设计，除了现有的多边、双边的对话，建议尽快建立副总理级别的中国—东盟人文交流高层对话磋商机制，统领包括教育在内的所有中国—东盟人文领域的交流与合作，制定人文合作路线图，并定期发布成果报告，以克服目前平台分散难以形成合力，协议安排执行效果不理想等弊端。
（二）优化贸易结构，促进健康发展
目前，中国—东盟教育交流与合作以本科层次以上的高等教育为主，而初等、中等以及成人教育和其他教育比重较低。到目前为止，还没有一所东盟国家大学来中国设立分校区，中国虽有3所大学在东盟国家设立分校，但除了厦门大学马来西亚分校，老挝苏州大学、云南财经大学曼谷商学院的在校学生规模和培养层次都不高，影响力有限。因此建议：
一是中国著名高校加大“走出去”的力度。在东盟国家尤其是教育欠发达国家设立海外分校或项目合作办学，对外输出中国优质高等教育服务。除了新加坡、马来西亚等少数国家，大部分东盟国家所处的经济发展阶段决定了他们最紧缺的是以职业技术教育为主的教育服务。伴随着“一带一路”建设的深入推进，应鼓励中国优质职业教育借船出海，通过校企合作，配合核电、通信、高铁、装备制造、基础设施建设等行业企业走出去，探索开展多种形式的境外合作办学，合作设立职业院校、培训中心，合作开发教学资源和项目，开展多层次职业教育和培训，培养当地急需的各类“一带一路”建设者。
二是吸引新加坡等东盟教育发达国家来中国设立分校和项目合作办学，丰富中国优质高等教育服务供给，提高办学水平。鉴于重庆是以互联互通和服务业为主题的第三个中国与新加坡政府间合作项目的运营中心，以及首批内陆自由贸易区之一，建议重庆推动引进新加坡国立大学或南洋理工大学等全球知名高校在重庆设立分校区。
（三）发挥政府引领作用，搭建发展平台
继续发挥中国—东盟教育交流周的主渠道作用。搭建中国—东盟教育部长圆桌会议、校长论坛、中国—东盟职业教育联展等交流合作平台，进行多角度、宽领域、深层次的教育交流合作。抓紧落实已经签署的教育交流合作协议，在保证质量的前提下，与更多东盟国家和教育机构商讨学历、学位互认和学分互换协议，共商共建区域性职业教育资历框架，逐步实现就业市场的从业标准一体化。
扩大政府奖学金资助力度。目前，东盟国家在华留学生增长速度滞后于中国在东盟的留学生。为顺利实现“双十万学生流动计划”，可继续加大政府奖学金的资助力度，鼓励各级政府和企业为东盟来华留学生提供各种奖助学金，增设“海上丝绸之路奖学金”，扩大东盟来华留学生规模，提升人才培养质量，把中国打造成为深受东盟各国学子欢迎的留学目的地国。同时，以国家公派留学为引领，推动更多中国学生到东盟国家留学，扩大教育交流双向互动。
以职业技能教育为重点，建设国家级的对外培训中心和基地。针对东盟国家最紧缺的职业技能型人才，中国应在已有的国家级中国—东盟教育培训中心和基地的基础上，增加更多的職业教育培训机构，加大对职业教育培训的奖助学金资助力度，为东盟国家培养各种急需的技能型人才。
以孔子学院和孔子课堂为主渠道，加大对外文化传播力度。目前，中国在东盟国家共有32个孔子学院、19 个孔子课堂，但分布不均，其中泰国有孔子学院14个、孔子课堂11个，占半数左右。因此，根据双边关系发展情况，适时增加在其他东盟国家孔子学院和孔子学堂的数量，从而增加这些国家的群众对中国文化的了解和语言的掌握，为开展教育服务贸易奠定基础。
（四）发挥行业主导作用，提升内在动力
树立国际化办学理论，科学设置课程专业。中国的各类教育机构尤其是职业教育培训机构，在面临国内生源萎缩的生存危机背景下，应该树立国际化办学理念，提高国际化办学水平，在深入调查的基础上，多开设东盟国家紧缺的先进制造业、现代农业和现代服务业等方向的专业，以吸引东盟发展中成员国的留学生，提高东盟留学生在本国就业市场上的竞争力。
校企合作、产教融合是关键。中国教育机构尤其是职业教育培训机构应该主动服务“一带一路”合作倡议，借船出海，创新人才培养模式，在学生培养、课程设置、教材编写、硬件建设等方面与中国的跨国企业合作，针对重点、紧缺岗位开展培训和学历教育，培养一支文化认同、技能优秀，符合中国企业海外生产经营需求的中国和当地本土化人才。
健全质量保障体系，加强宣传推广。质量是教育服务贸易的生命线。在中国—东盟教育交流合作的过程中，要健全双方教育质量监控与保障体系，开发与国际先进标准相对接的教育课程体系，参与国际学生评估测试，推进管办评分离，形成以政府监管、学校自律、社会评价为一体的质量保障体系，提高教育质量评估监测能力，积极商讨双边、多边学历、学位、学分互认机制。要充分利用现有的论坛、联展等传统合作交流平台，发挥主流媒体和新媒体等传媒资源以及中介服务机构的作用，积极宣传推广各自优势教育服务，引进国际知名第三方教育认证机构开展教育质量和等级认证，以提高教育服务的公信力。教育服务“走出去”过程中要准确定位，讲究策略，分步、分类、分项实施、抱团出海，防止急功近利、一哄而上、无序竞争。
（五）发挥沿边地区门户作用，打造教育服务贸易基地
中国和东盟国家是山水相连血脉相亲的邻居，广西、云南等沿边省区与东盟国家有地缘相近、人缘相亲、习俗相通、交往密切的人文优势，包括教育在内的人文交流历史悠久，在中国—东盟教育交流合作中扮演着重要角色。广西、云南约占东盟国家在华留学生总人数的28.57%，30个中国—东盟教育培训中心中广西、云南占8个，国家各部委还在这两个省区设立了13个国家级教育培训中心和基地，为东盟国家培养了大批急需的技术技能人才。沿边省区高度重视与东盟国家的教育交流合作，相继设立了地方政府东盟国家留学生奖学，部分院校也专门设立了学校奖学金，形成了国家、省（自治区）和学校三级留学生奖学金框架，大大增加了对东盟国家留学生的吸引力。中国应该在政策、资金等方面继续加大对沿边地区的支持力度，引导沿边省区利用优势条件，扩大在教育上面向东盟对外开放的广度和深度，打造面向东盟的教育服务贸易基地。
参考文献：
1. 韩秀丽：《对中国—东盟《服务贸易协定》框架下高等教育服务承诺的法律解读》，《比较教育研究》 2007年第7期。
2. 于滨：《我国服务贸易中市场准入和国民待遇问题探析》，《学术交流》2006年第2期。
3. 宋宏： 《 GATS框架下中国教育服务贸易法律研究》，中国政法大学硕士研究生学位论文，2007年。
4. 人民日报：《教育优先 共圆梦想——第九届中国—东盟教育交流周综述》，http：//world.people.com.cn/n1/2016/0807/c1002-28616549.html，2016年8月7日。
5. 《教育部：关于印发〈推进共建“一带一路”教育行动〉的通知》， http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A20/s7068/201608/t20160811_274679.html，2016年7月15日。
（责任编辑：黄耀东）
关键词：“一带一路”；人文交流；CAFTA；GATS；教育服务贸易
[中图分类号] G648.9 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）03-0040-06
Abstract： Trade on Education service is an important part of Economic and trade relations between China and ASEAN. From the perspective of international trade in service， there are the following main problems： low open-degree market， unreasonable structure， trade inbalance and so on. So I suggest that China and ASEAN should speed up trade negotiations of upgraded-version CAFTA to improve the level of opening； optimize the trade structure to promote the healthy development； the governments should play a guiding role and build a platform for cooperation and development； the education industry should play a leading role and enhance the internal power of education service trade； the border provinces should as roles of the gateway so as to promote the education exchange and cooperation between China and ASEAN， and build the education service trade base for ASEAN，thus， further consolidating the Chinese-ASEAN strategic partnership and public opinion foundation of “The Belt and Road”.
Key Words： the Belt and Road Initiative； Human Communication； CAFTA； GATS； Tread on Education Service
教育是人文交流的重要載体，也是中国—东盟战略伙伴关系的重要支柱——人文交流的两大优先方向之一，在深化中国—东盟战略互信，牢固民意基础中发挥不可替代的作用。作为服务贸易的重要新兴领域，教育服务贸易是中国—东盟经贸关系的重要组成部分。本文以CAFTA服务贸易协议中各国教育服务贸易具体承诺表为基础，结合WTO服务贸易总协定（GATS）和双边（中国—新加坡）自由贸易协定中各国就教育服务贸易做出的具体承诺，从国际服务贸易的视角来分析中国—东盟教育交流与合作的现状、存在的主要问题，并提出相关政策建议。
一、服务贸易框架下具体承诺的解读
首先，服务贸易的四种提供方式。按照GATS的分类方法，根据提供方式不同，可将服务贸易分为：（1）跨境交付；（2）境外消费；（3）商业存在；（4）自然人流动。就教育服务贸易而言，跨境交付主要表现为远程在线教育、函授教育等。境外消费主要表现为到国外留学；商业存在主要表现为在境外设立分校等；自然人移动指到外国工作的教授、教师和研究人员。
其次，服务贸易承诺方式的三种类型：（1）没有限制（none）；（2）不做承诺（unbound）；（3）一定范围或者有预设条件的限制。其中（1）和（3）属于“约束承诺”，即服务在以确定的方式提供时，它所获得的待遇不能低于减让表中列明的水平；而（2）不做承诺意味着不承担任何义务，成员方可以自主决定其对某一种教育服务提供方式的开放程度和待遇水平。
再者，服务贸易承诺的两个方面：市场准入和国民待遇。这是服务业对外开放的基础和核心。市场准入是指外国服务投资的进入条件问题，而国民待遇是指外国服务投资进入以后所享受的待遇和地位问题，市场准入是适用国民待遇的前提条件，国民待遇是市场准入的保证，如进入市场后享受不到国民待遇，则这种进入很难维持。
最后，服务贸易具体承诺（specific commitments）两个组成部分：水平承诺和部门承诺。水平承诺适用于减让表中包括教育服务在内的所有部门。部门承诺是具体部门就市场准入和国民待遇的条件等问题做出的承诺和限制，并按照四种提供方式做出具体承诺。当一国做出一项教育服务承诺时，就从法律意义上规定了减让表中所标明的市场准入和国民待遇水平。该国不能再出台可能会限制市场准入和国民待遇的新措施。
二、中国—东盟教育交流与合作的现状
自中国和东盟建立对话关系尤其是中国—东盟自由贸易区建成以来，中国—东盟教育交流和合作日渐深入，并取得了显著成效。双方留学规模持续扩大，2015年中国在东盟国家留学生超过12万人，东盟国家在华留学生达7.1万余人（见表1），预计将提前实现到2020年双方互派留学生人数双双超过10万的目标。双方教育合作与交流领域覆盖面广，已逐渐涵盖到基础教育、中等教育、职业教育和高等教育。 同时，双方境外合作办学也取得较快发展。统计表明，东南亚已成为中国境外办学最集中的地区，双边跨境教育合作项目也日益增多，中国教育机构在除柬埔寨和文莱外的其他7个东盟国家开展了38个合作办学项目，覆盖了教育的各个层次。东盟国家中则有新加坡、马来西亚和泰国等3国在华开展了38个合作办学项目，办学层次以高等教育为主。（见表2、表3）
政府间合作机制和平台不断完善。中国同东盟10国之间均签署了教育交流合作协议，与泰国、马来西亚、印度尼西亚、越南和菲律宾等国还签有互认学历学位协议。每年8月在中国贵州举行的中国—东盟教育交流周暨教育部长圆桌会议成为双方教育交流合作的主要平台。2016年第二届中国—东盟教育部长圆桌会议讨论通过的《中国—东盟教育合作行动计划2016～2020》，成为中国与东盟之间首个教育领域5年行动计划，内容涵盖基础教育、高等教育、职业教育、学生交流、智库合作等多个领域。另外，每年在中国—东盟博览会期间举办的中国—东盟职业教育联展暨论坛，其影响力也在不断提升。
三、服务贸易视角下的中国—东盟教育交流与合作
中国和东盟10国均为WTO成员，且已建成中国—东盟自由贸易区（CAFTA），中国和新加坡还签订了双边自由贸易协定。因此，WTO服务贸易总协定（GATS）、CAFTA协定以及中国—新加坡自由贸易协定（中新FTA）共同编织了中国—东盟教育交流与合作的国际法制度空间，中国—东盟教育交流和合作相关规范性文件和行为活动都栖居于这一制度空间内。笔者通过系统性比较分析GATS②、CAFTA③以及中国—新加坡FTA④协议文本中教育服务贸易具体承诺表，发现中国—东盟教育服务贸易呈现如下特点：
从提供方式来看。对于跨境交付，除了新加坡和柬埔寨的所有教育层次、泰国中等教育中的技术和职业教育以及老挝的高等教育、成人教育、短期外语培训服务无限制，大部分国家的态度比较保守，在市场准入和国民待遇方面均对跨境交付不做承诺；对于境外消费，除了马来西亚在国民待遇方面不做承诺，其他国家都持开放态度，无论在市场准入还是国民待遇方面对境外消费都没有限制；对于商业存在，各国差别较大，新加坡、柬埔寨和越南（中等教育服务不做承诺）较为开放，在市场准入和国民待遇方面均没有限制。中国、马来西亚和老挝主要在外方股权及外方服务提供者的资格条件方面有限制。泰国虽在部门承诺中对商业存在没有限制（除了中文讲授服务不做承诺），但是在水平承诺中限定外方股权不能超过49%；对于自然人流动，由于担心增加管理负担和冲击国内就业市场，各国的承诺水平最低，对资格条件和居留期限等方面都做了严格限定，自然人移动也成为教育服务贸易四种提供方式中最为敏感和保守的一种。
从国别来看。柬埔寨承诺了高等教育、成人教育和其他教育等3个教育层次，未开放初等和中等教育，但承诺方式均为“没有限制”，承诺水平和开放度最高；新加坡只承诺了高等教育、成人教育和其他教育，在水平承诺中做了一些限定，但总体承诺水平很高；中国和老挝均对所有五种教育层次做了承诺，越南承諾了除初等教育外的其他四种教育层次，这3个国家整体承诺水平较高；泰国承诺了除高等教育外的其他四种教育层次，但未将最重要的高等教育服务列入承诺，整体承诺水平一般；马来西亚只开放了高等教育和其他教育两个类别，整体承诺水平一般。而菲律宾、文莱、印度尼西亚、缅甸则未对教育服务贸易做任何承诺，整体承诺水平最低。
四、服务贸易视角下中国—东盟教育交流与合作存在的问题
（一）市场不够开放
由于教育除了具备商业价值，还有文化价值功能，是服务贸易中较为敏感的领域，各国除了对境外消费提供方式没有限制，大部分国家都对其他服务提供方式采取了各种壁垒措施。在跨境交付上，大部分国家都不做承诺。在商业存在上，大部分国家采取了股权比例、人员本地化要求等限制措施。在跨境交付方面，大部分国家也不做承诺。在自然人流动上，各国承诺水平最低；另外，只有中国和老挝的具体承诺覆盖初等、中等、高等、成人和其他教育五个层次，其他国家都没对所有教育层次做出承诺，泰国甚至将最重要的高等教育排除在承诺之外。还有菲律宾、文莱、印度尼西亚和缅甸则没有将教育服务贸易列入具体承诺表。
（二）结构不合理
提供方式上，以境外消费即出国留学占主导地位，其他提供方式为补充。截至2015年，中国到东盟国家留学为123823人，东盟国家在华留学为71101人（见表1），基本确定将提前实现2020年互派留学生都达到10万人的“双十万学生流动计划”规划目标；跨境交付即远程教育方面，中国仅有两所大学提供印度尼西亚1个本科、泰国3个本科和1个专科、菲律宾1个本科专业、缅甸1个本科和1个专科等8门课程的函授教育①；商业存在还处于探索阶段，东盟国家来华合作办学存在来源国少、层次低等问题。截至2016年9月，只有来自新加坡、马来西亚和泰国等3个国家的38个合作办学项目，其中27个来自新加坡。除了4个项目为硕士学历教育，其他均为高等职业教育，至今没有东盟国家的知名大学来华设立分校等实体性办学机构（见表3）。中国在东盟国家的境外办学，以国家汉办主导的32所孔子学院和19所孔子学堂为主，另有3个具有法人资格的境外办学机构，分别是老挝苏州大学、云南财经大学曼谷商学院、厦门大学马来西亚分校，加上35个非实体性等38个境外办学项目；自然人流动方式即跨境任教方面，以国家汉办委派的中国汉语教师和来中国从事小语种教学的东盟国家教师为主，总体规模较小。
国别分布明显不平衡。东盟来华留学生突破万人的国家有泰国、印度尼西亚和越南等3个国家，分别占东盟来华留学生总数的28.10%、17.85%和14.11%，合计占东盟来华留学生总数的60.06%。中国到东盟国家留学突破万人的国家有新加坡、泰国、马来西亚，分别占中国在东盟国家留学生总数的65.29%、24.65%、8.73%，合计占在东盟国家中国留学生总数的98.67%。（见表1） 教育层次上，以本科层次以上的高等学历教育为主，初等、中等以及成人教育和其他教育服务比重较低。以2015年为例，东盟来华留学生中接受专科以上学历教育的占到72%②。中国到东盟国家留学目的地集中在新加坡、马来西亚和泰国等少数国家，且接受的基本都是本科层次以上的教育。
（三）贸易发展不平衡，贸易逆差较大
这些年中国教育事业得到了长足发展，对大部分东盟国家有一定比较优势。为促进中国—东盟教育合作与交流，吸引东盟国家学生来华留学，中国政府提供了大量的奖学金。据统计，2015年在华的71101名东盟国家留学生中，6647人获得中国政府奖学金，接近总人数的10%③，再加上各级地方政府设立的奖学金，约20%的东盟留学生获得中国各级政府提供的奖学金。而中国到东盟国家留学则以自费为主，获得奖学金的比例很低。即使这样，目前东盟国家在华留学生的数量和增长速度大大滞后于中国在东盟的留学生，存在很大的贸易逆差。
五、中国—东盟教育交流与合作的对策建议
（一）加快服务贸易谈判，提升开放水平
加快推进CAFTA升级版和RCEP谈判，提升教育服务贸易承诺水平。争取中国和所有东盟国家开放包括初、中、高、成人及其他教育等五个层次的教育服务贸易市场，并尽可能提高教育服务贸易四种提供方式的承诺水准。要尽量将双方达成的有关协议、协定、谅解备忘录等磋商成果纳入到服务贸易框架中，以提高其法律效力和适用范围。要强化顶层设计，除了现有的多边、双边的对话，建议尽快建立副总理级别的中国—东盟人文交流高层对话磋商机制，统领包括教育在内的所有中国—东盟人文领域的交流与合作，制定人文合作路线图，并定期发布成果报告，以克服目前平台分散难以形成合力，协议安排执行效果不理想等弊端。
（二）优化贸易结构，促进健康发展
目前，中国—东盟教育交流与合作以本科层次以上的高等教育为主，而初等、中等以及成人教育和其他教育比重较低。到目前为止，还没有一所东盟国家大学来中国设立分校区，中国虽有3所大学在东盟国家设立分校，但除了厦门大学马来西亚分校，老挝苏州大学、云南财经大学曼谷商学院的在校学生规模和培养层次都不高，影响力有限。因此建议：
一是中国著名高校加大“走出去”的力度。在东盟国家尤其是教育欠发达国家设立海外分校或项目合作办学，对外输出中国优质高等教育服务。除了新加坡、马来西亚等少数国家，大部分东盟国家所处的经济发展阶段决定了他们最紧缺的是以职业技术教育为主的教育服务。伴随着“一带一路”建设的深入推进，应鼓励中国优质职业教育借船出海，通过校企合作，配合核电、通信、高铁、装备制造、基础设施建设等行业企业走出去，探索开展多种形式的境外合作办学，合作设立职业院校、培训中心，合作开发教学资源和项目，开展多层次职业教育和培训，培养当地急需的各类“一带一路”建设者。
二是吸引新加坡等东盟教育发达国家来中国设立分校和项目合作办学，丰富中国优质高等教育服务供给，提高办学水平。鉴于重庆是以互联互通和服务业为主题的第三个中国与新加坡政府间合作项目的运营中心，以及首批内陆自由贸易区之一，建议重庆推动引进新加坡国立大学或南洋理工大学等全球知名高校在重庆设立分校区。
（三）发挥政府引领作用，搭建发展平台
继续发挥中国—东盟教育交流周的主渠道作用。搭建中国—东盟教育部长圆桌会议、校长论坛、中国—东盟职业教育联展等交流合作平台，进行多角度、宽领域、深层次的教育交流合作。抓紧落实已经签署的教育交流合作协议，在保证质量的前提下，与更多东盟国家和教育机构商讨学历、学位互认和学分互换协议，共商共建区域性职业教育资历框架，逐步实现就业市场的从业标准一体化。
扩大政府奖学金资助力度。目前，东盟国家在华留学生增长速度滞后于中国在东盟的留学生。为顺利实现“双十万学生流动计划”，可继续加大政府奖学金的资助力度，鼓励各级政府和企业为东盟来华留学生提供各种奖助学金，增设“海上丝绸之路奖学金”，扩大东盟来华留学生规模，提升人才培养质量，把中国打造成为深受东盟各国学子欢迎的留学目的地国。同时，以国家公派留学为引领，推动更多中国学生到东盟国家留学，扩大教育交流双向互动。
以职业技能教育为重点，建设国家级的对外培训中心和基地。针对东盟国家最紧缺的职业技能型人才，中国应在已有的国家级中国—东盟教育培训中心和基地的基础上，增加更多的職业教育培训机构，加大对职业教育培训的奖助学金资助力度，为东盟国家培养各种急需的技能型人才。
以孔子学院和孔子课堂为主渠道，加大对外文化传播力度。目前，中国在东盟国家共有32个孔子学院、19 个孔子课堂，但分布不均，其中泰国有孔子学院14个、孔子课堂11个，占半数左右。因此，根据双边关系发展情况，适时增加在其他东盟国家孔子学院和孔子学堂的数量，从而增加这些国家的群众对中国文化的了解和语言的掌握，为开展教育服务贸易奠定基础。
（四）发挥行业主导作用，提升内在动力
树立国际化办学理论，科学设置课程专业。中国的各类教育机构尤其是职业教育培训机构，在面临国内生源萎缩的生存危机背景下，应该树立国际化办学理念，提高国际化办学水平，在深入调查的基础上，多开设东盟国家紧缺的先进制造业、现代农业和现代服务业等方向的专业，以吸引东盟发展中成员国的留学生，提高东盟留学生在本国就业市场上的竞争力。
校企合作、产教融合是关键。中国教育机构尤其是职业教育培训机构应该主动服务“一带一路”合作倡议，借船出海，创新人才培养模式，在学生培养、课程设置、教材编写、硬件建设等方面与中国的跨国企业合作，针对重点、紧缺岗位开展培训和学历教育，培养一支文化认同、技能优秀，符合中国企业海外生产经营需求的中国和当地本土化人才。
健全质量保障体系，加强宣传推广。质量是教育服务贸易的生命线。在中国—东盟教育交流合作的过程中，要健全双方教育质量监控与保障体系，开发与国际先进标准相对接的教育课程体系，参与国际学生评估测试，推进管办评分离，形成以政府监管、学校自律、社会评价为一体的质量保障体系，提高教育质量评估监测能力，积极商讨双边、多边学历、学位、学分互认机制。要充分利用现有的论坛、联展等传统合作交流平台，发挥主流媒体和新媒体等传媒资源以及中介服务机构的作用，积极宣传推广各自优势教育服务，引进国际知名第三方教育认证机构开展教育质量和等级认证，以提高教育服务的公信力。教育服务“走出去”过程中要准确定位，讲究策略，分步、分类、分项实施、抱团出海，防止急功近利、一哄而上、无序竞争。
（五）发挥沿边地区门户作用，打造教育服务贸易基地
中国和东盟国家是山水相连血脉相亲的邻居，广西、云南等沿边省区与东盟国家有地缘相近、人缘相亲、习俗相通、交往密切的人文优势，包括教育在内的人文交流历史悠久，在中国—东盟教育交流合作中扮演着重要角色。广西、云南约占东盟国家在华留学生总人数的28.57%，30个中国—东盟教育培训中心中广西、云南占8个，国家各部委还在这两个省区设立了13个国家级教育培训中心和基地，为东盟国家培养了大批急需的技术技能人才。沿边省区高度重视与东盟国家的教育交流合作，相继设立了地方政府东盟国家留学生奖学，部分院校也专门设立了学校奖学金，形成了国家、省（自治区）和学校三级留学生奖学金框架，大大增加了对东盟国家留学生的吸引力。中国应该在政策、资金等方面继续加大对沿边地区的支持力度，引导沿边省区利用优势条件，扩大在教育上面向东盟对外开放的广度和深度，打造面向东盟的教育服务贸易基地。
参考文献：
1. 韩秀丽：《对中国—东盟《服务贸易协定》框架下高等教育服务承诺的法律解读》，《比较教育研究》 2007年第7期。
2. 于滨：《我国服务贸易中市场准入和国民待遇问题探析》，《学术交流》2006年第2期。
3. 宋宏： 《 GATS框架下中国教育服务贸易法律研究》，中国政法大学硕士研究生学位论文，2007年。
4. 人民日报：《教育优先 共圆梦想——第九届中国—东盟教育交流周综述》，http：//world.people.com.cn/n1/2016/0807/c1002-28616549.html，2016年8月7日。
5. 《教育部：关于印发〈推进共建“一带一路”教育行动〉的通知》， http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A20/s7068/201608/t20160811_274679.html，2016年7月15日。
（责任编辑：黄耀东）