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长期备受关注的中国农村金融问题，随着中央新农村建设战略的提出，又成为当前中国金融改革中最热门的话题。2007年初召开的全国金融工作会议明确提出要建立一个“多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系”，银监会也为活跃农村金融市场出台相关政策，以降低农村金融机构的准入门槛，所有这些都表明政策面正在为解决农村金融问题进行努力。在过去相当长的一段时期，中国农村金融改革实际取得的成果显得不尽如人意，突出表现在未能建立一个多层次、多主体从而满足不同层次金融需求的农村金融服务体系。各类农村金融机构在农村金融市场应占据什么样的位置，发挥什么样的作用，在政策面指引下高举金融支农大旗的各类金融机构，对于这一问
题未见得已思考得很透彻。
开始于2003年的以农村信用社改革为主要内容的农村金融改革，部分解决了农村信用社历史包袱沉重、资金不足、管理不善等问题，但缺乏合理公司治理、合作金融特色不能发挥等难题至今仍未解。作为中国农村金融市场主力军的农村信用社未来如何在金融支农与获得自身发展中求得平衡，各类金融机构应在农村金融市场中占据什么位置，如何看农村金融改革中的深层次问题并有何种解决之道，长期关注农村金融问题并从事一线监管工作的江苏省银监局局长周忠明对此发表了他的见解。
农村金融发展面临“三道坎”
《银行家》：在中国的金融改革中，与其他类型金融机构改革相比，农村金融改革历时既久，出台的政策也不少，但取得的效果却不甚理想。每一轮农村金融改革过后总是又浮现出这样或那样的问题，至今，农村金融仍然面临市场发育不成熟、需求得不到满足、金融服务不到位、金融机构发展缓慢等问题，这其中的原因是什么？
周忠明：一直以来，我们对中国农村金融改革的研究往往是就事论事，以此为指导思想出台的具体措施也往往只是针对具体问题，而对中国农村金融的深层次问题分析得不够。
应该说目前有三大因素对中国农村金融市场的发展产生深刻的影响。
首先是农村金融市场存在严重的信息不对称问题。这个问题的产生是和中国的小农经济发展模式相关联的。在这种情况下金融机构不太了解农户，农户同样也不太了解金融机构，由此制约了金融机构进入农村市场的深度。
其次是交易成本很高。这是由信息不对称问题派生出来的。在信息不对称的情况下，金融机构要在贷前调查、贷中审批、贷后核查、联保等环节耗费大量的时间和精力，导致交易费用升高。虽然金融机构能够通过利率上浮覆盖一部分成本，但上浮的利率反过来又抑制了农民的资金需求。
第三，现行的农村土地制度导致农村金融市场不完善。中国农村采取的是家庭联产承包责任制的集体土地制度，农民事实上并不拥有土地。农民承包的土地不能够用于抵押，除此之外，农民的宅基地也不能用于抵押。而我们知道，土地抵押质押正是抑制信息不对称情况下的道德风险，从而降低交易费用的有效手段，因此现行的农村土地制度是影响农村金融发展的重要因素。
在上述三大因素的影响以及市场机制的作用下，我们看到国有银行大部分已经退出了农村金融市场，农村政策性银行即农业发展银行的覆盖面很小，由此形成了农村信用社在农村金融市场“一社独大”的局面，这种情况显然是不利于农村金融发展的。
农信社改革方向：股份制与商业化
《银行家》：刚才您说到，信息不对称、交易成本高、农村土地制度三个因素使农村金融市场基本上是以农村信用社为主体。我们看到，尽管农村信用社已经进行了多轮的改革，但其在运营机制上仍存在诸多问题，仍无法满足农村金融需求。您认为这里面深层次的原因是什么，未来农信社的改革方向在哪里？
周忠明：我认为，未来农村信用社改革应该是向商业化的方向推进，合作化的模式在很大程度上不能适应目前农村信用社的市场环境和经营特点。目前我们的农村信用合作社只是名义上的合作社，离真正的合作制相去甚远。为什么这么说，因为合作性金融机构的典型特点之一，是其运行建立在社员相互之间比较了解的基础之上，信息较为透明。而在我们对农信社进行以县为单位的统一法人的改造之后，社员相互了解这一合作组织最典型的优势就消失了。
同时，农信社入股的社员拥有的只是资格股，社员本身并不能得到比其他非社员更多的金融服务。农村信用社的所有者缺位问题突出，社员并不关心信用社的经营，这也与真正意义上的合作金融组织不相符合。现行农信社事实上的所有者缺位导致了农信社内部人控制、行政化管理、非市场经济行为等问题的产生，因此有必要对其实施股份制改造，推动其向商业化方向发展。
对农村信用社实施股份制改造，吸收到合格的投资者这一点至关重要。我们看到，越是在经济欠发达地区，农信社就越容易形成内部人控制，引入合格投资者的难度也越大。对于这样的机构，我们不能等当地经济发达了再着手引入投资者，因此可以考虑通过以下几种方式来解决农村信用社的合格投资者的问题。
一是搭建跨社区的资本平台，参股或控股农村信用社，这样既能解决合格投资者的问题，通过股权控制又能合法解决农信社公司治理的若干问题。二是引入战略投资者，特别是有银行业管理经验和有适用于农村金融市场的产品的战略投资者，包括有实力的农村商业银行、农村合作银行等也可以入股农村信用社。三是吸收合格的社会投资者。对于后两点，需要强调必须打破地方保护主义，同时要注意区分善意的投资者和恶意的投资者，并且在股权设计上本着既培养大股东又防止一股独大的原则，最好引入一批关心银行成长的合格的投资者。
股份制改造将对现有农信社的公司治理和经营管理产生深刻的影响。可以说在今后很长的一段时间内，信用社仍将是农村金融市场的主力军。农村信用社在农村的覆盖面最高，近95％的农户贷款是通过农信社发放的。因此，改造农村信用社，完善其公司治理和经营管理必将对农村金融的发展起到极大的促进作用。
农村金融市场要“百花齐放”
《银行家》：今年的“两会”上，温总理的讲话中明确提出要“发展多种所有制的农村金融机构，培育和发展不同类型的小额信贷组织”，银监会也出台了新型农村机构的准入政策，这表明中国农村金融的发展要强调百花齐放。同时我们也看到，中央的新农村建设战略提出后，诸如农业银行、农业发展银行、邮政储蓄等金融机构也纷纷提出金融支农的思路。您认为这些金融机构未来在农村金融市场应扮演什么样的角色，他们的金融支农思路是否仅仅是国家政策指引下的一句口号？
周忠明：不能说这些机构要在农村金融市场发挥作用的想法仅仅是一句口号，这些机构在农村金融的不同层面、不同领域有着不可替代的作用。但是，他们对于自己在农村金融市场的角色定位也应该有清醒的认识。
应该说，农业银行在农村金融市场还是有着不可替代的作用的，特别是其覆盖全国所有县以及部分乡镇的网点和结算网络是其他银行无法取代的。此外，农业银行在县域经济、农业产业化以及农村基础设施建设上都有特长，并有很大的潜力可以发挥。需要指出的是，农户贷款不应该成为农业银行涉足的领域，这是因为农行在乡镇的网点不够，而农户贷款需要大量的人力资源作为后盾，这些对于正处于改制之中的农业银行来说需要慎行，而县域个人住房贷款可以成为农业银行未来发展的一项业务。
农业发展银行则需要专注于国家需要扶持的农业农村领域，不宜将业务铺开。因为公司业务和零售业务领域并不是农发行的长项，在这些方面其风险识别能力不强，其应将业务集中于需要政策扶持的领域，发挥政策性金融的功效。
邮政储蓄目前最大的问题就是解决资金如何返农。我个人认为，邮政储蓄在农村的业务应以批发业务为主，可以通过多种形式将资金返流，还可以通过金融创新，比如农村资产证券化参与农村建设，不建议它大规模涉足其不擅长的零售业务领域，否则可能出现较多的坏账作为“学习成本”。
完善农村金融服务体系需要各类金融机构发挥不同的作用。对于这些支农的金融机构，国家应该出台一些诸如贴息、免税等扶持政策。同时，还应该出台相应的制度，通过农村资产证券化和农村资金信托产品，使其他银行及
非金融机构也能进入农村金融市场，从而丰富农村金融市场的产品和主体。
《银行家》：在农村金融市场中，民间金融的存在和其所发挥的作用是无法回避的。对于未来如何引导民间金融发展，使其在农村金融市场成为正规金融有益的补充您有何看法？
周忠明：以往我们对民间融资一直存在认识上的误区，认为非正规的就是不好的。事实上，民间融资是农村金融中不可或缺的一块。正规金融在开展农村金融服务时所遇到的信息不对称、交易成本高、抵押担保不足的问题，对民间金融来说往往不是问题。民间金融的还款率很高，可以说90%民间金融是良性的，有助于解决农民金融需求的问题。对于民间融资，我认为首先要加强对其保护、引导和规范，完善民间债权债务的法律关系，增强其合法性。其次要加强宣传，提高农民的风险意识，使其自觉抵制高利贷和非法集资。第三是在民间融资的基础上推动如乡镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构的发展。
目前农村金融市场中两种类型的机构值得我们特别关注。一是以部分基层政府为主导的新型金融机构，这类机构往往并不是为基层农村服务而是为其政绩服务的，所以对以乡村政府主导的融资组织应坚决反对。二是一些外部机构在中国农村设立的扶贫组织，其发展面临的难题是如何实现本地化，如何成为农民自己的经济组织，否则很难具有可持续性。当然这些机构应成为农村金融市场必要的补充。今后，应推动农民自发形成金融互助组织，体现自愿、互助和非盈利的原则，为此，国家应出台相应的政策予以支持和引导。
《银行家》：农村金融市场的建设与完善、农村金融需求的满足、农村金融机构的改革等，都离不开国家政策的扶持，您认为未来为完善农村金融体系，国家还应该在哪些方面予以政策支持？
周忠明：我认为国家应从困扰农村金融发展的信息不对称、交易成本高以及抵押担保物缺乏这些问题入手，出台相关政策措施。首先是加快农村社会信用体系和征信体系建设。其次对涉农金融机构要加大财税政策方面的扶持力度。再次是逐步改革农村土地制度，对于农村集体建设用地要出台相关政策使其可以抵押和流通，对于已建设用地应允许其办证，对于农村宅基地应允许其抵押和流通。最后是建议中央银行在票据剥离的基础上，进一步加大对农信社历史遗留问题的解决，最终引导其向股份制的社区银行方向发展。
题未见得已思考得很透彻。
开始于2003年的以农村信用社改革为主要内容的农村金融改革，部分解决了农村信用社历史包袱沉重、资金不足、管理不善等问题，但缺乏合理公司治理、合作金融特色不能发挥等难题至今仍未解。作为中国农村金融市场主力军的农村信用社未来如何在金融支农与获得自身发展中求得平衡，各类金融机构应在农村金融市场中占据什么位置，如何看农村金融改革中的深层次问题并有何种解决之道，长期关注农村金融问题并从事一线监管工作的江苏省银监局局长周忠明对此发表了他的见解。
农村金融发展面临“三道坎”
《银行家》：在中国的金融改革中，与其他类型金融机构改革相比，农村金融改革历时既久，出台的政策也不少，但取得的效果却不甚理想。每一轮农村金融改革过后总是又浮现出这样或那样的问题，至今，农村金融仍然面临市场发育不成熟、需求得不到满足、金融服务不到位、金融机构发展缓慢等问题，这其中的原因是什么？
周忠明：一直以来，我们对中国农村金融改革的研究往往是就事论事，以此为指导思想出台的具体措施也往往只是针对具体问题，而对中国农村金融的深层次问题分析得不够。
应该说目前有三大因素对中国农村金融市场的发展产生深刻的影响。
首先是农村金融市场存在严重的信息不对称问题。这个问题的产生是和中国的小农经济发展模式相关联的。在这种情况下金融机构不太了解农户，农户同样也不太了解金融机构，由此制约了金融机构进入农村市场的深度。
其次是交易成本很高。这是由信息不对称问题派生出来的。在信息不对称的情况下，金融机构要在贷前调查、贷中审批、贷后核查、联保等环节耗费大量的时间和精力，导致交易费用升高。虽然金融机构能够通过利率上浮覆盖一部分成本，但上浮的利率反过来又抑制了农民的资金需求。
第三，现行的农村土地制度导致农村金融市场不完善。中国农村采取的是家庭联产承包责任制的集体土地制度，农民事实上并不拥有土地。农民承包的土地不能够用于抵押，除此之外，农民的宅基地也不能用于抵押。而我们知道，土地抵押质押正是抑制信息不对称情况下的道德风险，从而降低交易费用的有效手段，因此现行的农村土地制度是影响农村金融发展的重要因素。
在上述三大因素的影响以及市场机制的作用下，我们看到国有银行大部分已经退出了农村金融市场，农村政策性银行即农业发展银行的覆盖面很小，由此形成了农村信用社在农村金融市场“一社独大”的局面，这种情况显然是不利于农村金融发展的。
农信社改革方向：股份制与商业化
《银行家》：刚才您说到，信息不对称、交易成本高、农村土地制度三个因素使农村金融市场基本上是以农村信用社为主体。我们看到，尽管农村信用社已经进行了多轮的改革，但其在运营机制上仍存在诸多问题，仍无法满足农村金融需求。您认为这里面深层次的原因是什么，未来农信社的改革方向在哪里？
周忠明：我认为，未来农村信用社改革应该是向商业化的方向推进，合作化的模式在很大程度上不能适应目前农村信用社的市场环境和经营特点。目前我们的农村信用合作社只是名义上的合作社，离真正的合作制相去甚远。为什么这么说，因为合作性金融机构的典型特点之一，是其运行建立在社员相互之间比较了解的基础之上，信息较为透明。而在我们对农信社进行以县为单位的统一法人的改造之后，社员相互了解这一合作组织最典型的优势就消失了。
同时，农信社入股的社员拥有的只是资格股，社员本身并不能得到比其他非社员更多的金融服务。农村信用社的所有者缺位问题突出，社员并不关心信用社的经营，这也与真正意义上的合作金融组织不相符合。现行农信社事实上的所有者缺位导致了农信社内部人控制、行政化管理、非市场经济行为等问题的产生，因此有必要对其实施股份制改造，推动其向商业化方向发展。
对农村信用社实施股份制改造，吸收到合格的投资者这一点至关重要。我们看到，越是在经济欠发达地区，农信社就越容易形成内部人控制，引入合格投资者的难度也越大。对于这样的机构，我们不能等当地经济发达了再着手引入投资者，因此可以考虑通过以下几种方式来解决农村信用社的合格投资者的问题。
一是搭建跨社区的资本平台，参股或控股农村信用社，这样既能解决合格投资者的问题，通过股权控制又能合法解决农信社公司治理的若干问题。二是引入战略投资者，特别是有银行业管理经验和有适用于农村金融市场的产品的战略投资者，包括有实力的农村商业银行、农村合作银行等也可以入股农村信用社。三是吸收合格的社会投资者。对于后两点，需要强调必须打破地方保护主义，同时要注意区分善意的投资者和恶意的投资者，并且在股权设计上本着既培养大股东又防止一股独大的原则，最好引入一批关心银行成长的合格的投资者。
股份制改造将对现有农信社的公司治理和经营管理产生深刻的影响。可以说在今后很长的一段时间内，信用社仍将是农村金融市场的主力军。农村信用社在农村的覆盖面最高，近95％的农户贷款是通过农信社发放的。因此，改造农村信用社，完善其公司治理和经营管理必将对农村金融的发展起到极大的促进作用。
农村金融市场要“百花齐放”
《银行家》：今年的“两会”上，温总理的讲话中明确提出要“发展多种所有制的农村金融机构，培育和发展不同类型的小额信贷组织”，银监会也出台了新型农村机构的准入政策，这表明中国农村金融的发展要强调百花齐放。同时我们也看到，中央的新农村建设战略提出后，诸如农业银行、农业发展银行、邮政储蓄等金融机构也纷纷提出金融支农的思路。您认为这些金融机构未来在农村金融市场应扮演什么样的角色，他们的金融支农思路是否仅仅是国家政策指引下的一句口号？
周忠明：不能说这些机构要在农村金融市场发挥作用的想法仅仅是一句口号，这些机构在农村金融的不同层面、不同领域有着不可替代的作用。但是，他们对于自己在农村金融市场的角色定位也应该有清醒的认识。
应该说，农业银行在农村金融市场还是有着不可替代的作用的，特别是其覆盖全国所有县以及部分乡镇的网点和结算网络是其他银行无法取代的。此外，农业银行在县域经济、农业产业化以及农村基础设施建设上都有特长，并有很大的潜力可以发挥。需要指出的是，农户贷款不应该成为农业银行涉足的领域，这是因为农行在乡镇的网点不够，而农户贷款需要大量的人力资源作为后盾，这些对于正处于改制之中的农业银行来说需要慎行，而县域个人住房贷款可以成为农业银行未来发展的一项业务。
农业发展银行则需要专注于国家需要扶持的农业农村领域，不宜将业务铺开。因为公司业务和零售业务领域并不是农发行的长项，在这些方面其风险识别能力不强，其应将业务集中于需要政策扶持的领域，发挥政策性金融的功效。
邮政储蓄目前最大的问题就是解决资金如何返农。我个人认为，邮政储蓄在农村的业务应以批发业务为主，可以通过多种形式将资金返流，还可以通过金融创新，比如农村资产证券化参与农村建设，不建议它大规模涉足其不擅长的零售业务领域，否则可能出现较多的坏账作为“学习成本”。
完善农村金融服务体系需要各类金融机构发挥不同的作用。对于这些支农的金融机构，国家应该出台一些诸如贴息、免税等扶持政策。同时，还应该出台相应的制度，通过农村资产证券化和农村资金信托产品，使其他银行及
非金融机构也能进入农村金融市场，从而丰富农村金融市场的产品和主体。
《银行家》：在农村金融市场中，民间金融的存在和其所发挥的作用是无法回避的。对于未来如何引导民间金融发展，使其在农村金融市场成为正规金融有益的补充您有何看法？
周忠明：以往我们对民间融资一直存在认识上的误区，认为非正规的就是不好的。事实上，民间融资是农村金融中不可或缺的一块。正规金融在开展农村金融服务时所遇到的信息不对称、交易成本高、抵押担保不足的问题，对民间金融来说往往不是问题。民间金融的还款率很高，可以说90%民间金融是良性的，有助于解决农民金融需求的问题。对于民间融资，我认为首先要加强对其保护、引导和规范，完善民间债权债务的法律关系，增强其合法性。其次要加强宣传，提高农民的风险意识，使其自觉抵制高利贷和非法集资。第三是在民间融资的基础上推动如乡镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构的发展。
目前农村金融市场中两种类型的机构值得我们特别关注。一是以部分基层政府为主导的新型金融机构，这类机构往往并不是为基层农村服务而是为其政绩服务的，所以对以乡村政府主导的融资组织应坚决反对。二是一些外部机构在中国农村设立的扶贫组织，其发展面临的难题是如何实现本地化，如何成为农民自己的经济组织，否则很难具有可持续性。当然这些机构应成为农村金融市场必要的补充。今后，应推动农民自发形成金融互助组织，体现自愿、互助和非盈利的原则，为此，国家应出台相应的政策予以支持和引导。
《银行家》：农村金融市场的建设与完善、农村金融需求的满足、农村金融机构的改革等，都离不开国家政策的扶持，您认为未来为完善农村金融体系，国家还应该在哪些方面予以政策支持？
周忠明：我认为国家应从困扰农村金融发展的信息不对称、交易成本高以及抵押担保物缺乏这些问题入手，出台相关政策措施。首先是加快农村社会信用体系和征信体系建设。其次对涉农金融机构要加大财税政策方面的扶持力度。再次是逐步改革农村土地制度，对于农村集体建设用地要出台相关政策使其可以抵押和流通，对于已建设用地应允许其办证，对于农村宅基地应允许其抵押和流通。最后是建议中央银行在票据剥离的基础上，进一步加大对农信社历史遗留问题的解决，最终引导其向股份制的社区银行方向发展。