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【摘要】：政府与社会资本合作模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险分担。英国推广PPP模式的相关实践给我国以重要启示。推广运用PPP模式，需要加快PPP法律法规体系建设；培育契约精神，积极推动法治化契约制度建设；创新金融支持模式，多方合力支持 PPP机制推广；建立规范系统的监督管理机制，防范财政风险。
【关键词】：PPP模式；融资模式；政府购买服务
一、PPP模式的理论阐释
PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，同时将 PPP模式运用于公共政策领域，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出的私人融资计划成为公共服务领域引入市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面地推广。20世纪70年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施 PPP模式。PPP模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。
PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践正在发展中。联合国发展计划署（1998）认为， PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式， 合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。 合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
综上可看出，尽管对PPP没有形成完全一致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目的是提供包括基礎设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。
二、英国PPP模式的基本特点
英国是较早采用PPP模式的国家，其采用的PPP模式主要分为两大类：一类是特许经营；另一类是私人融资计划。PPP项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的就称为私人融资计划。
归纳起来，英国PPP的基本特征是：
第一，公共部门与私人部门达成长达15-30年乃至更久的长期的合同关系，约定由私人部门参与提供传统上应当由政府提供的公共物品，特别是需要大量资金和复杂建设技术的道路、桥梁、地铁等基础设施，也包括监狱、公立医院和学校乃至国防等其他方面。
第二，在PFI/PPP合同项下，私人部门根据情况可能负责设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产以按照合同中设定的标准和数量提供公共产品或者服务。
第三，公共部门负责识别所需的公共产品和服务并订立明确的标准，根据该标准甄选私人部门合作伙伴，并根据私人部门对合同项下义务的履行情况，即是否按照预先的质量及数量标准提供了公共产品和服务，向私人部门支付相应费用。
第四，私人部门设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产并提供公共服务和产品的成本及期待的投资收益将通过公共部门支付的费用得到补偿，最终项目资产的所有权根据合同约定可以继续由私人部门保有或者移交至公共部门。
三、我国PPP模式的推广运用策略
推广运用PPP模式，是我国促进经济转型升级、推进新型城镇化建设的必然要求，也是加快转变政府职能、提升国家治理能力的机制创新，更是深化财税体制改革、构建现代财政制度、完善现代市场经济体系的重要内容；同时，也是公共部门对契约理念的尊重和对契约约束力的认同，有助于全社会契约精神的培育。
无论从国际经验还是国内发展实践看，PPP模式发展潜力巨大。从项目投资情况看，2013年我国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比尚有较大的差距。2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。从企业方面看，30多年来，民营企业的资金力量越来越雄厚，且希望在PPP模式下拓宽新的发展空间。PPP项目适合一些偏好于取得长期、预期性高的稳定回报的企业， 这类企业实际上在现实生活中为数可观。 从环境看， PPP 模式所体现的共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面的相关各方，越来越得到认同。在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化进程中，以PPP模式推动社会资本、民间资金与政府间的互动与有效合作，有着十分广阔的前景。
具体而言，推广运用PPP模式需着重考虑以下方面：
（一）加快PPP法律法规体系建设
PPP概念下的新型公私合作模式客观上要求高度的法治化、规范化和追求契约精神。党的十八届四中全会已对我国全面推进依法治国作出顶层设计，“法治化”与PPP的机制创新正好形成紧密联系，客观上对法治化程度低的现实问题提出了迫切的改革要求。
进一步完善现有的法律法规对PPP项目的支撑。从实际情况看，PPP项目由政府和社会资本构建合作关系的本质特征，要求对相关的国家和地方各个层级的政策融会贯通，这是达成PPP 项目合作协议、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。此外，司法保障体系规范PPP项目也非常重要。
（二）培育契约精神，积极推动法治化契约制度建设
PPP模式中，政府部门、私人部门和公众之间存在多重契约关系：第一，政府部门与公众之间存在契约关系，这种契约关系以政治合法性为背景，以宪法为框架，由政府在宪法范围内活动为公众提供公共产品与服务，针对公众的需求履行承诺。第二，政府部门与私人部门之间形成契约关系，这种契约关系以双方就具体项目或事项签订的合同为基础，由政府部门与私人部门通过合作来提供公共产品与服务。第三，参与PPP的非政府的企业和专业机构、社会组织之间形成契约关系，在PPP总体契约中承担公共产品与服务的供给，回应公众的诉求。
（三）创新金融支持模式，多方合力支持 PPP机制推广
一方面，财政部应加快推进完善PPP融资支持政策。 一是设立中央财政PPP 融资支持基金，考虑通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP 项目提供资金支持。在项目开发成功之后，由投资人把前期垫付的费用补偿回来，回到资金池里面，相当于资金得到循环利用。二是尽快制订完善现有专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围。三是建立PPP项目投资交流机制。
另一方面，金融机构要积极创新融资管理方式和融资产品，以更好地匹配 PPP项目的融资需求。运用商业银行贷款、信托、基金、项目收益债券、资产证券化等金融工具，建立多元化的项目融资渠道，根据项目建设内容匹配相适应的融资方式，降低融资成本，提升资本运作效率，发挥PPP模式的优势。
参考文献：
[1]（美）E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002
[2]贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》 2009（10）
【关键词】：PPP模式；融资模式；政府购买服务
一、PPP模式的理论阐释
PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，同时将 PPP模式运用于公共政策领域，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出的私人融资计划成为公共服务领域引入市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面地推广。20世纪70年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施 PPP模式。PPP模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。
PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践正在发展中。联合国发展计划署（1998）认为， PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式， 合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。 合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
综上可看出，尽管对PPP没有形成完全一致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目的是提供包括基礎设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。
二、英国PPP模式的基本特点
英国是较早采用PPP模式的国家，其采用的PPP模式主要分为两大类：一类是特许经营；另一类是私人融资计划。PPP项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的就称为私人融资计划。
归纳起来，英国PPP的基本特征是：
第一，公共部门与私人部门达成长达15-30年乃至更久的长期的合同关系，约定由私人部门参与提供传统上应当由政府提供的公共物品，特别是需要大量资金和复杂建设技术的道路、桥梁、地铁等基础设施，也包括监狱、公立医院和学校乃至国防等其他方面。
第二，在PFI/PPP合同项下，私人部门根据情况可能负责设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产以按照合同中设定的标准和数量提供公共产品或者服务。
第三，公共部门负责识别所需的公共产品和服务并订立明确的标准，根据该标准甄选私人部门合作伙伴，并根据私人部门对合同项下义务的履行情况，即是否按照预先的质量及数量标准提供了公共产品和服务，向私人部门支付相应费用。
第四，私人部门设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产并提供公共服务和产品的成本及期待的投资收益将通过公共部门支付的费用得到补偿，最终项目资产的所有权根据合同约定可以继续由私人部门保有或者移交至公共部门。
三、我国PPP模式的推广运用策略
推广运用PPP模式，是我国促进经济转型升级、推进新型城镇化建设的必然要求，也是加快转变政府职能、提升国家治理能力的机制创新，更是深化财税体制改革、构建现代财政制度、完善现代市场经济体系的重要内容；同时，也是公共部门对契约理念的尊重和对契约约束力的认同，有助于全社会契约精神的培育。
无论从国际经验还是国内发展实践看，PPP模式发展潜力巨大。从项目投资情况看，2013年我国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比尚有较大的差距。2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。从企业方面看，30多年来，民营企业的资金力量越来越雄厚，且希望在PPP模式下拓宽新的发展空间。PPP项目适合一些偏好于取得长期、预期性高的稳定回报的企业， 这类企业实际上在现实生活中为数可观。 从环境看， PPP 模式所体现的共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面的相关各方，越来越得到认同。在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化进程中，以PPP模式推动社会资本、民间资金与政府间的互动与有效合作，有着十分广阔的前景。
具体而言，推广运用PPP模式需着重考虑以下方面：
（一）加快PPP法律法规体系建设
PPP概念下的新型公私合作模式客观上要求高度的法治化、规范化和追求契约精神。党的十八届四中全会已对我国全面推进依法治国作出顶层设计，“法治化”与PPP的机制创新正好形成紧密联系，客观上对法治化程度低的现实问题提出了迫切的改革要求。
进一步完善现有的法律法规对PPP项目的支撑。从实际情况看，PPP项目由政府和社会资本构建合作关系的本质特征，要求对相关的国家和地方各个层级的政策融会贯通，这是达成PPP 项目合作协议、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。此外，司法保障体系规范PPP项目也非常重要。
（二）培育契约精神，积极推动法治化契约制度建设
PPP模式中，政府部门、私人部门和公众之间存在多重契约关系：第一，政府部门与公众之间存在契约关系，这种契约关系以政治合法性为背景，以宪法为框架，由政府在宪法范围内活动为公众提供公共产品与服务，针对公众的需求履行承诺。第二，政府部门与私人部门之间形成契约关系，这种契约关系以双方就具体项目或事项签订的合同为基础，由政府部门与私人部门通过合作来提供公共产品与服务。第三，参与PPP的非政府的企业和专业机构、社会组织之间形成契约关系，在PPP总体契约中承担公共产品与服务的供给，回应公众的诉求。
（三）创新金融支持模式，多方合力支持 PPP机制推广
一方面，财政部应加快推进完善PPP融资支持政策。 一是设立中央财政PPP 融资支持基金，考虑通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP 项目提供资金支持。在项目开发成功之后，由投资人把前期垫付的费用补偿回来，回到资金池里面，相当于资金得到循环利用。二是尽快制订完善现有专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围。三是建立PPP项目投资交流机制。
另一方面，金融机构要积极创新融资管理方式和融资产品，以更好地匹配 PPP项目的融资需求。运用商业银行贷款、信托、基金、项目收益债券、资产证券化等金融工具，建立多元化的项目融资渠道，根据项目建设内容匹配相适应的融资方式，降低融资成本，提升资本运作效率，发挥PPP模式的优势。
参考文献：
[1]（美）E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002
[2]贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》 2009（10）