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摘要：当前，农民工子女受教育问题问题已成为社会各界关注的焦点话题。陕西作为西部的中心，集中了大量的农民工，其子女受教育状况如何，却始终缺乏数字化的反映。为此，2011年9月～10月，我们组织了这次调查，希望能够了解真实情况、弥补信息空白，为问题的解决和政府决策提供参考。
关键词：农民工；子女受教育
一、流动儿童的教育困境
首先，流动儿童一般都面临着过高的借读费。从1992年到2009年，我国义务教育的“借读费”在法律上有一个从确立到逐步取消的过程，国家先后发布了一系列文件，从1996年的允许收取借读费到2009年明确取消借读费，借读费作为合法的收费已经存在了十余年。 在借读费存续的时期，各地借读费从数百元到数千元不等，对于大多数流动儿童的家长来说，这几乎是“不可能完成的任务”。 财政部和国家发改委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》规定，2009年1月1日起，取消义务教育借读费。虽然现在还没有看到有关的调查报告，但是这一政策实施的效果却并不乐观，主要体现为两个方面：一、取消了借读费，又出现了“赞助费”、“捐资助学费”，比如武汉、重庆。 虽然新闻报道尚不普遍，但几乎可以肯定，在政府对义务教育的财政投入没有加大的条件下，在相当数量的城市中，借读费仍然会以各种形式存在着。二、借读费取消后，由于公立学校没有足够的财政经费，流动儿童将从交借读费可以入学的状况陷入既交不出去借读费，也无处可入学的困境。 原因是公办学校的招生名额在没有经费支持的条件下大大缩水了，流动儿童的受教育权将从受到限制转变成基本无法实现。
其次，城市公立学校根本无法容纳这么多义务教育阶段的适龄儿童。借读费取消后，一些公立学校选择减少招生名额的办法来应对；其实，即使是城市公立学校千方百计增加学位，也远远不能满足流动儿童受教育的需要。城市公立中小学是根据具有城市户籍的人口中适龄儿童的数量来规划设计的，流动儿童本就不在城市公立学校计划容纳的范围之内，只是因为近年来城市人口出生率降低，公立中小学才出现一些剩余学位。更何况，据估计，未来城市流动儿童数量将高达2000万之巨，仅仅依靠现有公立教育资源无疑是杯水车薪。在北京，2004年乡、镇、村中小学取消借读费时，一年之间，流动儿童从28万猛增至38万，是2001年公立学校接收人数的3倍多。仅2002-2003年一年，北京市教委就要补贴2000多万元，还远远不够。 当然，一般而言，城市公立中小学只对符合条件的流动儿童免费入学，而这些条件也往往是大多数流动儿童家长无法达到的。
最后，农民工子弟学校就学条件不达标。除了极少数农民工子弟学校教育质量与城市普通公立中小学教育质量相当外，极大多数农民工子弟学校一般属于私人办学，没有合法的手续，几乎没有什么教育设施。从校舍上看，租几间最便宜的民房或者在菜地里搭几件窝棚，有的就开设在猪圈里；从教学器材上看，往往缺乏基本的教学器材，诸如三角板、圆规等；从师资上看，什么人都可以当老师，既没有符合国家标准的学历，而且往往是半路出家持起教鞭，也没有教学经验。也正是由于农民工子弟学校办学条件极差，所以一般来说，肯定达不到当地要求的中小学办学条件标准，经常会遭到被取缔的命运。不过，农民工子弟学校显得如此糟糕，也是因为它把我国基础教育的城乡差距以一种直观的方式在城市表现出来了，与城市中小学相比的巨大差距，也是它们经常被城市居民所鄙夷、为舆论所广泛关注的原因之一。事实上，据刘成斌、吴新慧在江苏义务的调查，在农民工眼里，与城镇普通公办学校存在相当差距、被社会媒介评价为困难学校的民工子弟学校仍然比他们家乡的学校要好的超过有效样本的三分之一；“差不多一样”的占29%，两项合计占有效样本的三分之二。
正是由于以上原因，据2003年国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心共同立项、财政部和联合国儿童基金会资助的调查结果显示：我国的流动人口中，18周岁以下的流动人口占1982万。处于义务教育阶段的孩子有9.3%处于失学辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学；6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育；超龄现象比较严重，有近20%的9周岁的孩子还只上小学一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动儿童的31%和10%。未能入学的儿童，“童工”问题突出，在失学的12-14周岁的流动儿童中，有60%的人已经开始工作。
二、流动儿童受教育权保障的三大误区
正是由于流动儿童受教育权保障状况堪忧，学者们才提出了诸多解决办法，在这些观点中，不乏真知灼见，但也存在以下三大误区：
（一）流动儿童享有与城市儿童同等的受教育权
显而易见，这里的受教育权指的是享有与城市儿童同等的必要的教育设施请求权。必须指出的是必要教育设施请求权作为一种社会权利，需要以政府的行政给付为实现条件。在我国义务教育“地方负责、分级管理”的制度下，城市政府并无负责流动儿童义务教育给付的义务，在制度上农民子女的必要的教育设施请求权应由农民户籍所在地政府负责提供。我们所说的平等的受教育权只能是符合义务教育必要的教育设施的强制性国家标准的平等，而不是符合发达省份、城市义务教育的最低标准的必要的教育设施。事实上，即使2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求解决流动儿童接受义务教育的问题“以流入地政府为主”，由于不存在义务教育必要的教育设施的国家标准，究竟流入地政府的责任的限度何在，并不明确，虽然该文件同样规定了“以公立学校为主”。
一方面，流动儿童涌入公立中小学挤占了本地居民的教育资源，必然导致教育设施等条件下降，甚至不能达到本地义务教育设施的最低标准，这是对本地儿童受教育权的侵犯。另一方面，农民工之所以选择将子女从留守儿童变成流动儿童，首要的原因就在于便于照顾和选择城市更优质的义务教育。由于我国义务教育发展极不平衡，优质教育资源短缺，实现对优质教育资源的选择只能是分择校或交适当数量的“择校费”，这才是真正意义上的平等。 平等是没有止境的，在我国地域差距、城乡差距如此巨大的条件下，只要加入流动就能平等享受一线城市的基础教育设施，这是不切实际的想法。事实上，北京市取消借读费后，就出现了通过专门为农民工办理子女入学的各种证明以牟取暴利的非法中介；在浙江瑞安市，流动儿童与城市儿童实行“同城待遇”之后，一些农民工不但带来了自家儿女，还带来了侄子、外孙。
总之，流动儿童的平等受教育权指的是符合国家最低标准的必要的义务教育设施，而不是优质的城市公共义务教育资源，也不是符合当地最低标准的必要的义务教育设施。
（二）流动儿童接受义务教育“以流入地政府为主”
没有人会否认农民工对城市建设、经济发展等各个方面所做出的巨大贡献；但是，也应该看到，在同一城市长期打工的农民工只占农民工总数的一半左右，能够居住五年以上的大约在20%左右。只有这一部分农民工长期对城市发展做出了较大贡献，应当优先对他们的子女赋予与城市居民子女同等的受教育权；事实上，大部分城市在流动儿童入学条件上都规定了居住年限，这是具有一定的合理性的。对于剩余的农民工子女一则对当地贡献较少，二则居无定所，当地政府也难以保障其子女的受教育权。对于这部分流动频繁的农民工子女其义务教育的给付责任本来应当主要由中央政府和流出地政府一起承担，考虑到流出地政府的财政状况，可以由中央政府和流入地政府一起承担主要责任，流出地政府也承担部分责任。毕竟，我国义务教育财政分配是基于户籍人口分配的。
在保证学生经费这个问题上，学者们纷纷提出类似“教育券”的计划，笔者也比较认同这种思路。
流动儿童所持的教育券在面值上只能获得达到国家最低标准或流出地最低标准的教育设施，一般来说，在流入地这样的学校是农民工子弟学校或城市中的薄弱学校。其实，城市中小学也存在一批薄弱学校，由于生源无法保证，政府也不可能加大投入，正面临衰败，只要接受流动儿童入学，流动儿童本人又带来了“人头费”，这些城市薄弱学校也会繁荣起来。现在问题是，中央政府只给政策，要求流入地政府承担流动儿童几乎全部的教育财政投入责任，流入地政府又怎么承担得起来呢？其结果“一视同仁”的高调变成了一地鸡毛的纷争。
由于流动儿童所持教育券的金额只是义务教育必要的教育设施的国家强制性标准（不排除流出地政府在达到国家标准基础上，加大投入，提高保障金额），即全国统一的最低标准，对于经济发展较为落后的西部省区来说，这本来就是中央政府应当承担的责任；对于中央政府来说，由于采取了“低标准、广覆盖”的策略，也不会有财力不足之虞。
（三）流动儿童接受义务教育“以公立学校为主”
应该说，在流动儿童数量不多的条件下，这是可以实现的；但是，在流动儿童越来越多，城市儿童只是略有减少的情况下，这是不现实的，也侵犯了本来属于城市儿童的受教育权，即城市儿童就读的学校因为流动儿童的涌入造成不能达到该地所规定的最低的教育设施标准。事实上，城市公立学校目前据各种调查容纳了流动儿童约70%左右，这是以降低教育质量为代价的。最通常的表现是班额过大，一个班超过国家标准的多容纳学生，这不是侵犯城市儿童的受教育权是什么呢？更不用说，有些学校由于场地不足，将礼堂、图书室都改成了教室，城市儿童的必要的教育设施的请求权又如何保障呢？加上不允许收“借读费”的政策出台，使本来就是招收流动儿童“越多越吃亏”的状况更加恶化，连代课教师的工资都无法保证，公立中小学就只能缩小容量，减少招生了。
即使是城市居民，不同的学区之间上学，也是要交借读费的，主要体现为择校费。即便在发放教育券的条件下，流动儿童所持有的教育券也只能选择符合国家最低标准的教育设施，尚不足以支付符合城市最低标准的教育设施的公立中小学。在流动儿童数量不大，流入地政府能够支撑的条件下，可以由流入地政府补贴，实现免费入学；但现在的趋势是流动儿童数目趋于巨量，由流动儿童家长支付流出地和流入地之间教育设施标准的差额也是有理由的。
即便如此，已有的城市公立中小学也无法全部容纳流动儿童入学。现在的问题是，一方面，城市公立中小学无法全部容纳；另一方面，农民工子弟学校办学条件较差，在缺乏相应义务教育设施的国家标准的条件下，既无法将其简单关闭，也少有政府对其提供资助。如果农民工子女持教育券到农民工子弟学校就学，则农民工子弟学校也可享受国家财政补贴，国家也能依照义务教育设施的国家强制性标准对其进行管理、检测以至于资助。建设农民工子弟小学的土地和资金可以由中央负责，由地方实施。
基金项目：本文为陕西省社科基金项目“陕西省流动儿童受教育权保障研究”的阶段性成果，立项号：11G025。
参考文献：
[1]李建芳，张超晖.借读费取消 外来工子女入学更难[J].海峡都市报2009（7）.
[2]费菊瑛. 改善义务教育投融资体制研究[M]. 中山大学出版社，2007.
[3]刘成斌，吴新慧著.留守与流动——农民工子女的教育选择[M]. 上海交通大学出版社，2008.
[4]国务院妇女儿童工作委员会办公室. 让我们共享阳光：中国九城市流动儿童状况调查研究报告. 转引自罗建河：流动儿童受教育权益保障问题探微[J].教育学术月刊，2009（3）.
[5]刘成斌，吴新慧著.留守与流动——农民工子女的教育选择[M].上海交通大学出版社，2008.
[6]韩世强.流动儿童受义务教育权的实现及司法救济—兼论超法规路径的行政诉讼变革[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)2008（5）.
（作者简介：管 华（1977-），男，河南光山人，法学博士，西北政法大学副教授，教育法律制度研究中心执行主任；郭智莲（1980-），女，山西太原人，数学博士，西北政法大学讲师。）
关键词：农民工；子女受教育
一、流动儿童的教育困境
首先，流动儿童一般都面临着过高的借读费。从1992年到2009年，我国义务教育的“借读费”在法律上有一个从确立到逐步取消的过程，国家先后发布了一系列文件，从1996年的允许收取借读费到2009年明确取消借读费，借读费作为合法的收费已经存在了十余年。 在借读费存续的时期，各地借读费从数百元到数千元不等，对于大多数流动儿童的家长来说，这几乎是“不可能完成的任务”。 财政部和国家发改委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》规定，2009年1月1日起，取消义务教育借读费。虽然现在还没有看到有关的调查报告，但是这一政策实施的效果却并不乐观，主要体现为两个方面：一、取消了借读费，又出现了“赞助费”、“捐资助学费”，比如武汉、重庆。 虽然新闻报道尚不普遍，但几乎可以肯定，在政府对义务教育的财政投入没有加大的条件下，在相当数量的城市中，借读费仍然会以各种形式存在着。二、借读费取消后，由于公立学校没有足够的财政经费，流动儿童将从交借读费可以入学的状况陷入既交不出去借读费，也无处可入学的困境。 原因是公办学校的招生名额在没有经费支持的条件下大大缩水了，流动儿童的受教育权将从受到限制转变成基本无法实现。
其次，城市公立学校根本无法容纳这么多义务教育阶段的适龄儿童。借读费取消后，一些公立学校选择减少招生名额的办法来应对；其实，即使是城市公立学校千方百计增加学位，也远远不能满足流动儿童受教育的需要。城市公立中小学是根据具有城市户籍的人口中适龄儿童的数量来规划设计的，流动儿童本就不在城市公立学校计划容纳的范围之内，只是因为近年来城市人口出生率降低，公立中小学才出现一些剩余学位。更何况，据估计，未来城市流动儿童数量将高达2000万之巨，仅仅依靠现有公立教育资源无疑是杯水车薪。在北京，2004年乡、镇、村中小学取消借读费时，一年之间，流动儿童从28万猛增至38万，是2001年公立学校接收人数的3倍多。仅2002-2003年一年，北京市教委就要补贴2000多万元，还远远不够。 当然，一般而言，城市公立中小学只对符合条件的流动儿童免费入学，而这些条件也往往是大多数流动儿童家长无法达到的。
最后，农民工子弟学校就学条件不达标。除了极少数农民工子弟学校教育质量与城市普通公立中小学教育质量相当外，极大多数农民工子弟学校一般属于私人办学，没有合法的手续，几乎没有什么教育设施。从校舍上看，租几间最便宜的民房或者在菜地里搭几件窝棚，有的就开设在猪圈里；从教学器材上看，往往缺乏基本的教学器材，诸如三角板、圆规等；从师资上看，什么人都可以当老师，既没有符合国家标准的学历，而且往往是半路出家持起教鞭，也没有教学经验。也正是由于农民工子弟学校办学条件极差，所以一般来说，肯定达不到当地要求的中小学办学条件标准，经常会遭到被取缔的命运。不过，农民工子弟学校显得如此糟糕，也是因为它把我国基础教育的城乡差距以一种直观的方式在城市表现出来了，与城市中小学相比的巨大差距，也是它们经常被城市居民所鄙夷、为舆论所广泛关注的原因之一。事实上，据刘成斌、吴新慧在江苏义务的调查，在农民工眼里，与城镇普通公办学校存在相当差距、被社会媒介评价为困难学校的民工子弟学校仍然比他们家乡的学校要好的超过有效样本的三分之一；“差不多一样”的占29%，两项合计占有效样本的三分之二。
正是由于以上原因，据2003年国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心共同立项、财政部和联合国儿童基金会资助的调查结果显示：我国的流动人口中，18周岁以下的流动人口占1982万。处于义务教育阶段的孩子有9.3%处于失学辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学；6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育；超龄现象比较严重，有近20%的9周岁的孩子还只上小学一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动儿童的31%和10%。未能入学的儿童，“童工”问题突出，在失学的12-14周岁的流动儿童中，有60%的人已经开始工作。
二、流动儿童受教育权保障的三大误区
正是由于流动儿童受教育权保障状况堪忧，学者们才提出了诸多解决办法，在这些观点中，不乏真知灼见，但也存在以下三大误区：
（一）流动儿童享有与城市儿童同等的受教育权
显而易见，这里的受教育权指的是享有与城市儿童同等的必要的教育设施请求权。必须指出的是必要教育设施请求权作为一种社会权利，需要以政府的行政给付为实现条件。在我国义务教育“地方负责、分级管理”的制度下，城市政府并无负责流动儿童义务教育给付的义务，在制度上农民子女的必要的教育设施请求权应由农民户籍所在地政府负责提供。我们所说的平等的受教育权只能是符合义务教育必要的教育设施的强制性国家标准的平等，而不是符合发达省份、城市义务教育的最低标准的必要的教育设施。事实上，即使2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求解决流动儿童接受义务教育的问题“以流入地政府为主”，由于不存在义务教育必要的教育设施的国家标准，究竟流入地政府的责任的限度何在，并不明确，虽然该文件同样规定了“以公立学校为主”。
一方面，流动儿童涌入公立中小学挤占了本地居民的教育资源，必然导致教育设施等条件下降，甚至不能达到本地义务教育设施的最低标准，这是对本地儿童受教育权的侵犯。另一方面，农民工之所以选择将子女从留守儿童变成流动儿童，首要的原因就在于便于照顾和选择城市更优质的义务教育。由于我国义务教育发展极不平衡，优质教育资源短缺，实现对优质教育资源的选择只能是分择校或交适当数量的“择校费”，这才是真正意义上的平等。 平等是没有止境的，在我国地域差距、城乡差距如此巨大的条件下，只要加入流动就能平等享受一线城市的基础教育设施，这是不切实际的想法。事实上，北京市取消借读费后，就出现了通过专门为农民工办理子女入学的各种证明以牟取暴利的非法中介；在浙江瑞安市，流动儿童与城市儿童实行“同城待遇”之后，一些农民工不但带来了自家儿女，还带来了侄子、外孙。
总之，流动儿童的平等受教育权指的是符合国家最低标准的必要的义务教育设施，而不是优质的城市公共义务教育资源，也不是符合当地最低标准的必要的义务教育设施。
（二）流动儿童接受义务教育“以流入地政府为主”
没有人会否认农民工对城市建设、经济发展等各个方面所做出的巨大贡献；但是，也应该看到，在同一城市长期打工的农民工只占农民工总数的一半左右，能够居住五年以上的大约在20%左右。只有这一部分农民工长期对城市发展做出了较大贡献，应当优先对他们的子女赋予与城市居民子女同等的受教育权；事实上，大部分城市在流动儿童入学条件上都规定了居住年限，这是具有一定的合理性的。对于剩余的农民工子女一则对当地贡献较少，二则居无定所，当地政府也难以保障其子女的受教育权。对于这部分流动频繁的农民工子女其义务教育的给付责任本来应当主要由中央政府和流出地政府一起承担，考虑到流出地政府的财政状况，可以由中央政府和流入地政府一起承担主要责任，流出地政府也承担部分责任。毕竟，我国义务教育财政分配是基于户籍人口分配的。
在保证学生经费这个问题上，学者们纷纷提出类似“教育券”的计划，笔者也比较认同这种思路。
流动儿童所持的教育券在面值上只能获得达到国家最低标准或流出地最低标准的教育设施，一般来说，在流入地这样的学校是农民工子弟学校或城市中的薄弱学校。其实，城市中小学也存在一批薄弱学校，由于生源无法保证，政府也不可能加大投入，正面临衰败，只要接受流动儿童入学，流动儿童本人又带来了“人头费”，这些城市薄弱学校也会繁荣起来。现在问题是，中央政府只给政策，要求流入地政府承担流动儿童几乎全部的教育财政投入责任，流入地政府又怎么承担得起来呢？其结果“一视同仁”的高调变成了一地鸡毛的纷争。
由于流动儿童所持教育券的金额只是义务教育必要的教育设施的国家强制性标准（不排除流出地政府在达到国家标准基础上，加大投入，提高保障金额），即全国统一的最低标准，对于经济发展较为落后的西部省区来说，这本来就是中央政府应当承担的责任；对于中央政府来说，由于采取了“低标准、广覆盖”的策略，也不会有财力不足之虞。
（三）流动儿童接受义务教育“以公立学校为主”
应该说，在流动儿童数量不多的条件下，这是可以实现的；但是，在流动儿童越来越多，城市儿童只是略有减少的情况下，这是不现实的，也侵犯了本来属于城市儿童的受教育权，即城市儿童就读的学校因为流动儿童的涌入造成不能达到该地所规定的最低的教育设施标准。事实上，城市公立学校目前据各种调查容纳了流动儿童约70%左右，这是以降低教育质量为代价的。最通常的表现是班额过大，一个班超过国家标准的多容纳学生，这不是侵犯城市儿童的受教育权是什么呢？更不用说，有些学校由于场地不足，将礼堂、图书室都改成了教室，城市儿童的必要的教育设施的请求权又如何保障呢？加上不允许收“借读费”的政策出台，使本来就是招收流动儿童“越多越吃亏”的状况更加恶化，连代课教师的工资都无法保证，公立中小学就只能缩小容量，减少招生了。
即使是城市居民，不同的学区之间上学，也是要交借读费的，主要体现为择校费。即便在发放教育券的条件下，流动儿童所持有的教育券也只能选择符合国家最低标准的教育设施，尚不足以支付符合城市最低标准的教育设施的公立中小学。在流动儿童数量不大，流入地政府能够支撑的条件下，可以由流入地政府补贴，实现免费入学；但现在的趋势是流动儿童数目趋于巨量，由流动儿童家长支付流出地和流入地之间教育设施标准的差额也是有理由的。
即便如此，已有的城市公立中小学也无法全部容纳流动儿童入学。现在的问题是，一方面，城市公立中小学无法全部容纳；另一方面，农民工子弟学校办学条件较差，在缺乏相应义务教育设施的国家标准的条件下，既无法将其简单关闭，也少有政府对其提供资助。如果农民工子女持教育券到农民工子弟学校就学，则农民工子弟学校也可享受国家财政补贴，国家也能依照义务教育设施的国家强制性标准对其进行管理、检测以至于资助。建设农民工子弟小学的土地和资金可以由中央负责，由地方实施。
基金项目：本文为陕西省社科基金项目“陕西省流动儿童受教育权保障研究”的阶段性成果，立项号：11G025。
参考文献：
[1]李建芳，张超晖.借读费取消 外来工子女入学更难[J].海峡都市报2009（7）.
[2]费菊瑛. 改善义务教育投融资体制研究[M]. 中山大学出版社，2007.
[3]刘成斌，吴新慧著.留守与流动——农民工子女的教育选择[M]. 上海交通大学出版社，2008.
[4]国务院妇女儿童工作委员会办公室. 让我们共享阳光：中国九城市流动儿童状况调查研究报告. 转引自罗建河：流动儿童受教育权益保障问题探微[J].教育学术月刊，2009（3）.
[5]刘成斌，吴新慧著.留守与流动——农民工子女的教育选择[M].上海交通大学出版社，2008.
[6]韩世强.流动儿童受义务教育权的实现及司法救济—兼论超法规路径的行政诉讼变革[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)2008（5）.
（作者简介：管 华（1977-），男，河南光山人，法学博士，西北政法大学副教授，教育法律制度研究中心执行主任；郭智莲（1980-），女，山西太原人，数学博士，西北政法大学讲师。）