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摘 要:再审检察建议是探索新型民事行政检察监督的有效途径之一,它与民事行政抗诉形成了相辅相成的态势,基本上构成了一个完整的民事检察监督体系,但是由于法律规定不明确、运用标准不统一、法律监督力度薄弱等原因,使得检察院开展再审检察建议工作困难重重,笔者建议应从对个案再审检察建议予以全方位的规范、加强文书说理性、加强外部沟通等方面着手加强和改进再审检察建议工作。
关键词:再审检察建议;民事行政检察监督;申请再审权
再审检察建议是探索新型民事行政检察监督的有效途径之一。随着检察机关民事行政检察工作的开展,除了按照审判监督程序提出抗诉外,民事行政再审检察建议的适当运用,在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面,发挥着自身的优势和作用。但是修改后的《民事诉讼法》仍然没有明确再审检察建议的法律地位,致使一些法院开始对同级检察机关的再审检察建议持否定的态度,一些法官认为法院不宜继续接收再审检察建议。本文简要分析当前适用再审检察建议面临的困境,并提出加强和改进再审检察建议工作的一些对策。
一、当前适用再审检察建议面临的困境
(一)法律规定不明确
再审检察建议的现行的法律依据是2001年11月8日最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和2001年9月24日最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》这两个司法解释。但二者规定都较为粗疏:《办案规则》第47条仅规定人民检察院可以向人民法院提出(再审)检察建议的四种情形;而《纪要》第17条只是提示性规定,人民检察院对人民法院审判工作提出检察建议的,人民法院应认真研究改进工作,经与人民法院协商同意对个案提出检察建议的,可依职权启动再审程序。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》并未规定再审检察建议的监督方式,修订后的民事诉讼法对检察机关再审检察建议的应用问题仍未作出明确规定,这使得再审检察建议在运用过程中无明确的法律支持。
(二)适用标准不统一
《人民察院民事行政抗诉案件办案规则》对再审检建议的适用范围、操作程序、送达等未作明确规,根据实际需要,各地检察机关与人民法院在协商一致的基础上对再审检察建议的适用范围、使用程序等内容做了一些规定,但是各地检察院与同级法院确定的内容差别较大,缺乏法律的严肃性。主要表现在以下几个方面:1.适用范围不统一。《办案规则》第47条规定:原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的;原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的;人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的以及其他情形,人民检察院可以向人民法院提出检察建议。根据实际需要,各地检察院对“其他情形”以会议记要的形式作出补充性规定,但各地检察院与同级法院确定的范围差别较大,不利于再审检察建议的统一适用;2.适用程序不统一。法律、司法解释均未就再审检察建议的适用程序作出规定,实践操作中各地检察院也是千差万别。例如:受案部门有的规定为立案庭,也有规定为审监庭;审理时限有规定1个月的,也有规定3个月的,还有的甚至就根本没有规定。
(三)法律监督力度薄弱
一些基层法院不能主动接受检察机关的监督,认为检察机关民事行政监督形式是抗诉,民事行政检察建议不具有法律效力,不是法定的监督形式。在实践中,有些法院对民行检察建议采取消极应付的态度,认为再审检察议既可以接受,也可以不采纳,再审与否,主动权在人民法院。有的人民法院甚至将再审检察建以当事人申诉案件对待,使再审检察建议难达到监督的目的,更难以在公众中树立法律监督关的威望。
(四)与抗诉关系把握不准确
因再审检察建议不受审级限制和诉讼便捷的特点,倍受实践青睐,尤其是没有抗诉权的基层检察院,因此,一些基层检察院甚至认为,再审检察建议可以取代抗诉程序成为民事行政审判监督的主要方式,只有在人民法院收到再审检察建议后不采纳、不答复,或者采纳后再审维持原判的情形下,符合抗诉条件的,依法提请上级检察院提起抗诉;也有的基层检察院认为,再审检察建议没有明确的法律依据,开展再审检察建议工作困难重重,如法院不支持、不配合,因此,没有必要开展或者不想开展再审检察建议工作。
二、加强和改进再审检察建议工作的对策
(一)对修改后的民诉法申请再审权的上移要正确理解,积极稳妥地适用再审检察建议
新修改的《民事诉讼法》第一百七十八条被修改为:当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;第一百八十一条第二款规定:因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。这就意味着,基层法院除了本院院长依职权启动再审程序外,不再启动对本院判决裁定的审判监督程序。修订后的民诉法保留了法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现错误,认为需要再审的,可以提交审判委员会讨论决定的规定。笔者建议基层检察院应加强与法院沟通协调工作,建立健全与法院的协调配合机制,取得法院对再审检察建议工作的理解与支持,对检察机关发出的再审检察建议,由法院院长依职权提交审判委员会讨论决定是否再审,推动再审检察建议应用工作。
(二)对个案再审检察建议予以全方位的规范
1.明确再审检察建议的适用范围。结合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定,笔者认为,提出再审检察建议的范围可设定为: (1)裁判确有错误但涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的;(2)违反自愿原则或内容违反法律规定的调解书;(3)对于按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序和撤诉或按撤诉处理等程序裁判确有错误的;(4)对于人民法院在民事行政审判工作中存在一般性、程序性错误的; (5)人民法院判决裁定在定性和处理上并无大的错误,只是在责任分配,具体数额计算等实体有差错,不足以引起抗诉,但可以通过人民法院复查、执行和解等解决的;(6)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
2.规范适用再审检察建议的程序。规范再审检察建议的适用程序可参照民事诉讼法有关规定,作如下规定:(1)提出。由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出,应当制作《民事行政再审检察建议书》。(2)受理。人民检察院提出的再审检察建议由人民法院立案庭受理,并于15日内决定是否立案复查。(3)审理。人民法院决定再审的案件,应当将开庭时间提前3天告知提出再审检察建议的人民检察院。(4)判决。受案人民法院对再审检察建议案件作出再审判决、裁定后,应当在3日内将裁判文书送达提出再审检察建议的人民检察院。
3.建立再审检察建议的反馈和跟踪制度。对人民检察院已发出的个案再审检察建议,人民法院应在一定的期限内以书面形式将其是否采纳个案再审检察建议的意见反馈给人民检察院。而发出个案再审检察建议的人民检察院则应进一步加强与人民法院的沟通和协调,以便及时了解和掌握个案再审检察建议的落实、采纳情况,应就人民法院对个案再审检察建议的执行情况进行回访。
(三)加强文书说理性,提高再审检察建议的质量
再审检察建议的质量很大程度上取决于说理。通过说理,促使法院主动接纳再审建议,进而改正错误。在再审检察建议书中对证据采信、法律精髓进行论证说理,清晰、准确、有条理地向人民法院表明建议观点,增强观点的说服力、公信力,易于为法官充分理解、认识和接受。这样就能有利于再审改判率的提高,从而提升民事行政检察监督的工作实效。如:对原审裁判认定事实主要证据不足的说理,不能以“客观真实”标准来否定法院裁判,应以原审卷宗材料为审查基础,重点围绕原审当事人双方举证、质证、辩论等环节,严格按照证据规则有关证据“三性”、证据效力、举证责任、证明标准、法官自由裁量等规定分析论证法院裁判认定证据、采信证据等存在的错误。
(四)加强外部沟通,增强再审检察建议的实效
81.加强与法院的沟通
再审检察建议不同于抗诉,抗诉必然引起再审,而再审检察建议属于建议的性质,案件是否再审,取决于人民法院是否采纳再审建议。人民检察院为发挥再审检察建议的最大效力,应当积极协调好与人民法院的关系,创造良好的执法环境。通过人民检察院与人民法院的共同努力,保证法律的正确实施,维护司法的公正。
2.加强与人大的沟通
近年来,随着检察职能的充分发挥,各级、各地人大对检察机关工作也给予最大的关注与支持。因此,检察机关在适用再审检察建议时,应坚持多请示、多汇报原则,重点汇报再审检察建议开展情况以及检法两家个案工作协商情况,必要时还可以借助人大的“外力”进行个案协调, 使人大监督从后盾走向前台,最终实现再审检察建议的法律监督效能。
3.加强与上级检察院的沟通
主动听取上级检察院的指导意见。虽然再审检察建议不像抗诉程序必须提请上级检察院抗诉,但是为保证再审检察建议的严肃性和正确性,应在提出再审检察建议时,主动向上级检察院民行部门汇报,并听取意见。一旦同级人民法院拒不受理或再审维持,应及时提请上级检察院抗诉,从而增强再审检察建议的实效。
(五)澄清认识,正确处理再审检察建议与抗诉的关系
抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素,但是,不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。抗诉仍然是检察机关行使民事行政审判监督权的主要方式;由于立法上的缺失,人民法院对于再审检察建议这种新型的监督方式,可能会不理解、不支持、不配合,使得再审检察建议工作的开展面临着很多困难,但是,也不能因此排除再审检察建议的适用。
人民检察院一方面要加强与人民法院的沟通,争取对再审检察建议的理解、支持、配合;另一方面,遇到人民法院对再审检察建议置之不理的情况,凡符合抗诉条件的,及时向上级人民检察院提请抗诉,使抗诉与再审检察建议相互补充,刚柔相济,共同发挥民行检察监督职能。
关键词:再审检察建议;民事行政检察监督;申请再审权
再审检察建议是探索新型民事行政检察监督的有效途径之一。随着检察机关民事行政检察工作的开展,除了按照审判监督程序提出抗诉外,民事行政再审检察建议的适当运用,在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面,发挥着自身的优势和作用。但是修改后的《民事诉讼法》仍然没有明确再审检察建议的法律地位,致使一些法院开始对同级检察机关的再审检察建议持否定的态度,一些法官认为法院不宜继续接收再审检察建议。本文简要分析当前适用再审检察建议面临的困境,并提出加强和改进再审检察建议工作的一些对策。
一、当前适用再审检察建议面临的困境
(一)法律规定不明确
再审检察建议的现行的法律依据是2001年11月8日最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和2001年9月24日最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》这两个司法解释。但二者规定都较为粗疏:《办案规则》第47条仅规定人民检察院可以向人民法院提出(再审)检察建议的四种情形;而《纪要》第17条只是提示性规定,人民检察院对人民法院审判工作提出检察建议的,人民法院应认真研究改进工作,经与人民法院协商同意对个案提出检察建议的,可依职权启动再审程序。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》并未规定再审检察建议的监督方式,修订后的民事诉讼法对检察机关再审检察建议的应用问题仍未作出明确规定,这使得再审检察建议在运用过程中无明确的法律支持。
(二)适用标准不统一
《人民察院民事行政抗诉案件办案规则》对再审检建议的适用范围、操作程序、送达等未作明确规,根据实际需要,各地检察机关与人民法院在协商一致的基础上对再审检察建议的适用范围、使用程序等内容做了一些规定,但是各地检察院与同级法院确定的内容差别较大,缺乏法律的严肃性。主要表现在以下几个方面:1.适用范围不统一。《办案规则》第47条规定:原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的;原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的;人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的以及其他情形,人民检察院可以向人民法院提出检察建议。根据实际需要,各地检察院对“其他情形”以会议记要的形式作出补充性规定,但各地检察院与同级法院确定的范围差别较大,不利于再审检察建议的统一适用;2.适用程序不统一。法律、司法解释均未就再审检察建议的适用程序作出规定,实践操作中各地检察院也是千差万别。例如:受案部门有的规定为立案庭,也有规定为审监庭;审理时限有规定1个月的,也有规定3个月的,还有的甚至就根本没有规定。
(三)法律监督力度薄弱
一些基层法院不能主动接受检察机关的监督,认为检察机关民事行政监督形式是抗诉,民事行政检察建议不具有法律效力,不是法定的监督形式。在实践中,有些法院对民行检察建议采取消极应付的态度,认为再审检察议既可以接受,也可以不采纳,再审与否,主动权在人民法院。有的人民法院甚至将再审检察建以当事人申诉案件对待,使再审检察建议难达到监督的目的,更难以在公众中树立法律监督关的威望。
(四)与抗诉关系把握不准确
因再审检察建议不受审级限制和诉讼便捷的特点,倍受实践青睐,尤其是没有抗诉权的基层检察院,因此,一些基层检察院甚至认为,再审检察建议可以取代抗诉程序成为民事行政审判监督的主要方式,只有在人民法院收到再审检察建议后不采纳、不答复,或者采纳后再审维持原判的情形下,符合抗诉条件的,依法提请上级检察院提起抗诉;也有的基层检察院认为,再审检察建议没有明确的法律依据,开展再审检察建议工作困难重重,如法院不支持、不配合,因此,没有必要开展或者不想开展再审检察建议工作。
二、加强和改进再审检察建议工作的对策
(一)对修改后的民诉法申请再审权的上移要正确理解,积极稳妥地适用再审检察建议
新修改的《民事诉讼法》第一百七十八条被修改为:当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;第一百八十一条第二款规定:因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。这就意味着,基层法院除了本院院长依职权启动再审程序外,不再启动对本院判决裁定的审判监督程序。修订后的民诉法保留了法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现错误,认为需要再审的,可以提交审判委员会讨论决定的规定。笔者建议基层检察院应加强与法院沟通协调工作,建立健全与法院的协调配合机制,取得法院对再审检察建议工作的理解与支持,对检察机关发出的再审检察建议,由法院院长依职权提交审判委员会讨论决定是否再审,推动再审检察建议应用工作。
(二)对个案再审检察建议予以全方位的规范
1.明确再审检察建议的适用范围。结合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定,笔者认为,提出再审检察建议的范围可设定为: (1)裁判确有错误但涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的;(2)违反自愿原则或内容违反法律规定的调解书;(3)对于按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序和撤诉或按撤诉处理等程序裁判确有错误的;(4)对于人民法院在民事行政审判工作中存在一般性、程序性错误的; (5)人民法院判决裁定在定性和处理上并无大的错误,只是在责任分配,具体数额计算等实体有差错,不足以引起抗诉,但可以通过人民法院复查、执行和解等解决的;(6)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
2.规范适用再审检察建议的程序。规范再审检察建议的适用程序可参照民事诉讼法有关规定,作如下规定:(1)提出。由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出,应当制作《民事行政再审检察建议书》。(2)受理。人民检察院提出的再审检察建议由人民法院立案庭受理,并于15日内决定是否立案复查。(3)审理。人民法院决定再审的案件,应当将开庭时间提前3天告知提出再审检察建议的人民检察院。(4)判决。受案人民法院对再审检察建议案件作出再审判决、裁定后,应当在3日内将裁判文书送达提出再审检察建议的人民检察院。
3.建立再审检察建议的反馈和跟踪制度。对人民检察院已发出的个案再审检察建议,人民法院应在一定的期限内以书面形式将其是否采纳个案再审检察建议的意见反馈给人民检察院。而发出个案再审检察建议的人民检察院则应进一步加强与人民法院的沟通和协调,以便及时了解和掌握个案再审检察建议的落实、采纳情况,应就人民法院对个案再审检察建议的执行情况进行回访。
(三)加强文书说理性,提高再审检察建议的质量
再审检察建议的质量很大程度上取决于说理。通过说理,促使法院主动接纳再审建议,进而改正错误。在再审检察建议书中对证据采信、法律精髓进行论证说理,清晰、准确、有条理地向人民法院表明建议观点,增强观点的说服力、公信力,易于为法官充分理解、认识和接受。这样就能有利于再审改判率的提高,从而提升民事行政检察监督的工作实效。如:对原审裁判认定事实主要证据不足的说理,不能以“客观真实”标准来否定法院裁判,应以原审卷宗材料为审查基础,重点围绕原审当事人双方举证、质证、辩论等环节,严格按照证据规则有关证据“三性”、证据效力、举证责任、证明标准、法官自由裁量等规定分析论证法院裁判认定证据、采信证据等存在的错误。
(四)加强外部沟通,增强再审检察建议的实效
81.加强与法院的沟通
再审检察建议不同于抗诉,抗诉必然引起再审,而再审检察建议属于建议的性质,案件是否再审,取决于人民法院是否采纳再审建议。人民检察院为发挥再审检察建议的最大效力,应当积极协调好与人民法院的关系,创造良好的执法环境。通过人民检察院与人民法院的共同努力,保证法律的正确实施,维护司法的公正。
2.加强与人大的沟通
近年来,随着检察职能的充分发挥,各级、各地人大对检察机关工作也给予最大的关注与支持。因此,检察机关在适用再审检察建议时,应坚持多请示、多汇报原则,重点汇报再审检察建议开展情况以及检法两家个案工作协商情况,必要时还可以借助人大的“外力”进行个案协调, 使人大监督从后盾走向前台,最终实现再审检察建议的法律监督效能。
3.加强与上级检察院的沟通
主动听取上级检察院的指导意见。虽然再审检察建议不像抗诉程序必须提请上级检察院抗诉,但是为保证再审检察建议的严肃性和正确性,应在提出再审检察建议时,主动向上级检察院民行部门汇报,并听取意见。一旦同级人民法院拒不受理或再审维持,应及时提请上级检察院抗诉,从而增强再审检察建议的实效。
(五)澄清认识,正确处理再审检察建议与抗诉的关系
抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素,但是,不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。抗诉仍然是检察机关行使民事行政审判监督权的主要方式;由于立法上的缺失,人民法院对于再审检察建议这种新型的监督方式,可能会不理解、不支持、不配合,使得再审检察建议工作的开展面临着很多困难,但是,也不能因此排除再审检察建议的适用。
人民检察院一方面要加强与人民法院的沟通,争取对再审检察建议的理解、支持、配合;另一方面,遇到人民法院对再审检察建议置之不理的情况,凡符合抗诉条件的,及时向上级人民检察院提请抗诉,使抗诉与再审检察建议相互补充,刚柔相济,共同发挥民行检察监督职能。