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摘 要：十九大报告提出，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。随着我国经济社会的发展，现行的农村宅基地管理制度存在的问题日益突出。该文以安徽省广德市为例，介绍了农村宅基地在管理与改革实践中的主要做法，分析了存在的问题，并提出了相应的对策建议。
关键词：乡村振兴;农村宅基地管理;广德市
中图分类号 F320.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）19-0107-02
十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国经济社会的发展，农村居民的生活日益富足，改善住宅条件已成为当前农民迫切的需求。但现行的农村宅基地管理制度已与当前的经济社会发展不适应，存在的问题逐渐凸显出来。自2018年中央机构改革以来，农业农村部门开始负责农村宅基地改革与管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用等[1]。根据安徽省农村宅基地改革任务，2020年初广德市农业农村局开始承担农村宅基地管理服务工作，由农业农村部门牵头，相关部门配合开展农村宅基地申请审批工作。本文总结了广德市在农村宅基地改革初期的主要做法，分析当前存在问题，并提出了相应的对策建议，为深入探索农村宅基地管理提供参考。
本文所讨论的农村宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。
1 广德县农村宅基地管理服务工作的主要做法
1.1 建立健全工作机制 做好农村宅基地管理工作是实施乡村振兴的重要抓手。广德市政府高度重视且坚持高位推进农村宅基地管理工作，成立了以市委书记和市长为组长的高规格领导小组，市农业农村局成立农村宅基地管理科负责农村宅基地管理与改革工作。乡镇设立农村宅基地申请受理窗口，推行一站式服务，并从农业农村、自然资源、城建规划等部门抽调专人建立联审联办制度。指定1名村级组织负责人兼任农村宅基地协管员。
1.2 多举措开展宣传培训 农村宅基地管理工作对于农业农村部门来说是一项全新的工作，为提高各级农业农村部门宅基地管理工作业务水平，广德市农业农村局通过政府网站政务公开、召开培训会、发放宣传册、编制政策汇编口袋书等多种形式开展农村宅基地宣传。制定了《广德市农村宅基地审批办事指南》，并在政府网站上政务公开了农村宅基地申请审批流程。将宅基地培训工作延伸到村一级，对全市9个乡镇的宅基地管理业务人员和137个村（社区）的宅基地协管员进行培训，培训人数达200余人次。印发农村宅基地申请审批流程办事指南宣传册500余份，发放政策汇编200余份。
1.3 强化日常监管力度 农村宅基地管理的一项困难是日常监管。而广德市在做好农村宅基地日常监管，防止违法行为发生的过程中，严格落实“四到场”的监管机制，即乡镇政府组织相关部门联审要到现场审查建房地址;农户经批准用地建房后，要到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置;农户建房过程中，要进行监督检查，是否按照要求进行建房;农户建房结束后，对照审批内容进行实地验收，验收通过后，向不动产登记机构申请办理不动产登记。自2020年广德市农业农村部门开展农村宅基地管理工作以来，严格实行“四到场”监管机制，未发现“批东建西”“批小建大”“未批先建”等違反法律行为。
1.4 严格农村宅基地申请审批程序 根据《安徽省农业农村厅 安徽省自然资源厅关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见》文件精神，广德市制定了《农村宅基地管理与改革工作实施方案》，规范农村宅基地申请审批程序。指导乡村两级严格按照申请、公示、审查、报送、部门联审、乡镇审批等步骤申请审批农村宅基地，规范了全市农村宅基地申请审批流程。（1）以户为单位向所在村民小组提出书面申请，并提交《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》和《农村宅基地使用承诺书》等相关材料;（2）村民小组会议讨论通过后公示。公示有异议的，由村级组织进行调查，异议不成立的，按程序上报审查;（3）公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村级组织审查;（4）审查通过的，由村级组织在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》签署意见，连同相关材料送属地乡镇人民政府。没有分设村民小组的由村级组织办理;（5）乡镇政府受理申请后，组织农业农村、自然资源等相关部门完成联合审核工作。涉及林业、水利、电力、公路等部门的，及时征求意见;（6）乡镇政府根据各部门联审结果进行审批。符合要求且报送材料完备的，发放《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》。不符合要求的说明理由;属报送材料不完备的，应当一次性告知申请人需要补正的材料和相关要求。
整个申请流程要求在35个工作日内给予答复，为有需要申请建房的农户提供了有力的保障，杜绝了非法占用农村集体土地等行为。2020年广德全市共申请建房1251宗，批准705宗。其中，新建申请201宗，批准75宗;翻建申请1050宗，批准630宗（见表1）。
2 当前农村宅基地管理中存在问题
2.1 “一户多宅”、宅基地面积超标 2020年广德市农村宅基地审批率为56.35%，对审批不通过的情况进行分析，存在“一户多宅”、宅基地面积超标、申请人身份不符、地类性质不符合、道路避让距离不达标等问题。刘瑞东[2]提出当前农村“一户多宅”现象频发。毛德明[3]也提出“一户多宅”和宅基地面积超标现象严重。根据农业农村部在全国抽样调查发现，“一户多宅”率约12.2%，宅基地面积超标率约58.1%。由此可见，“一户多宅”和宅基地面积超标等历史遗留问题是全国范围内的共性问题。
2.2 村庄国土空间规划不完善 2020年广德申请新建住宅的审批率仅37.31%，对审批不通过的情况进行分析，最大的制约因素是村庄国土空间规划不完善。并且自然资源保护区、国家森林公园等生态红线、道路红线、非建设用地、地质灾害点等因素占用了农民建房空间。 2.3 管理方式和技术手段匮乏 一是专业型人才的缺乏。农村宅基地管理工作移交至农业农村部门以来，未经过相关业务的专业培训，基层工作人员在进行现场放线和绘图作业时只能依靠经验，缺乏相应的专业技术指导;二是先进的技术手段匮乏。如在农村宅基地的日常管理中，所有的档案资料都是靠传统的纸质档保存，没有相应的系统软件，从而大大地增加了基层的工作量，且不便于长久保持。
3 对策建议
3.1 解决好农村宅基地审批出现的历史遗留问题 必须破除体制机制的弊端，单单依靠农业农村部门去解决是不现实的。需要在广德市委市政府的统一领导下，组织自然资源、农业农村等相关部门和乡镇政府成立工作专班，联查联办，按照占用宅基地时国家和地方的有关政策进行分类处理，尊重历史原则。
3.2 处理好新建审批存在的问题 当前最重要的是做好村庄国土空间规划。以浙江省为例，2003年浙江省出台了《浙江省村庄规划编制导则（试行）》，其涵盖了存在空间布局的确定和空间发展引导管理等内容，2007年又出台了《浙江省村庄整治规划内容和深度的规定》，内容更加的细致[4]。浙江省的成功充分地体现了规划先行的重要性。因此，当前要充分利用好第三次全国国土调查结果，结合农民建房需求，因村施策编制完整的村庄国土空间规划，不仅能有效解决新建住宅审批存在的问题，更是对历史的负责。李伟提出，应安排专项资金编制详细的村庄土地利用规划、村庄建设规划，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。编制规划时，要从实际出发，因地制宜，做出的规划应是与本村相适应的村庄发展规划[5]。
3.3 开展技术培训，增加技术手段 对基层农业农村部门的工作人员尤其是需要现场作业的进行相关技术培训，如在宅基地的放線、绘图等作业上进行统一的规范。对于技术手段匮乏的问题，应从国家层面开发农村宅基地管理软件，在开发软件时，要超前综合考虑，如软件不仅要包含宅基地的基本信息，且能在网上直观的看见，同时也要考虑网上申请宅基地以及网上开展农村宅基地流转、退出等综合问题。利用科学技术的手段开展农村宅基地管理服务工作。
4 结语
广德市农村宅基地管理工作实践具有示范性作用，其主要做法为当前各地区宅基地管理问题提供了参考，也为今后农村宅基地管理工作提供了借鉴。
参考文献
[1]农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知[EB/OL].[2019-12-23].http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201912/t20191223_6333782.htm.
[2]刘瑞东，杨子生.乡村振兴战略背景下农村宅基地盘活利用问题初探[J].安徽农学通报，2020（4）：9-12，42.
[3]毛德明.浅谈农村宅基地管理中存在的问题及解决措施[J].砖瓦，2020（8）：（53-54）.
[4]李王鸣，江勇.结构快速变动下村庄规划编制研究——以浙江省村庄规划编制实践为例[J].城市规划，2012（03）：90-96.
[5]李伟.规范农村宅基地审批与管理[J].中国土地，2016（07）：48-49. （责编：张宏民）
关键词：乡村振兴;农村宅基地管理;广德市
中图分类号 F320.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）19-0107-02
十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国经济社会的发展，农村居民的生活日益富足，改善住宅条件已成为当前农民迫切的需求。但现行的农村宅基地管理制度已与当前的经济社会发展不适应，存在的问题逐渐凸显出来。自2018年中央机构改革以来，农业农村部门开始负责农村宅基地改革与管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用等[1]。根据安徽省农村宅基地改革任务，2020年初广德市农业农村局开始承担农村宅基地管理服务工作，由农业农村部门牵头，相关部门配合开展农村宅基地申请审批工作。本文总结了广德市在农村宅基地改革初期的主要做法，分析当前存在问题，并提出了相应的对策建议，为深入探索农村宅基地管理提供参考。
本文所讨论的农村宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。
1 广德县农村宅基地管理服务工作的主要做法
1.1 建立健全工作机制 做好农村宅基地管理工作是实施乡村振兴的重要抓手。广德市政府高度重视且坚持高位推进农村宅基地管理工作，成立了以市委书记和市长为组长的高规格领导小组，市农业农村局成立农村宅基地管理科负责农村宅基地管理与改革工作。乡镇设立农村宅基地申请受理窗口，推行一站式服务，并从农业农村、自然资源、城建规划等部门抽调专人建立联审联办制度。指定1名村级组织负责人兼任农村宅基地协管员。
1.2 多举措开展宣传培训 农村宅基地管理工作对于农业农村部门来说是一项全新的工作，为提高各级农业农村部门宅基地管理工作业务水平，广德市农业农村局通过政府网站政务公开、召开培训会、发放宣传册、编制政策汇编口袋书等多种形式开展农村宅基地宣传。制定了《广德市农村宅基地审批办事指南》，并在政府网站上政务公开了农村宅基地申请审批流程。将宅基地培训工作延伸到村一级，对全市9个乡镇的宅基地管理业务人员和137个村（社区）的宅基地协管员进行培训，培训人数达200余人次。印发农村宅基地申请审批流程办事指南宣传册500余份，发放政策汇编200余份。
1.3 强化日常监管力度 农村宅基地管理的一项困难是日常监管。而广德市在做好农村宅基地日常监管，防止违法行为发生的过程中，严格落实“四到场”的监管机制，即乡镇政府组织相关部门联审要到现场审查建房地址;农户经批准用地建房后，要到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置;农户建房过程中，要进行监督检查，是否按照要求进行建房;农户建房结束后，对照审批内容进行实地验收，验收通过后，向不动产登记机构申请办理不动产登记。自2020年广德市农业农村部门开展农村宅基地管理工作以来，严格实行“四到场”监管机制，未发现“批东建西”“批小建大”“未批先建”等違反法律行为。
1.4 严格农村宅基地申请审批程序 根据《安徽省农业农村厅 安徽省自然资源厅关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见》文件精神，广德市制定了《农村宅基地管理与改革工作实施方案》，规范农村宅基地申请审批程序。指导乡村两级严格按照申请、公示、审查、报送、部门联审、乡镇审批等步骤申请审批农村宅基地，规范了全市农村宅基地申请审批流程。（1）以户为单位向所在村民小组提出书面申请，并提交《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》和《农村宅基地使用承诺书》等相关材料;（2）村民小组会议讨论通过后公示。公示有异议的，由村级组织进行调查，异议不成立的，按程序上报审查;（3）公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村级组织审查;（4）审查通过的，由村级组织在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》签署意见，连同相关材料送属地乡镇人民政府。没有分设村民小组的由村级组织办理;（5）乡镇政府受理申请后，组织农业农村、自然资源等相关部门完成联合审核工作。涉及林业、水利、电力、公路等部门的，及时征求意见;（6）乡镇政府根据各部门联审结果进行审批。符合要求且报送材料完备的，发放《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》。不符合要求的说明理由;属报送材料不完备的，应当一次性告知申请人需要补正的材料和相关要求。
整个申请流程要求在35个工作日内给予答复，为有需要申请建房的农户提供了有力的保障，杜绝了非法占用农村集体土地等行为。2020年广德全市共申请建房1251宗，批准705宗。其中，新建申请201宗，批准75宗;翻建申请1050宗，批准630宗（见表1）。
2 当前农村宅基地管理中存在问题
2.1 “一户多宅”、宅基地面积超标 2020年广德市农村宅基地审批率为56.35%，对审批不通过的情况进行分析，存在“一户多宅”、宅基地面积超标、申请人身份不符、地类性质不符合、道路避让距离不达标等问题。刘瑞东[2]提出当前农村“一户多宅”现象频发。毛德明[3]也提出“一户多宅”和宅基地面积超标现象严重。根据农业农村部在全国抽样调查发现，“一户多宅”率约12.2%，宅基地面积超标率约58.1%。由此可见，“一户多宅”和宅基地面积超标等历史遗留问题是全国范围内的共性问题。
2.2 村庄国土空间规划不完善 2020年广德申请新建住宅的审批率仅37.31%，对审批不通过的情况进行分析，最大的制约因素是村庄国土空间规划不完善。并且自然资源保护区、国家森林公园等生态红线、道路红线、非建设用地、地质灾害点等因素占用了农民建房空间。 2.3 管理方式和技术手段匮乏 一是专业型人才的缺乏。农村宅基地管理工作移交至农业农村部门以来，未经过相关业务的专业培训，基层工作人员在进行现场放线和绘图作业时只能依靠经验，缺乏相应的专业技术指导;二是先进的技术手段匮乏。如在农村宅基地的日常管理中，所有的档案资料都是靠传统的纸质档保存，没有相应的系统软件，从而大大地增加了基层的工作量，且不便于长久保持。
3 对策建议
3.1 解决好农村宅基地审批出现的历史遗留问题 必须破除体制机制的弊端，单单依靠农业农村部门去解决是不现实的。需要在广德市委市政府的统一领导下，组织自然资源、农业农村等相关部门和乡镇政府成立工作专班，联查联办，按照占用宅基地时国家和地方的有关政策进行分类处理，尊重历史原则。
3.2 处理好新建审批存在的问题 当前最重要的是做好村庄国土空间规划。以浙江省为例，2003年浙江省出台了《浙江省村庄规划编制导则（试行）》，其涵盖了存在空间布局的确定和空间发展引导管理等内容，2007年又出台了《浙江省村庄整治规划内容和深度的规定》，内容更加的细致[4]。浙江省的成功充分地体现了规划先行的重要性。因此，当前要充分利用好第三次全国国土调查结果，结合农民建房需求，因村施策编制完整的村庄国土空间规划，不仅能有效解决新建住宅审批存在的问题，更是对历史的负责。李伟提出，应安排专项资金编制详细的村庄土地利用规划、村庄建设规划，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。编制规划时，要从实际出发，因地制宜，做出的规划应是与本村相适应的村庄发展规划[5]。
3.3 开展技术培训，增加技术手段 对基层农业农村部门的工作人员尤其是需要现场作业的进行相关技术培训，如在宅基地的放線、绘图等作业上进行统一的规范。对于技术手段匮乏的问题，应从国家层面开发农村宅基地管理软件，在开发软件时，要超前综合考虑，如软件不仅要包含宅基地的基本信息，且能在网上直观的看见，同时也要考虑网上申请宅基地以及网上开展农村宅基地流转、退出等综合问题。利用科学技术的手段开展农村宅基地管理服务工作。
4 结语
广德市农村宅基地管理工作实践具有示范性作用，其主要做法为当前各地区宅基地管理问题提供了参考，也为今后农村宅基地管理工作提供了借鉴。
参考文献
[1]农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知[EB/OL].[2019-12-23].http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201912/t20191223_6333782.htm.
[2]刘瑞东，杨子生.乡村振兴战略背景下农村宅基地盘活利用问题初探[J].安徽农学通报，2020（4）：9-12，42.
[3]毛德明.浅谈农村宅基地管理中存在的问题及解决措施[J].砖瓦，2020（8）：（53-54）.
[4]李王鸣，江勇.结构快速变动下村庄规划编制研究——以浙江省村庄规划编制实践为例[J].城市规划，2012（03）：90-96.
[5]李伟.规范农村宅基地审批与管理[J].中国土地，2016（07）：48-49. （责编：张宏民）