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[摘要] 正规金融发展农地担保面临较多法律障碍，亟须借鉴民间融资“农地抵押担保制度”，从法律和金融制度等方面加快创新，建立符合我国实际的农地抵押担保制度。
[关键词] 农地抵押担保制度； 金融
[中图分类号] D923.2 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）01-0045-02
当前农村贷款难问题突出，其根本原因在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产，贷款担保难。事实上，我国农村并不缺乏抵押品，农村耕地、矿地、林地等都是经济社会发展不可或缺的资源，它们都能带来良好的经济效益。关键在于如何激活这些资源，如何突破传统的担保模式，建立符合我国实情的农地担保制度。云南民间融资中用农地抵押担保的案例就较好地激活了农地资源，值得农村有关金融机构借鉴和思考。
一、对民间融资土地抵押担保的借鉴
云南省文山自治州出现了从事民间借贷活动的非正规金融组织，对由于无力偿还贷款的农户采取暂时收取该农户所承包的部分土地，转租给其他人耕种若干年，以土地收益偿还完全部贷款后归还贷款人(即原土地承包人)的案例。
此案例违反了农村承包土地归集体所有，严禁土地承包人私自转让、抵押的现行规定。但这种暂时转让土地使用权的民间融资案例，通过“农地抵押担保融资”，为长期以来困扰农村金融发展的“抵押难、担保难”问题的解决，提供了一个积极的探索，有以下几个方面值得农村正规金融机构借鉴：
一是坚持农地集体所有制原则，抵押仅限于农地的土地使用权，并且不改变农地用途和性质。农地抵押并非土地私有制的产物，农民拥有土地使用权也可以进行抵押。该案例说明，通过土地使用权的抵押，农户可以获得较长期限的融资，能较好地满足农户尤其是规模农户和农村中小企业的长期性资金需求。
二是延伸了《担保法》抵押资产的范围。该案例除了《担保法》规定可抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地土地外，将非基本生活保障耕地的土地使用权也纳入了抵押物范围。
三是实行了登记制度。根据我国《农业法》规定，农地属“村民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。因此，该案例将耕地抵押尽管不符合《担保法》有关条款，司法上不予支持，但如果这种行为能够通过具有所有权的村民委员会进行公证和登记，在一定程度上具有合法性。
四是土地在一定程度上能够流转。该案例放贷人与一些规模种植户等开展合作，一旦不能收回贷款可以比较顺利地将农地进行处置，土地能自发地流转。
五是在农地等担保物权实现上不需要通过司法程序，不仅避免《担保法》等一些法律障碍，而且提高担保物权处置效率，减少了处置成本。
六是结合运用其他担保机制。如亲属担保和第三方反担保放贷。
本案例实际上是结合我国当地农村实际，较好地将西方发达国家的农地金融制度引入到我国民间融资中，对于创新我国农村正规金融土地抵押担保的法律和制度安排具有较大参考价值。
二、解决农村土地担保的法律与制度创新
当前正规金融发展担保面临农地抵押范围过窄、土地流转障碍、产权欠清晰、登记制度不完善等法律制约因素。应借助我国《物权法》立法和农村金融改革之机，从法律和金融制度等方面加快创新，逐步建立健全农地抵押担保制度，有效解决“三农”融资难问题，促进社会主义新农村建设。
(一)创新土地抵押权制度，加快相关法律修改和制定。
土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。针对我国土地权利制度安排中土地抵押制度设计的不足，应从法律上明确农村土地的担保物权性质。但是，我国尚未颁布的《物权法》草案相对于已经颁发的《农村土地承包法》、《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营的抵押权，而且仍然对耕地、宅基地、自留地、自流山等土地使用权禁止抵押。一般来说，耕地、宅基地、自留地等农地具有社会保障功能，从社会稳定角度不宜将其纳入抵押，但现实情况是，很多外出打工经商农户的耕地、自流地等并非其基本生活保障部分，这些非基本生活保障耕地，应该可以抵押，而且从农民发展现实需要来看也应该进行抵押。因此建议《物权法》能将非基本生活保障耕地、宅基地等农地纳入抵押设定，扩大抵押物范围。在抵押农地的处置上，允许担保物权人和担保人在担保合同中约定可以通过私力实现担保物权的情形和实现方式，在法律设计上，只有担保物权无法通过私力处分的情况下才有必要通过司法程序执行，建立农地担保物权快捷、低成本实现的制度。根据我国农地抵押担保贷款发展实际，加快我国《农地抵押贷款法》制定，尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》、《水法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分，并根据现实需要补充有关内容。包括统一相关口径；明确农村土地所有权主体，建议将宅基地归农民所有；进一步完善土地承包经营权，延长农地承包期，部分农地农户甚至可以拥有永久使用权等等，使农民真正享有包括使用权、收益权、处置权(含抵押、继承权)在内的土地承包经营权。从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本。
(二)大力发展农地市场，促进农地合理流转。
一是可统一物权登记制度，加强农地使用权的登记。完善的登记制度是农地流转的基础，要以即将颁布的《物权法》为基础，统一我国包括农地在内的担保登记法律制度的原则，统一物权登记的法律依据，对农地担保要有专门的登记机关和规范的登记程序；可在明晰农地使用权主体的基础上，建立农民农地使用权登记管理制度。二是鼓励农民对土地以自发转让、出租、承包等方式流转的同时，出台政策鼓励农村企业、专业合作组织和规模农户收购农地进行规模化经营，也可以考虑农民以农地入股和引进农村外部资金组建农业规模化生产企业；建立农地评级、评估中介服务机构，为农地转让定价提供依据；可逐步引入市场竞争机制，建立农村土地使用权转让市场。三是逐步推动农村土地债券化工作，将农地使用权这种固定的财产价值变成流动性较高的价值，促进农地的流转，优化资源配置，扩充农地贷款资金来源。
(三)加快农村金融改革，大力发展农地抵押担保贷款。
根据农地抵押担保发展实际，有关农村金融机构可成立专门的农地使用权贷款部门，负责农地贷款审核、发放、贷后跟踪和抵押物的处置等工作，加大农地抵押担保贷款投放力度；应积极开展农地贷款方式创新，如根据在不改变土地农业用途的前提下土地使用权可以依法转让的法律规定，尝试借鉴云南民间融资反担保放贷模式，变通发展非基本生活保障耕地贷款。应积极适应和跟进有关林权、水权等制度改革，发展和挖掘农地担保资源，开展相关农地资源抵押担保的探索，建立相应的农地抵押担保贷款运行机制。应加强农地贷款金融风险的监测、研究和防范，建立风险防范、转移、分散机制。政府应加快农村社会保障体系建设，扩大农业保险范围，分散农地金融风险，促进农地担保贷款发展。应逐步成立农地贷款担保公司，为农户提供农地反担保贷款。无论是法律制度的发展，还是云南民间农地担保实例以及有关资料反映的全国各地已有的民间担保事例，都说明我国建立农地金融制度的条件正逐步成熟。在我国未来农村金融改革中，应借鉴国外农地金融制度建设经验，在法律和有关制度安排上加大创新力度，推动农地金融制度的试点。可以考虑利用现有农村信用社、农业银行和农业发展银行等农村金融机构组建股份制非营利性国家农地抵押贷款公司，鼓励利用私人资本创设农地抵押公司和其他中介机构，坚持市场安排与非市场安排并重、多主体参与的原则，坚持农地金融改革与农民社会保障体系建设配套的原则，逐步建立适合我国国情的农地金融制度，为社会主义新农村建设提供强有力的金融支持。
(本文作者：山西省人大常委会秘书长)
责任编辑于朝霞
[关键词] 农地抵押担保制度； 金融
[中图分类号] D923.2 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）01-0045-02
当前农村贷款难问题突出，其根本原因在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产，贷款担保难。事实上，我国农村并不缺乏抵押品，农村耕地、矿地、林地等都是经济社会发展不可或缺的资源，它们都能带来良好的经济效益。关键在于如何激活这些资源，如何突破传统的担保模式，建立符合我国实情的农地担保制度。云南民间融资中用农地抵押担保的案例就较好地激活了农地资源，值得农村有关金融机构借鉴和思考。
一、对民间融资土地抵押担保的借鉴
云南省文山自治州出现了从事民间借贷活动的非正规金融组织，对由于无力偿还贷款的农户采取暂时收取该农户所承包的部分土地，转租给其他人耕种若干年，以土地收益偿还完全部贷款后归还贷款人(即原土地承包人)的案例。
此案例违反了农村承包土地归集体所有，严禁土地承包人私自转让、抵押的现行规定。但这种暂时转让土地使用权的民间融资案例，通过“农地抵押担保融资”，为长期以来困扰农村金融发展的“抵押难、担保难”问题的解决，提供了一个积极的探索，有以下几个方面值得农村正规金融机构借鉴：
一是坚持农地集体所有制原则，抵押仅限于农地的土地使用权，并且不改变农地用途和性质。农地抵押并非土地私有制的产物，农民拥有土地使用权也可以进行抵押。该案例说明，通过土地使用权的抵押，农户可以获得较长期限的融资，能较好地满足农户尤其是规模农户和农村中小企业的长期性资金需求。
二是延伸了《担保法》抵押资产的范围。该案例除了《担保法》规定可抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地土地外，将非基本生活保障耕地的土地使用权也纳入了抵押物范围。
三是实行了登记制度。根据我国《农业法》规定，农地属“村民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。因此，该案例将耕地抵押尽管不符合《担保法》有关条款，司法上不予支持，但如果这种行为能够通过具有所有权的村民委员会进行公证和登记，在一定程度上具有合法性。
四是土地在一定程度上能够流转。该案例放贷人与一些规模种植户等开展合作，一旦不能收回贷款可以比较顺利地将农地进行处置，土地能自发地流转。
五是在农地等担保物权实现上不需要通过司法程序，不仅避免《担保法》等一些法律障碍，而且提高担保物权处置效率，减少了处置成本。
六是结合运用其他担保机制。如亲属担保和第三方反担保放贷。
本案例实际上是结合我国当地农村实际，较好地将西方发达国家的农地金融制度引入到我国民间融资中，对于创新我国农村正规金融土地抵押担保的法律和制度安排具有较大参考价值。
二、解决农村土地担保的法律与制度创新
当前正规金融发展担保面临农地抵押范围过窄、土地流转障碍、产权欠清晰、登记制度不完善等法律制约因素。应借助我国《物权法》立法和农村金融改革之机，从法律和金融制度等方面加快创新，逐步建立健全农地抵押担保制度，有效解决“三农”融资难问题，促进社会主义新农村建设。
(一)创新土地抵押权制度，加快相关法律修改和制定。
土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。针对我国土地权利制度安排中土地抵押制度设计的不足，应从法律上明确农村土地的担保物权性质。但是，我国尚未颁布的《物权法》草案相对于已经颁发的《农村土地承包法》、《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营的抵押权，而且仍然对耕地、宅基地、自留地、自流山等土地使用权禁止抵押。一般来说，耕地、宅基地、自留地等农地具有社会保障功能，从社会稳定角度不宜将其纳入抵押，但现实情况是，很多外出打工经商农户的耕地、自流地等并非其基本生活保障部分，这些非基本生活保障耕地，应该可以抵押，而且从农民发展现实需要来看也应该进行抵押。因此建议《物权法》能将非基本生活保障耕地、宅基地等农地纳入抵押设定，扩大抵押物范围。在抵押农地的处置上，允许担保物权人和担保人在担保合同中约定可以通过私力实现担保物权的情形和实现方式，在法律设计上，只有担保物权无法通过私力处分的情况下才有必要通过司法程序执行，建立农地担保物权快捷、低成本实现的制度。根据我国农地抵押担保贷款发展实际，加快我国《农地抵押贷款法》制定，尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》、《水法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分，并根据现实需要补充有关内容。包括统一相关口径；明确农村土地所有权主体，建议将宅基地归农民所有；进一步完善土地承包经营权，延长农地承包期，部分农地农户甚至可以拥有永久使用权等等，使农民真正享有包括使用权、收益权、处置权(含抵押、继承权)在内的土地承包经营权。从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本。
(二)大力发展农地市场，促进农地合理流转。
一是可统一物权登记制度，加强农地使用权的登记。完善的登记制度是农地流转的基础，要以即将颁布的《物权法》为基础，统一我国包括农地在内的担保登记法律制度的原则，统一物权登记的法律依据，对农地担保要有专门的登记机关和规范的登记程序；可在明晰农地使用权主体的基础上，建立农民农地使用权登记管理制度。二是鼓励农民对土地以自发转让、出租、承包等方式流转的同时，出台政策鼓励农村企业、专业合作组织和规模农户收购农地进行规模化经营，也可以考虑农民以农地入股和引进农村外部资金组建农业规模化生产企业；建立农地评级、评估中介服务机构，为农地转让定价提供依据；可逐步引入市场竞争机制，建立农村土地使用权转让市场。三是逐步推动农村土地债券化工作，将农地使用权这种固定的财产价值变成流动性较高的价值，促进农地的流转，优化资源配置，扩充农地贷款资金来源。
(三)加快农村金融改革，大力发展农地抵押担保贷款。
根据农地抵押担保发展实际，有关农村金融机构可成立专门的农地使用权贷款部门，负责农地贷款审核、发放、贷后跟踪和抵押物的处置等工作，加大农地抵押担保贷款投放力度；应积极开展农地贷款方式创新，如根据在不改变土地农业用途的前提下土地使用权可以依法转让的法律规定，尝试借鉴云南民间融资反担保放贷模式，变通发展非基本生活保障耕地贷款。应积极适应和跟进有关林权、水权等制度改革，发展和挖掘农地担保资源，开展相关农地资源抵押担保的探索，建立相应的农地抵押担保贷款运行机制。应加强农地贷款金融风险的监测、研究和防范，建立风险防范、转移、分散机制。政府应加快农村社会保障体系建设，扩大农业保险范围，分散农地金融风险，促进农地担保贷款发展。应逐步成立农地贷款担保公司，为农户提供农地反担保贷款。无论是法律制度的发展，还是云南民间农地担保实例以及有关资料反映的全国各地已有的民间担保事例，都说明我国建立农地金融制度的条件正逐步成熟。在我国未来农村金融改革中，应借鉴国外农地金融制度建设经验，在法律和有关制度安排上加大创新力度，推动农地金融制度的试点。可以考虑利用现有农村信用社、农业银行和农业发展银行等农村金融机构组建股份制非营利性国家农地抵押贷款公司，鼓励利用私人资本创设农地抵押公司和其他中介机构，坚持市场安排与非市场安排并重、多主体参与的原则，坚持农地金融改革与农民社会保障体系建设配套的原则，逐步建立适合我国国情的农地金融制度，为社会主义新农村建设提供强有力的金融支持。
(本文作者：山西省人大常委会秘书长)
责任编辑于朝霞