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【摘要】： 本文立足于现阶段上海市城市规划和土地管理部门的职能设置、工作分工和审批环节，结合实际情况，分析了行政部門及其工作人员在规划和土地管理过程中可能出现的腐败现象和其产生的动机和成因，并提出了治理和防范规划和土地管理中腐败现象的思路与措施，希望能够对促进城市全面、协调和可持续发展，为政府公平、公正、有序行政提供借鉴意义。
【关键词】： 规划和土地；行政管理；腐败；防范措施
Abstract: This article based on the present stage Shanghai city planning and land management departments function set, the division of work as well as the examination and approval process, combined with the actual situation, analysis of the administrative departments and their staff in planning and land management may occur in the process of corruption as well as its motivations and reasons, and puts forward the prevention planning control as well as land management corruption mentality and the measure, we hope to be able to promote the city comprehensive, coordinated and sustainable development, for the government to a fair, orderly administration to provide reference.
Key words: planning and land; administration; corruption; prevention measures
中图分类号： F301.2 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
前言
随着我国社会主义市场经济体制的不断健全完善、政府职能的进一步转变和城市化进程的快速发展，如何进一步学习实践科学发展观，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，努力保障城市全面、协调和可持续发展，是城市规划工作面临的历史性任务。
1、行政管理中的规划土地管理机构
在我国当前的行政管理体制中，城乡规划管理和土地资源管理的中央一级部门分别隶属于住房与城乡建设部和国土资源部，上海市属设立规划和国土资源管理局，各区现名称为区规划和土地管理局，内设6个业务部门：规划管理科室负责区域内控制性详细规划和重要地区及各分区城市设计的管理，核发建设项目选址意见书和规划设计要求书等；用地管理科室负责审批国有土地的招拍卖，核发《建设用地规划许可证》等；建筑管理科室负责审批新建、扩建、改建的各项建设工程项目，核发《建设工程规划许可证》等；监督检查部门负责检查建设用地及建设工程规划许可的合法性及其执行情况，实施对各类违法建设的行政处罚等；综合业务部门负责受理各类建设工程项目的申请受理和咨询，各类规划书证、文件的发放等；建设档案管理部门负责建设项目竣工档案管理和保管等。
2、规划土地管理中可能出现的腐败现象
城市规划和土地资源管理工作的特殊职能使惩治和预防腐败体系建设存在长期性、艰巨性和紧迫性等特点。规划和土地管理部门作为公益性强、公权力大、公众关注度高的“三公”机构，在相关工作中可能出现的腐败现象主要存在以下几个环节中：
2.1窗口收发环节
从相关报道来看，部分窗口人员“态度恶劣刁难人、吃拿卡要不廉洁、敷衍扯皮多往返”的情况时有发生。
2.2规划编制环节
目前，在相关法规只控制参数上限的情况下，规划设计参数（如容积率等）的上调隐藏着巨大的利润空间。
2.3项目审批环节
目前，虽已有控详规划和规划技术规定等相关法律法规对技术数据作出了较为严格的限制，但在实际操作中，土地的招拍卖、建筑面积、建筑物的退让和高度乃至审批时间等都存在“特事特办”的现象。
2.4批后管理环节
在日常检查、专项检查、开工验线、工程测绘、竣工验收、许可证发放等各个环节中，往往工作人员的“网开一面”或“不当处罚”造成的是无法估量的社会危害。
2.5档案管理环节
建设工程档案管理要求对所有相关的建设工程审批文件进行梳理和登记，按要求据实上报全套竣工图，因此是规划管理工作中的“最后一道门”。
3、规划土地管理中腐败现象的成因和治理难点
3.1规划管理中腐败现象的成因
3.1.1、经济动因规划管理涉及大量经济利益，改变用地性质，略微提高容积率，都可带来数以千万计的可观利润。比如3公顷建设用地，容积率2.0，可建建筑面积6万平方米，按照上海市静安区2011年房地产新盘开盘一般价格4万元/平方米，取得土地的成本约13.5亿元和建按配套费用3000元/平方米，毛利为8.7亿元;如容积率提高到2.1，土地成本不变，建按配套总费用增加900万，毛利将达10亿元，净利润将暴增1.3亿元。
3.1.2、制度动因一是法规制度相对现实问题存在滞后现象 二是操作程序不严谨，赋予了某些领导和权力部门在执行法律制度中的“自由量裁权”。
3.1.3、政治动因一是政府官员存在错误的政绩观；二是部分官员由于价值观改变而作出重局部轻整体、重眼前轻长远的决策；三是监督查处腐败案件的力度和办法不够，导致查处力度与冒险腐败之间的利益取向失衡。
3.2治理规划腐败现象的难点
3.2.1、腐败现象发现难，取证难一是腐败现象作为一种约定俗成的做法，在调查过程中，难以取证，很难发现。二是规划土地管理者可能是“腐败现象”的既得利益者，很难有人会为破除腐败现象主动放弃自身利益。三是规划土地管理领域腐败现象运行时间较长，涉及面较广，利益驱动力较强，按照目前的体制和人们的道德水准,破除的阻力相当大。
3.2.2、监管执法难以到位由于城市规划和土地管理的专业性较强，且开发商因审批和项目管理等原因对规划和土地管理部门心存畏惧，导致外部监管力量仍比较薄弱，监管方式、人员结构、监管水平等与管理要求还有一定差距，监管执法环节有一定阻力。
4、进一步治理和防范规划管理中腐败现象的思路与措施
“慎终如始，则无败事”。从整体上看，规划土地管理的行政肌体是健康的，党员干部的主流是好的，腐败分子只是极少数。但规划和土地管理是反腐倡廉的重点领域，要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度、更加注重监察。
4.1构建规划土地管理工作反腐倡廉特色教育制度
4.1.1、加强对各级领导干部的反腐倡廉教育有计划地安排关于廉政内容的党课，把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理和使用的各个方面，纳入每年的公务员培训和专题教育计划。
4.1.2、有效开展规划管理特色的反腐倡廉教育一是对广大公务员开展规划土地管理法规和职能道德教育；二是加强对党员“严格遵守党章、认真履行党员权利和义务”的教育；三是重点对党员领导干部进行权力观教育，剖析典型案例，深化警示教育。
4.1.3、形成反腐倡廉教育工作的整体合力把传统手法与现代手段、思想灌输与启发式教育、理论教育与形象化教育、梳理正面典型与剖析反面案例结合起来，开展有规划管理特色的廉政文化建设活动，增强反腐倡廉教育的时效性。
4.2发挥制度建设在构建惩防体系中的保证作用
4.2.1、完善落实反腐倡廉基本制度的各项措施健全重大决策征求意见等各项具体制度，推进反腐倡廉法规和制度的落实，认真执行领导干部重大事项报告和收入申报等廉洁自律的制度。
4.2.2、深入落实源头防治腐败的制度健全完善行政审批、行政执法和行政许可等制度，体现反腐倡廉要求。进一步组织实施“阳光规划”项目，增强网上政务信息发布、基础信息提供、登记和审批业务受理、信息查询和反馈能力。
4.2.3、重视和完善廉政风险防范管理工作健全规划和土地管理部门每个干部岗位职责、细化工作流程，个人和部门查找岗位廉政风险点，并签订廉政风险责任书。
4.3加强对行政权力运行的制约和监督
4.3.1、加强对规划土地管理机关、领导干部特别是领导班子成员的监督
针对“重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用由领导班子集体作出决定”的情况制定监督机制，同时要求规划土地系统广大公务员相互监督和自我监督相结合，就个人重大事项进行报告，细化个人年度考核，并在年终考核测评中接受民主评议。
4.3.2、加强对重点环节和部位权力行使的监督
4.3.2.1窗口收件方面推行窗口首问责任制，提供“一门式”服务，在硬件和软件上同时加力，在硬件方面可添置摄像头，将服务窗口的电脑进行双屏連线，既起到当场校对的作用，同时也对行政工作进行自我监督；在软件方面应注重对窗口人员进行培训，加强业务更新，不断提高自身服务水平。
4.3.2.2项目审批环节针对审批过程，上海的市区两级规划系统制定了一系列行政管理制度。这些制度在行政审批上，实行了局长、科长、经办人员三级制度；在方案审批之前的公示中，实行社会监督机制，建立公众对审批的牵制作用，同时还有效落实了行政执法过错责任追究制和纪检信访谈话教育制度。
4.3.2.3批后管理环节针对监督检查部门的行政执法共性，加大监查力度，加强巡视检查，强化检查考核机制，要求两人执法，要求成立检查小组对建设工程进行验线验收。规划验收中面积认定的自由量裁权要严格限制，监督检查阶段需要前期审批部门的会签制度。规划和土地监督检查部门在阳光下依法行政，建立内部的相互牵制制度。
4.3.3、充分发挥监督检查作用
一是发挥纪检监察机构的监督作用，支持和保证纪检监察机构全面履行行政监察法赋予的职责和任务，切实加强党内监督和行政监督；二是认真答复人大代表和政协委员的建议、提案，接受社会各界的监督；三是定期召开政务公开监督员大会，坚持召开建设单位座谈会，听取意见和建议，向征询对象发放《政务公开意见征询表》，此外窗口应在书证办理完毕后向各单位报件人发放《市规划系统办案（事）作风测评表》；四是完善规划管理信访举报制度，自觉接受舆论监督。
结束语
我们相信，在党的正确领导下，规划和土地管理系统反腐倡廉建设一定会与时俱进，开拓创新，不断取得新成效，为规划和土地管理工作的健康与可持续发展提供有力保障。
参考文献：
[1] 中共中央. 建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划.［EB/OL］.
[2] 中共中央. 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要[J].理论与当代,2005,(05).
[3] 梁凤书. 构建社会主义和谐社会必须要做好反腐倡廉工作[J].中国监察,2005,(21).
[4] 吴官正. 围绕党的工作大局 加强反腐倡廉工作[J]. 中国监察,2005,(15).
[5] 冯彦.《行政许可法》的实施对城市规划管理的影响[J]. 城市规划, 2004,(08) .
[6] 周建军. 转型期中国城市规划管理职能研究[D]. 中国博士学位论文全文数据库,2008,(03).
[7] 戴逢,陈燕. 谈谈城市规划管理中的职业道德问题[J]. 城市规划,2004,(01).
[8] 周进,黄建中.“规划行政权”与规划管理体制探讨[J]. 规划师,2003,(01).
【关键词】： 规划和土地；行政管理；腐败；防范措施
Abstract: This article based on the present stage Shanghai city planning and land management departments function set, the division of work as well as the examination and approval process, combined with the actual situation, analysis of the administrative departments and their staff in planning and land management may occur in the process of corruption as well as its motivations and reasons, and puts forward the prevention planning control as well as land management corruption mentality and the measure, we hope to be able to promote the city comprehensive, coordinated and sustainable development, for the government to a fair, orderly administration to provide reference.
Key words: planning and land; administration; corruption; prevention measures
中图分类号： F301.2 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
前言
随着我国社会主义市场经济体制的不断健全完善、政府职能的进一步转变和城市化进程的快速发展，如何进一步学习实践科学发展观，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，努力保障城市全面、协调和可持续发展，是城市规划工作面临的历史性任务。
1、行政管理中的规划土地管理机构
在我国当前的行政管理体制中，城乡规划管理和土地资源管理的中央一级部门分别隶属于住房与城乡建设部和国土资源部，上海市属设立规划和国土资源管理局，各区现名称为区规划和土地管理局，内设6个业务部门：规划管理科室负责区域内控制性详细规划和重要地区及各分区城市设计的管理，核发建设项目选址意见书和规划设计要求书等；用地管理科室负责审批国有土地的招拍卖，核发《建设用地规划许可证》等；建筑管理科室负责审批新建、扩建、改建的各项建设工程项目，核发《建设工程规划许可证》等；监督检查部门负责检查建设用地及建设工程规划许可的合法性及其执行情况，实施对各类违法建设的行政处罚等；综合业务部门负责受理各类建设工程项目的申请受理和咨询，各类规划书证、文件的发放等；建设档案管理部门负责建设项目竣工档案管理和保管等。
2、规划土地管理中可能出现的腐败现象
城市规划和土地资源管理工作的特殊职能使惩治和预防腐败体系建设存在长期性、艰巨性和紧迫性等特点。规划和土地管理部门作为公益性强、公权力大、公众关注度高的“三公”机构，在相关工作中可能出现的腐败现象主要存在以下几个环节中：
2.1窗口收发环节
从相关报道来看，部分窗口人员“态度恶劣刁难人、吃拿卡要不廉洁、敷衍扯皮多往返”的情况时有发生。
2.2规划编制环节
目前，在相关法规只控制参数上限的情况下，规划设计参数（如容积率等）的上调隐藏着巨大的利润空间。
2.3项目审批环节
目前，虽已有控详规划和规划技术规定等相关法律法规对技术数据作出了较为严格的限制，但在实际操作中，土地的招拍卖、建筑面积、建筑物的退让和高度乃至审批时间等都存在“特事特办”的现象。
2.4批后管理环节
在日常检查、专项检查、开工验线、工程测绘、竣工验收、许可证发放等各个环节中，往往工作人员的“网开一面”或“不当处罚”造成的是无法估量的社会危害。
2.5档案管理环节
建设工程档案管理要求对所有相关的建设工程审批文件进行梳理和登记，按要求据实上报全套竣工图，因此是规划管理工作中的“最后一道门”。
3、规划土地管理中腐败现象的成因和治理难点
3.1规划管理中腐败现象的成因
3.1.1、经济动因规划管理涉及大量经济利益，改变用地性质，略微提高容积率，都可带来数以千万计的可观利润。比如3公顷建设用地，容积率2.0，可建建筑面积6万平方米，按照上海市静安区2011年房地产新盘开盘一般价格4万元/平方米，取得土地的成本约13.5亿元和建按配套费用3000元/平方米，毛利为8.7亿元;如容积率提高到2.1，土地成本不变，建按配套总费用增加900万，毛利将达10亿元，净利润将暴增1.3亿元。
3.1.2、制度动因一是法规制度相对现实问题存在滞后现象 二是操作程序不严谨，赋予了某些领导和权力部门在执行法律制度中的“自由量裁权”。
3.1.3、政治动因一是政府官员存在错误的政绩观；二是部分官员由于价值观改变而作出重局部轻整体、重眼前轻长远的决策；三是监督查处腐败案件的力度和办法不够，导致查处力度与冒险腐败之间的利益取向失衡。
3.2治理规划腐败现象的难点
3.2.1、腐败现象发现难，取证难一是腐败现象作为一种约定俗成的做法，在调查过程中，难以取证，很难发现。二是规划土地管理者可能是“腐败现象”的既得利益者，很难有人会为破除腐败现象主动放弃自身利益。三是规划土地管理领域腐败现象运行时间较长，涉及面较广，利益驱动力较强，按照目前的体制和人们的道德水准,破除的阻力相当大。
3.2.2、监管执法难以到位由于城市规划和土地管理的专业性较强，且开发商因审批和项目管理等原因对规划和土地管理部门心存畏惧，导致外部监管力量仍比较薄弱，监管方式、人员结构、监管水平等与管理要求还有一定差距，监管执法环节有一定阻力。
4、进一步治理和防范规划管理中腐败现象的思路与措施
“慎终如始，则无败事”。从整体上看，规划土地管理的行政肌体是健康的，党员干部的主流是好的，腐败分子只是极少数。但规划和土地管理是反腐倡廉的重点领域，要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度、更加注重监察。
4.1构建规划土地管理工作反腐倡廉特色教育制度
4.1.1、加强对各级领导干部的反腐倡廉教育有计划地安排关于廉政内容的党课，把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理和使用的各个方面，纳入每年的公务员培训和专题教育计划。
4.1.2、有效开展规划管理特色的反腐倡廉教育一是对广大公务员开展规划土地管理法规和职能道德教育；二是加强对党员“严格遵守党章、认真履行党员权利和义务”的教育；三是重点对党员领导干部进行权力观教育，剖析典型案例，深化警示教育。
4.1.3、形成反腐倡廉教育工作的整体合力把传统手法与现代手段、思想灌输与启发式教育、理论教育与形象化教育、梳理正面典型与剖析反面案例结合起来，开展有规划管理特色的廉政文化建设活动，增强反腐倡廉教育的时效性。
4.2发挥制度建设在构建惩防体系中的保证作用
4.2.1、完善落实反腐倡廉基本制度的各项措施健全重大决策征求意见等各项具体制度，推进反腐倡廉法规和制度的落实，认真执行领导干部重大事项报告和收入申报等廉洁自律的制度。
4.2.2、深入落实源头防治腐败的制度健全完善行政审批、行政执法和行政许可等制度，体现反腐倡廉要求。进一步组织实施“阳光规划”项目，增强网上政务信息发布、基础信息提供、登记和审批业务受理、信息查询和反馈能力。
4.2.3、重视和完善廉政风险防范管理工作健全规划和土地管理部门每个干部岗位职责、细化工作流程，个人和部门查找岗位廉政风险点，并签订廉政风险责任书。
4.3加强对行政权力运行的制约和监督
4.3.1、加强对规划土地管理机关、领导干部特别是领导班子成员的监督
针对“重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用由领导班子集体作出决定”的情况制定监督机制，同时要求规划土地系统广大公务员相互监督和自我监督相结合，就个人重大事项进行报告，细化个人年度考核，并在年终考核测评中接受民主评议。
4.3.2、加强对重点环节和部位权力行使的监督
4.3.2.1窗口收件方面推行窗口首问责任制，提供“一门式”服务，在硬件和软件上同时加力，在硬件方面可添置摄像头，将服务窗口的电脑进行双屏連线，既起到当场校对的作用，同时也对行政工作进行自我监督；在软件方面应注重对窗口人员进行培训，加强业务更新，不断提高自身服务水平。
4.3.2.2项目审批环节针对审批过程，上海的市区两级规划系统制定了一系列行政管理制度。这些制度在行政审批上，实行了局长、科长、经办人员三级制度；在方案审批之前的公示中，实行社会监督机制，建立公众对审批的牵制作用，同时还有效落实了行政执法过错责任追究制和纪检信访谈话教育制度。
4.3.2.3批后管理环节针对监督检查部门的行政执法共性，加大监查力度，加强巡视检查，强化检查考核机制，要求两人执法，要求成立检查小组对建设工程进行验线验收。规划验收中面积认定的自由量裁权要严格限制，监督检查阶段需要前期审批部门的会签制度。规划和土地监督检查部门在阳光下依法行政，建立内部的相互牵制制度。
4.3.3、充分发挥监督检查作用
一是发挥纪检监察机构的监督作用，支持和保证纪检监察机构全面履行行政监察法赋予的职责和任务，切实加强党内监督和行政监督；二是认真答复人大代表和政协委员的建议、提案，接受社会各界的监督；三是定期召开政务公开监督员大会，坚持召开建设单位座谈会，听取意见和建议，向征询对象发放《政务公开意见征询表》，此外窗口应在书证办理完毕后向各单位报件人发放《市规划系统办案（事）作风测评表》；四是完善规划管理信访举报制度，自觉接受舆论监督。
结束语
我们相信，在党的正确领导下，规划和土地管理系统反腐倡廉建设一定会与时俱进，开拓创新，不断取得新成效，为规划和土地管理工作的健康与可持续发展提供有力保障。
参考文献：
[1] 中共中央. 建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划.［EB/OL］.
[2] 中共中央. 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要[J].理论与当代,2005,(05).
[3] 梁凤书. 构建社会主义和谐社会必须要做好反腐倡廉工作[J].中国监察,2005,(21).
[4] 吴官正. 围绕党的工作大局 加强反腐倡廉工作[J]. 中国监察,2005,(15).
[5] 冯彦.《行政许可法》的实施对城市规划管理的影响[J]. 城市规划, 2004,(08) .
[6] 周建军. 转型期中国城市规划管理职能研究[D]. 中国博士学位论文全文数据库,2008,(03).
[7] 戴逢,陈燕. 谈谈城市规划管理中的职业道德问题[J]. 城市规划,2004,(01).
[8] 周进,黄建中.“规划行政权”与规划管理体制探讨[J]. 规划师,2003,(01).