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【摘要】我国行政补偿制度的状况并不乐观，长期以来由于指导思想上重视不够，相关的理论研究长期停滞不前，使得我国行政补偿制度的相关立法分散、零碎，缺乏内在的整序性，不仅远远落后于西方发达国家，而且也不如其他行政法制度发展迅速。这种状况与行政补偿制度担负的制约政府的征收权、保障公民财产权，以及协调公益与私益矛盾的角色是极不相称的，必须引起我们的高度重视。
【关键词】行政补偿；征收补偿；制度现状；立法建议
一、我国行政补偿制度的现状
（一）宪法中没有完整的征收补偿条款
首先，也是最根本的，宪法中没有完整的征收补偿条款。在宪法层面关注行政补偿制度并加以原则性规定，是近代以来各国一致的做法，我国在迈入近代社会之初亦有所借鉴。新中国建立以后，特别是生产资料社会主义公有制确立以后，我国实行高度集中的、国家与社会一体化的计划经济体制，个人利益被湮没在国家利益和集体利益之中，公民个人财产长期得不到重视。另一方面，在政府无时不在的政治动员和思想教育的推动下，群众也自愿为了国家建设而牺牲个人利益。虽然这种热情一定程度迎合当时政治的需要，却无益于全社会法律意识的培养和我国法律制度的完善。因为财产权是公民的一项基本权利，在宪政秩序下，任何对基本权利的侵害都必须遵循宪法保留的原则。也就是说，财产权只有在符合宪法规定的条件下才能予以限制。正因为如此，近代以来的各国宪法都严格规定了限制财产权的条件，即基于公共利益的需要并给予公平的补偿 。然而，我国宪法"公民的基本权利和义务"一章中却找不到财产权的概念，这就是说，财产权并没有被视为公民的基本权利，当然也就谈不上征收补偿了。
（二）行政补偿原则不明
行政补偿原则不仅明确回答了相对人合法权益遭受公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，多数国家均在宪法层面上对行政补偿的原则作出规定。在我国，宪法层面上的补偿原则还是个空缺。从我国土地管理法等相关法律规定来看，补偿的范围往往限于与被征收的客体直接关联的经济上的损失，而对于与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失则不予与补偿。由此可以推论，我国行政补偿的原则为不完全补偿。
（三）至今没有关于行政补偿的统一法律
在过去相当长的时期里，我国颁布了许多涉及行政补偿的规范性文件，由于这些规范性文件都是针对各自具体对象制定的，并且多数情况下也不是为解决补偿问题而制定的，因而总体上说来是比较零散的，彼此间缺乏密切的关联和内在的整序性，行政补偿实践中暴露出的许多问题大多与此相关。1.公共利益含义不明。公共利益的需要是征收权行使的前提。由于我国立法上并未对什么是公共利益的内涵作出明确界定，使得实践中公共利益的需要往往成了行政机关自由裁量权的领域，加上缺少相应的制度对其进行审查监督，这样公共利益在征收过程中总是在最广的意义上使用。在计划经济条件下，如此诠释公共利益是万万不可以的。2.行政补偿的形式混乱，缺乏对行政补偿进行有效的类型化处理，造成不同的法律法规在涉及行政补偿时使用的名称各不相同，同一名称在不同的规范性文件中甚至同一个规范性文件中存在着内涵不一致的现象。3.补偿的规定操作性不强，政策调整的倾向性明显，造成了补偿的标准不稳定和补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正问题非常严重。4.征收权的行使主体不明确，层级过低，几乎涵盖了全部行政机关的各个层级。征收权的行使缺乏有效的监督，导致征收权常被滥用。
二、 完善行政补偿制度的立法建议
（一）完善宪法中公民财产权保障条款和征收补偿条款
我国宪法的现状是，财产权保障条款极为简单粗糙，凌乱分散，缺失西方国家完整规范的条文结构。在具体表述上，却因财产权主体的不同而有所差异，这种规定的局限性表明：首先不符合现代法治主义的要求。法律面前那人人平等是现代法的精髓，在我国宪法的规定中，因主体不同，其财产权的宪法保障便有所差异。这说明宪法对私人财产权的保护强度低于公共财产，即存在着区别对待，实质就是不平等对待 。其次，立法技术的明显滞后。国外宪法是用一个概括性条款来表达保障私人财产权的理念，而我国宪法却是从不同的质和范围上进行列举式规定。这种列举式的立法模式带有浓重的授权色彩，产生的后果是否认了公民个人财产权的本源性。第三是混淆了宪法意义上的财产权与民法意义上财产权的界定。在我国现行宪法的相关规定中，不仅未作这样的区分，而且还是用所有权来指称公民的财产权，显然从根本上背离了宪法意义上公民财产权的不可转让性、不能被代表性和不可被剥夺性的价值特点。四是纳入宪法保障的个人财产，其外延过于狭小，不能涵盖财产权的全部。由此可见，我国宪法关于财产保障的条款极为不完整，并且相互间缺乏关联性和整序性，与现代意义上的宪法财产权保障制度有着很大的差距，也不符合依法治国建设社会主义法治国家的要求。
（二）适时制定《中华人民共和国行政补偿法》
我国行政补偿制度立法形式多样，层次不一，名称不规范、程序制约缺失、救济渠道不畅等等，很大程度上在于缺少一个统一的行政补偿法。因此通过制定统一的行政补偿法，可以对行政补偿制度中一些最基本的问题做出明确而统一的规定，避免分散立法而可能出现的疏漏或各自为政的局面。统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开：
1 明确行政补偿立法的指导思想与根本目标。可以考虑为"保护私有财产权，控制国家征收权，实现公益与私益的平衡"。
2 科学界定行政补偿的概念，包括行政补偿的内涵、外延等，明确征收权的设定、公共利益的范围，规范行政补偿中相关概念术语，区分紧急征收、征用及一般征收、征用的区别，并对紧急征收、征用的适用条件等作出明确的规定。
3 突出行政补偿的一般原则。行政补偿法是宪法征收补偿条款的落实和具体化，在统一的行政补偿法中必须重申宪法中的行政补偿原则，并在补偿的范围、标准等各项规定中充分体现这一原则精神
4 明晰行政补偿的构成要件。从主体要件上来看，只有行政主体的行为才可能引起行政补偿；从行为要件上来看，必须以行政主体的合法行政行为为前提；从合法要件上来看，行政主体的这种行政行为还必须是基于公共利益的需要而发动的；从结果要件上来看，必须是造成特定人的合法权益损害，并且这种损害既非来源于特定人的法律义务或责任，亦不是全体社会成员都必须平等承受的负担；从因果关系来看，行政主体的合法行政行为与特定的损害之间存在因果关系。
5 规范行政补偿法律关系，尤其是行政补偿的义务主体。从目前立法来看，对于行政补偿的义务主体一般未有明确规定。在立法上首先应当明确区分补偿的义务主体与补偿费的承担者之间的差别。因此，在统一的行政补偿法中，应当明确规定国家在任何情况下都是行政补偿的义务主体，这是由其享有征收权所决定的。
6 扩大行政补偿的范围。在制定行政补偿法时宜对补偿的范围作出一个一般性的规定，具体可包括與相关行政行为有直接关联的经济损失及因此而延伸的附带损失。
7提高行政补偿的标准。对于直接的财产应当按征收时的重置价格补偿，还应规定价格上涨或下跌等情况时的补偿标准。
8 丰富行政补偿的方式。除了现有的金钱补偿、实物补偿恢复原状、返还原物、产权转换等形式外，从长远来看对于那些生活基础设施遭受破坏，失去工作及生活来源的当事人，立法上应相对应实际情况给予补偿。
9 为了及时、足额地补偿受害人的损失，保护相对人的合法权益，国家有必要建立专门的补偿基金，补偿金的来源应当多样化。
（三）不断完善相关立法中的补偿条款
在确保与行政补偿法协调一致的基础上，逐步扩大行政补偿的范围，补充统一行政补偿法的缺漏，推动我国行政补偿制度的完善。完善土地征收补偿制度无疑最具典型意义。一方面，行政补偿制度最初都是经由土地征收补偿而逐步发展起来的，土地征收补偿历来是行政补偿的重心，相应地，各国土地征收补偿立法也最为系统和完善。另一方面，在制定统一《行政补偿法》的时机还不成熟或者说该法还不能很快出台的情况下，完善土地管理法中的征收补偿制度有着十分重要的意义。此外，城市房屋拆迁补偿也是我国目前行政补偿制度中最为完整的一种补偿形式，对该制度的研究同样具有很强的现实针对性。
完善土地征收补偿制度，首先要明确土地征收、征用和收回等概念的内涵，规范土地征收补偿制度中的相关术语。其次，严格限制土地征收的公共目的，科学设定土地征收的程序，逐步拓宽土地征收补偿的范围，提高补偿的标准，丰富补偿的形式。还要改革现行的土地补偿费的分配与管理制度，健全和完善土地征收补偿的救济。
【参考文献】
［1］（英） 韦德 著：《行政法》 徐炳译 中国大百科全书出版社1997年版
［2］（日）盐野宏 著：《行政法》杨建顺译 法律出版社1999年4月第1版
［3］江平 著：《中国土地立法研究》中国政法大学出版社1999年版
［4］张千帆 主编 ：《西方宪政体制》中国政法大学出版社2001年版
［5］皮纯协 张成福 主编 ：《行政法学》中国人民大学出版社 2002 年5月版
【关键词】行政补偿；征收补偿；制度现状；立法建议
一、我国行政补偿制度的现状
（一）宪法中没有完整的征收补偿条款
首先，也是最根本的，宪法中没有完整的征收补偿条款。在宪法层面关注行政补偿制度并加以原则性规定，是近代以来各国一致的做法，我国在迈入近代社会之初亦有所借鉴。新中国建立以后，特别是生产资料社会主义公有制确立以后，我国实行高度集中的、国家与社会一体化的计划经济体制，个人利益被湮没在国家利益和集体利益之中，公民个人财产长期得不到重视。另一方面，在政府无时不在的政治动员和思想教育的推动下，群众也自愿为了国家建设而牺牲个人利益。虽然这种热情一定程度迎合当时政治的需要，却无益于全社会法律意识的培养和我国法律制度的完善。因为财产权是公民的一项基本权利，在宪政秩序下，任何对基本权利的侵害都必须遵循宪法保留的原则。也就是说，财产权只有在符合宪法规定的条件下才能予以限制。正因为如此，近代以来的各国宪法都严格规定了限制财产权的条件，即基于公共利益的需要并给予公平的补偿 。然而，我国宪法"公民的基本权利和义务"一章中却找不到财产权的概念，这就是说，财产权并没有被视为公民的基本权利，当然也就谈不上征收补偿了。
（二）行政补偿原则不明
行政补偿原则不仅明确回答了相对人合法权益遭受公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，多数国家均在宪法层面上对行政补偿的原则作出规定。在我国，宪法层面上的补偿原则还是个空缺。从我国土地管理法等相关法律规定来看，补偿的范围往往限于与被征收的客体直接关联的经济上的损失，而对于与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失则不予与补偿。由此可以推论，我国行政补偿的原则为不完全补偿。
（三）至今没有关于行政补偿的统一法律
在过去相当长的时期里，我国颁布了许多涉及行政补偿的规范性文件，由于这些规范性文件都是针对各自具体对象制定的，并且多数情况下也不是为解决补偿问题而制定的，因而总体上说来是比较零散的，彼此间缺乏密切的关联和内在的整序性，行政补偿实践中暴露出的许多问题大多与此相关。1.公共利益含义不明。公共利益的需要是征收权行使的前提。由于我国立法上并未对什么是公共利益的内涵作出明确界定，使得实践中公共利益的需要往往成了行政机关自由裁量权的领域，加上缺少相应的制度对其进行审查监督，这样公共利益在征收过程中总是在最广的意义上使用。在计划经济条件下，如此诠释公共利益是万万不可以的。2.行政补偿的形式混乱，缺乏对行政补偿进行有效的类型化处理，造成不同的法律法规在涉及行政补偿时使用的名称各不相同，同一名称在不同的规范性文件中甚至同一个规范性文件中存在着内涵不一致的现象。3.补偿的规定操作性不强，政策调整的倾向性明显，造成了补偿的标准不稳定和补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正问题非常严重。4.征收权的行使主体不明确，层级过低，几乎涵盖了全部行政机关的各个层级。征收权的行使缺乏有效的监督，导致征收权常被滥用。
二、 完善行政补偿制度的立法建议
（一）完善宪法中公民财产权保障条款和征收补偿条款
我国宪法的现状是，财产权保障条款极为简单粗糙，凌乱分散，缺失西方国家完整规范的条文结构。在具体表述上，却因财产权主体的不同而有所差异，这种规定的局限性表明：首先不符合现代法治主义的要求。法律面前那人人平等是现代法的精髓，在我国宪法的规定中，因主体不同，其财产权的宪法保障便有所差异。这说明宪法对私人财产权的保护强度低于公共财产，即存在着区别对待，实质就是不平等对待 。其次，立法技术的明显滞后。国外宪法是用一个概括性条款来表达保障私人财产权的理念，而我国宪法却是从不同的质和范围上进行列举式规定。这种列举式的立法模式带有浓重的授权色彩，产生的后果是否认了公民个人财产权的本源性。第三是混淆了宪法意义上的财产权与民法意义上财产权的界定。在我国现行宪法的相关规定中，不仅未作这样的区分，而且还是用所有权来指称公民的财产权，显然从根本上背离了宪法意义上公民财产权的不可转让性、不能被代表性和不可被剥夺性的价值特点。四是纳入宪法保障的个人财产，其外延过于狭小，不能涵盖财产权的全部。由此可见，我国宪法关于财产保障的条款极为不完整，并且相互间缺乏关联性和整序性，与现代意义上的宪法财产权保障制度有着很大的差距，也不符合依法治国建设社会主义法治国家的要求。
（二）适时制定《中华人民共和国行政补偿法》
我国行政补偿制度立法形式多样，层次不一，名称不规范、程序制约缺失、救济渠道不畅等等，很大程度上在于缺少一个统一的行政补偿法。因此通过制定统一的行政补偿法，可以对行政补偿制度中一些最基本的问题做出明确而统一的规定，避免分散立法而可能出现的疏漏或各自为政的局面。统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开：
1 明确行政补偿立法的指导思想与根本目标。可以考虑为"保护私有财产权，控制国家征收权，实现公益与私益的平衡"。
2 科学界定行政补偿的概念，包括行政补偿的内涵、外延等，明确征收权的设定、公共利益的范围，规范行政补偿中相关概念术语，区分紧急征收、征用及一般征收、征用的区别，并对紧急征收、征用的适用条件等作出明确的规定。
3 突出行政补偿的一般原则。行政补偿法是宪法征收补偿条款的落实和具体化，在统一的行政补偿法中必须重申宪法中的行政补偿原则，并在补偿的范围、标准等各项规定中充分体现这一原则精神
4 明晰行政补偿的构成要件。从主体要件上来看，只有行政主体的行为才可能引起行政补偿；从行为要件上来看，必须以行政主体的合法行政行为为前提；从合法要件上来看，行政主体的这种行政行为还必须是基于公共利益的需要而发动的；从结果要件上来看，必须是造成特定人的合法权益损害，并且这种损害既非来源于特定人的法律义务或责任，亦不是全体社会成员都必须平等承受的负担；从因果关系来看，行政主体的合法行政行为与特定的损害之间存在因果关系。
5 规范行政补偿法律关系，尤其是行政补偿的义务主体。从目前立法来看，对于行政补偿的义务主体一般未有明确规定。在立法上首先应当明确区分补偿的义务主体与补偿费的承担者之间的差别。因此，在统一的行政补偿法中，应当明确规定国家在任何情况下都是行政补偿的义务主体，这是由其享有征收权所决定的。
6 扩大行政补偿的范围。在制定行政补偿法时宜对补偿的范围作出一个一般性的规定，具体可包括與相关行政行为有直接关联的经济损失及因此而延伸的附带损失。
7提高行政补偿的标准。对于直接的财产应当按征收时的重置价格补偿，还应规定价格上涨或下跌等情况时的补偿标准。
8 丰富行政补偿的方式。除了现有的金钱补偿、实物补偿恢复原状、返还原物、产权转换等形式外，从长远来看对于那些生活基础设施遭受破坏，失去工作及生活来源的当事人，立法上应相对应实际情况给予补偿。
9 为了及时、足额地补偿受害人的损失，保护相对人的合法权益，国家有必要建立专门的补偿基金，补偿金的来源应当多样化。
（三）不断完善相关立法中的补偿条款
在确保与行政补偿法协调一致的基础上，逐步扩大行政补偿的范围，补充统一行政补偿法的缺漏，推动我国行政补偿制度的完善。完善土地征收补偿制度无疑最具典型意义。一方面，行政补偿制度最初都是经由土地征收补偿而逐步发展起来的，土地征收补偿历来是行政补偿的重心，相应地，各国土地征收补偿立法也最为系统和完善。另一方面，在制定统一《行政补偿法》的时机还不成熟或者说该法还不能很快出台的情况下，完善土地管理法中的征收补偿制度有着十分重要的意义。此外，城市房屋拆迁补偿也是我国目前行政补偿制度中最为完整的一种补偿形式，对该制度的研究同样具有很强的现实针对性。
完善土地征收补偿制度，首先要明确土地征收、征用和收回等概念的内涵，规范土地征收补偿制度中的相关术语。其次，严格限制土地征收的公共目的，科学设定土地征收的程序，逐步拓宽土地征收补偿的范围，提高补偿的标准，丰富补偿的形式。还要改革现行的土地补偿费的分配与管理制度，健全和完善土地征收补偿的救济。
【参考文献】
［1］（英） 韦德 著：《行政法》 徐炳译 中国大百科全书出版社1997年版
［2］（日）盐野宏 著：《行政法》杨建顺译 法律出版社1999年4月第1版
［3］江平 著：《中国土地立法研究》中国政法大学出版社1999年版
［4］张千帆 主编 ：《西方宪政体制》中国政法大学出版社2001年版
［5］皮纯协 张成福 主编 ：《行政法学》中国人民大学出版社 2002 年5月版