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摘 要：法律监督是人民检察院的基本职能，但实践中检察机关在实施刑事诉讼检察监督的过程中，存在着依据现有法律难以开展检察监督，缺乏有效可操作的法律规范予以保障，严重影响了检察机关对刑事诉讼检察监督的严肃性和规范性。本文就检察机关在监督工作中存在的困难进行研究，并努力寻找恰当的解决措施。
关键词：法律监督权；立案监督；通知纠正权；检察一体化
我国检察机关是国家法律监督机关，行使法律监督权，它的主要职能是通过监督各项国家权力的行使状况，防止权力的异化和腐败，并通过法律赋予的各种手段来纠正这种异化和腐败倾向，确保国家法律的统一正确实施，保障社会的公平正义。因此我国的检察机关的性质定位，应该定位在独立的监督权。然而由于多种因素特别是现行法律规定的不完备，检察院的监督功能在实际运作中十分艰难，远未发挥其应有的功用。
一、当前检察机关法律监督机制方面存在的主要问题
1、 法律监督权软弱无力，监督工作难以到位
《刑事诉讼法》虽然规定了公安机关必须接受检察机关的立案监督，但在实际工作中，公安机关对检察机关的监督往往采取种种方法推委、拖延，且检察机关在法律程序上并无进一步的措施；审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一方面对公安机关随意变更检察机关批准逮捕或不批准逮捕决定的行为没有监督措施，另一方面对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段；刑事审判监督权有弱化的趋势，纠正不易。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但由于刑法分则中规定的量刑幅度往往过大，为法官留下了相当大的自由裁量空间。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关难以监督纠正；民事行政审判监督权没有保障，实际工作很难开展。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决等发现确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定。
2、通知纠正权缺乏法律强制力，监督效果不佳
人民检察院作为专门的法律监督机关，与行政机关、审判机关相比，其重要区别之一就是既不拥有实体处分权，也不像党的纪检检察机关那样拥有纪律处分权。在现有的法律规定中，检察机关主要是通过启动诉讼程序、对公安机关进行立案监督、提出检察建议、发出纠正违法通知书等形式行使法律监督权，但现有的法律规定和相关司法解释中并没有设定确保检察机关法律监督到位的追究责任的条款，也没有其他法律上的强制性作保障，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》和《纠正违法意见书》等方式进行了大量的监督活动，但效果并没有完全真正的发挥出来。
二、检察机关法律监督职能弱化的原因
1、缺乏强大的理论支撑
当前，检察机关的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具，相对而言，我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。当然，这些探讨和研究也是我们必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度，这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。
2、立法过于原则空泛
如《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却没有手段进行监督、制约。再者，就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然刑事诉讼法规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷之处。如《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以理由不充分等各种原因对案件加以长期搁置、立而不侦等，检察机关在法律程序上并没有进一步的措施。这种纯理论的监督方式，几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度，因此其监督的效果可想而知。
3、基于诉讼制度的权利、权力地位的均衡需求
这种思考意在强调国家权力和公民权利的地位平等，淡化国家权力在诉讼制度中的原有优势。应该说，为了限制国家权力的滥用，检察监督权弱化可能是有益的，与当前“法治社会”、“以人为本”的治国理念是相符合的。这是在制度平台上建立一种公民社会权利与国家权力制约平衡的机制。在当前中国的语境中，尤其是国家权力历来都有至高无上的品格，我们可以理解，这种主张的社会政治意义远远超过了“检察权弱化可以有利于在诉讼制度运作的过程中保持控辩双方均衡，并对理性查明案件事实真相设置程序机智”的意义。所以，如果追问检察权弱化——即是否合理，实际上是在追问用公民权利制约国家权力是否合理，追问在当前中国司法语境中进一步限制国家刑罚权是否合理。
4、科学、专业的队伍管理机制尚未建立起来
长期以来，对检察人员的管理沿用党政干部的单一管理模式，套用行政机关职务级别划分检察官职务层次，检察队伍管理行政化、单一化色彩浓厚，难以适应司法规律的要求。少数检察干警不能正确认识时代和社会发展给检察机关提出的要求，执法思想落后，执法观念陈旧，有的干警缺乏从事检察职业的荣誉感、使命感和责任感，不能文明执法；部门检察人员法律基础理论薄弱，法律知识不够全面，一定程度上影响了法律监督工作的有效开展。检察队伍结构不合理，检察机关缺乏吸引和留住人才的比较优势，而出口不畅使低素质人员难以清理，久而久之形成一种消极因素，影响了检察机关形成积极进取的氛围。
以上原因导致了这些年来，法律实际赋予检察机关的职权与法律监督的使命之间存在着一定的距离。
三、检察机关加强法律监督能力的途径
1、加强检察理论研究，为法律监督能力建设提供理论支撑
加强检察理论研究，是做好检察工作的重要基础，是发展和完善中国特色社会主义检察制度的必然要求，是推动检察事业不断前进的客观需要，是建设高素质专业化检察队伍的重要途径。检察队伍素质的提高，固然与个人的文化素养、教育培训有关，固然需要办案实践的磨练，但是加强检察理论研究无疑是一个非常重要的途径。在我国依法治国方略深入推进的背景下，大力推进理论创新，通过理论创新推动制度创新，完善中国特色的检察制度，推动检察机关法律监督能力建设。
2、制定相应的法律、法规，完善立法
法律制度的不完善，缺乏可操作性，对法律监督的实效有很大的削弱 。针对公安机关应当立案而接检察机关通知后拒绝立案的，不仅可由上级检察机关要求同级公安机关督促下级公安机关履行职责，并追究责任人的法律责任。情节严重的检察机关可向权力机关发生建议，追究主要负责人的法律责任。为了强化法律监督，从立法上赋予检察机关对重大侦查行为的审查决定权，凡涉及对公民人身权利、财产权利等重大的侦查行为均须侦查机关向同级检察机关提出申请，检察机关经审查后决定，可否实施侦查行为。针对职务犯罪的监督，当前的法律监督，政纪监督均为事后监督。从立法上把预防职务犯罪纳入法律监督的范畴。如建立《职务犯罪预防法》、《公务员监督条例》等。形成一套完整的预防、惩戒、监督等法规。使职务犯罪、预防有法可依，有的放矢，从执法上加大惩戒力度。检察机关要排除各种干扰，刚正不阿，严格执法。要坚决杜绝以权压法、以权代法、以罚代刑。一定要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，真正做到法律面前人人平等，只要违法都要依法严惩，以震慑职务犯罪分子。
3、构建检察一体化，增强法律监督能力
一是改革检察机关的人事体制。将现行的地方党委管理为主改为以检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统实行垂直管理，从领导体制上保证检察机关上命下从、检令畅通，形成为一个独立的整体检察组织系统。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。二是改革检察机关经费保障体制。将目前由地方财政负担地方检察机关的财政改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院根据实际需要，统一作出年度预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。
4、加大培训力度，严格队伍管理，提高队伍素质
检察队伍是法律监督能力建设的主体，检察官的整体素质和执法水平是决定能力状况的首要因素。“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长时间的学习和实践”。要从事并胜任检察官职业，必须具有专门的职业、知识和技能，遵守专门的职业道德，而这一切离不开专门和严格的职业教育培训。一是要加大对检察干警的教育培训力度，严格队伍管理，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。二是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。
5、明确监督职权，强化监督观念
检察权实质就是监督权，是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，是国家权力的重要组成部分。检察机关行使检察权，主要目的就是保证国家法律在全国范围内统一和正确实施。法律监督权的核心是通过行使国家权力，由法定的具有司法监督权的检察机关依法对各种行使国家权力的行为和执法、司法活动进行监督，以保障宪法和法律的正确贯彻实施，维护法律的尊严。这种权力，是一种以国家权力作后盾，人民利益为根本，公正司法，维护法律的统一、正确实施为目的的国家权力。作为法律监督机关，实质就是一种法律权威，她的国家性、公信力及人们对她的信仰决定这种权威性质，亦即通过法律监督控制权力，这是与个人权威的根本区别，也是法治与人治的根本区别。
参考文献：
［1］曹呈宏：《分权制衡中的检察权定位》 ，载《人民检察》 2002年11期。
［2］金波：《检察机关法律监督能力建设问题研究》载中国法制网 http://sinalaw.com.cn。
［3］毛建中：《检察权弱化与强化的博弈》，载《浙江检察》 2006年第1期。
［4］张智辉：《检察改革宏观问题研究》，载《人民检察》 2005年第4期。
［5］参见曹明迪：《试述检察机关加强法律监督的几个问题》 载中国法律论文网 http//www.law-lib.com。
［6］［美］诺内特.塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会》，中国政法大学出版社 1994年版。
关键词：法律监督权；立案监督；通知纠正权；检察一体化
我国检察机关是国家法律监督机关，行使法律监督权，它的主要职能是通过监督各项国家权力的行使状况，防止权力的异化和腐败，并通过法律赋予的各种手段来纠正这种异化和腐败倾向，确保国家法律的统一正确实施，保障社会的公平正义。因此我国的检察机关的性质定位，应该定位在独立的监督权。然而由于多种因素特别是现行法律规定的不完备，检察院的监督功能在实际运作中十分艰难，远未发挥其应有的功用。
一、当前检察机关法律监督机制方面存在的主要问题
1、 法律监督权软弱无力，监督工作难以到位
《刑事诉讼法》虽然规定了公安机关必须接受检察机关的立案监督，但在实际工作中，公安机关对检察机关的监督往往采取种种方法推委、拖延，且检察机关在法律程序上并无进一步的措施；审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一方面对公安机关随意变更检察机关批准逮捕或不批准逮捕决定的行为没有监督措施，另一方面对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段；刑事审判监督权有弱化的趋势，纠正不易。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但由于刑法分则中规定的量刑幅度往往过大，为法官留下了相当大的自由裁量空间。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关难以监督纠正；民事行政审判监督权没有保障，实际工作很难开展。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决等发现确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定。
2、通知纠正权缺乏法律强制力，监督效果不佳
人民检察院作为专门的法律监督机关，与行政机关、审判机关相比，其重要区别之一就是既不拥有实体处分权，也不像党的纪检检察机关那样拥有纪律处分权。在现有的法律规定中，检察机关主要是通过启动诉讼程序、对公安机关进行立案监督、提出检察建议、发出纠正违法通知书等形式行使法律监督权，但现有的法律规定和相关司法解释中并没有设定确保检察机关法律监督到位的追究责任的条款，也没有其他法律上的强制性作保障，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》和《纠正违法意见书》等方式进行了大量的监督活动，但效果并没有完全真正的发挥出来。
二、检察机关法律监督职能弱化的原因
1、缺乏强大的理论支撑
当前，检察机关的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具，相对而言，我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。当然，这些探讨和研究也是我们必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度，这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。
2、立法过于原则空泛
如《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却没有手段进行监督、制约。再者，就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然刑事诉讼法规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷之处。如《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以理由不充分等各种原因对案件加以长期搁置、立而不侦等，检察机关在法律程序上并没有进一步的措施。这种纯理论的监督方式，几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度，因此其监督的效果可想而知。
3、基于诉讼制度的权利、权力地位的均衡需求
这种思考意在强调国家权力和公民权利的地位平等，淡化国家权力在诉讼制度中的原有优势。应该说，为了限制国家权力的滥用，检察监督权弱化可能是有益的，与当前“法治社会”、“以人为本”的治国理念是相符合的。这是在制度平台上建立一种公民社会权利与国家权力制约平衡的机制。在当前中国的语境中，尤其是国家权力历来都有至高无上的品格，我们可以理解，这种主张的社会政治意义远远超过了“检察权弱化可以有利于在诉讼制度运作的过程中保持控辩双方均衡，并对理性查明案件事实真相设置程序机智”的意义。所以，如果追问检察权弱化——即是否合理，实际上是在追问用公民权利制约国家权力是否合理，追问在当前中国司法语境中进一步限制国家刑罚权是否合理。
4、科学、专业的队伍管理机制尚未建立起来
长期以来，对检察人员的管理沿用党政干部的单一管理模式，套用行政机关职务级别划分检察官职务层次，检察队伍管理行政化、单一化色彩浓厚，难以适应司法规律的要求。少数检察干警不能正确认识时代和社会发展给检察机关提出的要求，执法思想落后，执法观念陈旧，有的干警缺乏从事检察职业的荣誉感、使命感和责任感，不能文明执法；部门检察人员法律基础理论薄弱，法律知识不够全面，一定程度上影响了法律监督工作的有效开展。检察队伍结构不合理，检察机关缺乏吸引和留住人才的比较优势，而出口不畅使低素质人员难以清理，久而久之形成一种消极因素，影响了检察机关形成积极进取的氛围。
以上原因导致了这些年来，法律实际赋予检察机关的职权与法律监督的使命之间存在着一定的距离。
三、检察机关加强法律监督能力的途径
1、加强检察理论研究，为法律监督能力建设提供理论支撑
加强检察理论研究，是做好检察工作的重要基础，是发展和完善中国特色社会主义检察制度的必然要求，是推动检察事业不断前进的客观需要，是建设高素质专业化检察队伍的重要途径。检察队伍素质的提高，固然与个人的文化素养、教育培训有关，固然需要办案实践的磨练，但是加强检察理论研究无疑是一个非常重要的途径。在我国依法治国方略深入推进的背景下，大力推进理论创新，通过理论创新推动制度创新，完善中国特色的检察制度，推动检察机关法律监督能力建设。
2、制定相应的法律、法规，完善立法
法律制度的不完善，缺乏可操作性，对法律监督的实效有很大的削弱 。针对公安机关应当立案而接检察机关通知后拒绝立案的，不仅可由上级检察机关要求同级公安机关督促下级公安机关履行职责，并追究责任人的法律责任。情节严重的检察机关可向权力机关发生建议，追究主要负责人的法律责任。为了强化法律监督，从立法上赋予检察机关对重大侦查行为的审查决定权，凡涉及对公民人身权利、财产权利等重大的侦查行为均须侦查机关向同级检察机关提出申请，检察机关经审查后决定，可否实施侦查行为。针对职务犯罪的监督，当前的法律监督，政纪监督均为事后监督。从立法上把预防职务犯罪纳入法律监督的范畴。如建立《职务犯罪预防法》、《公务员监督条例》等。形成一套完整的预防、惩戒、监督等法规。使职务犯罪、预防有法可依，有的放矢，从执法上加大惩戒力度。检察机关要排除各种干扰，刚正不阿，严格执法。要坚决杜绝以权压法、以权代法、以罚代刑。一定要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，真正做到法律面前人人平等，只要违法都要依法严惩，以震慑职务犯罪分子。
3、构建检察一体化，增强法律监督能力
一是改革检察机关的人事体制。将现行的地方党委管理为主改为以检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统实行垂直管理，从领导体制上保证检察机关上命下从、检令畅通，形成为一个独立的整体检察组织系统。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。二是改革检察机关经费保障体制。将目前由地方财政负担地方检察机关的财政改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院根据实际需要，统一作出年度预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。
4、加大培训力度，严格队伍管理，提高队伍素质
检察队伍是法律监督能力建设的主体，检察官的整体素质和执法水平是决定能力状况的首要因素。“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长时间的学习和实践”。要从事并胜任检察官职业，必须具有专门的职业、知识和技能，遵守专门的职业道德，而这一切离不开专门和严格的职业教育培训。一是要加大对检察干警的教育培训力度，严格队伍管理，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。二是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。
5、明确监督职权，强化监督观念
检察权实质就是监督权，是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，是国家权力的重要组成部分。检察机关行使检察权，主要目的就是保证国家法律在全国范围内统一和正确实施。法律监督权的核心是通过行使国家权力，由法定的具有司法监督权的检察机关依法对各种行使国家权力的行为和执法、司法活动进行监督，以保障宪法和法律的正确贯彻实施，维护法律的尊严。这种权力，是一种以国家权力作后盾，人民利益为根本，公正司法，维护法律的统一、正确实施为目的的国家权力。作为法律监督机关，实质就是一种法律权威，她的国家性、公信力及人们对她的信仰决定这种权威性质，亦即通过法律监督控制权力，这是与个人权威的根本区别，也是法治与人治的根本区别。
参考文献：
［1］曹呈宏：《分权制衡中的检察权定位》 ，载《人民检察》 2002年11期。
［2］金波：《检察机关法律监督能力建设问题研究》载中国法制网 http://sinalaw.com.cn。
［3］毛建中：《检察权弱化与强化的博弈》，载《浙江检察》 2006年第1期。
［4］张智辉：《检察改革宏观问题研究》，载《人民检察》 2005年第4期。
［5］参见曹明迪：《试述检察机关加强法律监督的几个问题》 载中国法律论文网 http//www.law-lib.com。
［6］［美］诺内特.塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会》，中国政法大学出版社 1994年版。