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摘要：我国公共卫生资源不足与过度医疗并存，城乡居民“看病贵、看病难”矛盾凸显。基层医疗卫生机构在经营中，“逐利”倾向突出。根据新医改、“十二五”规划和事业单位分类改革要求，基层机构应在政府主导下，“重塑”公益形象。内部控制是监督管理体系的一环，强化内控是组织基层参与基本医疗卫生制度创新的一部分。强化内部控制应从创新理念入手，通过管理体制机制改革，提高监管效能；通过优化制约范围、评价标准和改造检查督促重心，强化公益属性；通过激励调整服务结构和转变发展方式，提升基本服务能力和水平，保障基本服务到位。
关键词：强化；控制；保障；基本
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)07-0142-02
政府办的基层医疗卫生机构(以下简称“基层机构”)，属“不能或不宜由市场配置资源”的一类事业单位。按照国家对事业单位分类改革的部署，一类单位在21世纪的第二个十年，应进行优化、提升、改造，强化公益属性，由政府出资保障，不再允许存在“牟利”性经营活动。基层机构如何在新医改政策的引领下，
“重塑”公益形象，将是调整服务结构，转变发展方式，保障基本服务的主线。本文以强化内部控制为抓手，浅探基层机构参与构建政府主导、社会力量参与的医疗卫生服务体系的具体途径。
一、运营状况及制约瓶颈
1.多年来，我国基层机构以自主“创收”为运行与发展的主要财源。在这种经营方式下，单位内部控制理念及其运作方式，必然受到影响。从内部控制制度的建立，到绩效考核评价标准的制定；从会计控制到管理控制，无不渗有“逐利”气息，牟取部门利益和个人利益最大化，成了这些单位经济运行的主旋律。根据“十二五”规划的导向、事业单位分类改革要求和新医改的功能定位，基层机构现有的经济运行与发展方式，显然偏离了基本医疗卫生服务和基本药物供应保障的公益性价值取向。
2.我国的事业单位，普遍存在“支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱”现象。基层机构在自谋“生路”的驱动下经过多年积淀，已经影响到事业的健康发展。一方面，大部分地区公共卫生资源匮乏，基本服务能力与城乡居民对医疗卫生的需求不相适应，医疗卫生服务滞后于经济发展，“看病难”矛盾凸显。另一方面，基层机构为赢得“市场”，过量配置与基本服务不相匹配的装备和设施，盲目追逐高新技术，服务质量和效率不高，“看病贵”成了久攻不克的顽症。总之，卫生资源总量不足与分布不合理并存，基本医疗卫生服务不足和非基本过度医疗并存，发展不平衡、不协调，加大了改革的复杂性。
3.当前，在医疗卫生行业中，部门利益与个人利益交织，个人收入与单位业务收入挂钩，收入分配中工资外所得比例过高，不同地区、不同单位个人收入差距大等问题，已经成为基层机构调整服务结构、转变发展方式，保障基本服务，打造“惠民、便民”型公益事业的最大障碍。
4.在经济发展较快的地区，基层机构向居民实际提供的服务，存在超越基本范围现象。这些既有的“越位”服务，具有“利益驱动”和“便民利民”的双重属性。在“社会资本以多种方式参与”、
“增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”的公共服务新格局形成前，应如何认识与处置基层机构的非基本服务能力和行为，需要深入调研。在落实“保基本”的同时，贯彻“以人为本”，保障当地民众已经得到的服务水平不降低，做到软着陆、平稳过渡，寻求既能保证基本服务到位，又能控制非基本服务适度有序的途径，是基层机构在实践新医改进程中，不能回避的课题。
二、发展目标与政策取向
1.新医改关于“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”目标明确，“十二五”规划关于“新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜”的政策清晰。基层机构是國家完善基本医疗卫生制度的主体，改革后将成为建设服务型政府的重要组织支撑之一，是提供基本公共服务的主力军，是构建民生工程的重要一环。
2.“保基本、强基层、建机制”是医疗卫生事业创新体制机制的核心。优先满足群众基本医疗卫生需求，只能在现有的基础上通过进一步发展不断深化逐步完善，在改革的推动下优化服务结构。健全基层机构服务功能，提高基本医疗服务水平，遏制非基本医疗无序盲目扩张，是基层机构落实科学发展的主攻方向。
3.“十二五”规划明确，基层机构是政府主导下提供基本公共服务的主体，同时允许社会参与。政府通过“购买服务”方式健全公共卫生服务经费保障机制。当前，城市中许多非政府办的医疗机构已经获得“医保定点机构”资质，基本服务多元化格局已经形成，基层机构在提供基本医疗卫生服务过程中，没有“垄断”地位，需要注意讲求经济效益，提升竞争能力。
4.“十二五”时期，国情民情将继续发生深刻变化，医疗卫生需求会呈现新的阶段性特征。一是随着城乡居民生活的改善，基本医疗需求会日益增长和提升；随着“政府出资保基本”，“政府投入增加”基层机构将迎来前所未有的发展机遇。二是随着“大力推进基层医疗卫生机构综合改革，建立多渠道补偿机制，形成新的运行机制”、“基本药物零差率销售”的实施，政府补偿及时到位和新补偿渠道的建立，是实现新老补偿机制的平稳交替的关键。三是随着“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”的实施，社会资本进入和多层次医疗卫生服务逐步形成，基层机构外部环境压力进一步加大，在竞争环境中强化公益属性，实现由“经营”向“惠民”转型有难度有风险。机遇和挑战并存，必须增强机遇意识和忧患意识。
三、强化内部控制管理，保障基本服务到位
1.内部控制是监督管理体系中的重要一环，强化内部控制是组织基层参与制度创新的一部分。淡化基层内控工作中的“逐利”倾向，树立以“惠民、便民”为目标的价值取向。从“一切服从于人民群众对于公益服务的需要”做起，“加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制”，通过创新理念，正本清源，发挥公益属性在基本医疗卫生服务中的主导作用。
2.基层机构的内部控制体系，是在不断改革环境中，通过长期实践逐渐建立和发展起来的一套自我检查、调整及制约的系统。当前，不少地区基层机构的经济核算、药品及其他医用物资的采购供应等工作，已经实现了以区县为单元的集约化运作；基层单位运行状况网络化监管平台逐渐建立，各种信息的实时传输与共享能力稳步提升。现代化管理条件的改善，为调整内控组织形式，创新内控体制，实现由“单位”分散控制向“部门(行业)”集中监管过渡奠定了基础。利用管理信息化、集约化优势，可以为节省管理成本、保证规范运作，创新内控运行机制、构建符合现代科学管理要求的新平台。
3.优化基层机构内部控制内容和标准，应以推动建设覆盖城乡居 民的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障等四大体系为目标，以提供基本医疗卫生服务、基本药物供应为主要内容，优化后的内控体系，应更加便于查证公益性服务的绩效和落实行政问责。优化后的内控指标，应有利于推行基本医疗卫生服务制度和基本药物制度；有利于开展分级诊疗、双向转诊；有利于医院和基层机构分工协作。优化后的内控标准，应与新医改提出的基层机构功能职责相匹配；以新发布的相关政策、制度、指导意見、业务指南等文件为依据，能体现公共基本服务特征。以区县为单元统一制定区域性内部控制考核指标，有利于推动公共服务均等化，是新医改环境下夯实内部控制的基础。
4.基层机构把握“十二五”期间的发展机遇，化解经济转型期可能遇到的新问题、新难点，必须扩大视野、开拓思路、适应环境，坚持把保障和改善民生，作为优化资源配置，提升基本服务能力，转变发展方式的出发点和落脚点。增强为妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等弱势群体服务意识，加大对主动服务、上门服务，对健康教育、预防、保健、康复和一般常见病、多发病诊疗服务等业务管理控制指标的考核力度，通过调整服务结构，促进经济良性循环，提升单位生存活力和可持续发展能力，保障基层机构健康发展。
5.基层机构在调整服务结构与转变发展方式期间，应主动遵照新医改的政策导向，改造内部控制管理重心。其中：财务收支控制应重点关注收支范围和标准的调整，严格收支预算管理，强化对业务收支合理、合法性的监督，掌握基本药物零差率销售情况；药品采购控制应以抓好基本药物集中采购为龙头，带动合理储备，落实保障供给；财产物资控制的关键，应尽快制定和执行符合基本医疗卫生服务需要的技术装备目录和配置标准，明确“适宜技术”的具体范围，努力降低经济运行中的硬件成本，提升服务质量和设备利用率；经营决策控制应侧重事前审计，重点对决策预案是否与基层机构的功能和职责相吻合、是否有利于推进“基本服务”、符合“惠民、便民”做出评估；经济效益控制要围绕资源的利用效率、效果和经济性展开，取消价值取向偏离公益屙眭的收入分解到人指标。
总之，通过强化基层机构的内部控制管理，推动和保障基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正，惠及全民的中国特色基本医疗卫生服务体系形成。
关键词：强化；控制；保障；基本
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)07-0142-02
政府办的基层医疗卫生机构(以下简称“基层机构”)，属“不能或不宜由市场配置资源”的一类事业单位。按照国家对事业单位分类改革的部署，一类单位在21世纪的第二个十年，应进行优化、提升、改造，强化公益属性，由政府出资保障，不再允许存在“牟利”性经营活动。基层机构如何在新医改政策的引领下，
“重塑”公益形象，将是调整服务结构，转变发展方式，保障基本服务的主线。本文以强化内部控制为抓手，浅探基层机构参与构建政府主导、社会力量参与的医疗卫生服务体系的具体途径。
一、运营状况及制约瓶颈
1.多年来，我国基层机构以自主“创收”为运行与发展的主要财源。在这种经营方式下，单位内部控制理念及其运作方式，必然受到影响。从内部控制制度的建立，到绩效考核评价标准的制定；从会计控制到管理控制，无不渗有“逐利”气息，牟取部门利益和个人利益最大化，成了这些单位经济运行的主旋律。根据“十二五”规划的导向、事业单位分类改革要求和新医改的功能定位，基层机构现有的经济运行与发展方式，显然偏离了基本医疗卫生服务和基本药物供应保障的公益性价值取向。
2.我国的事业单位，普遍存在“支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱”现象。基层机构在自谋“生路”的驱动下经过多年积淀，已经影响到事业的健康发展。一方面，大部分地区公共卫生资源匮乏，基本服务能力与城乡居民对医疗卫生的需求不相适应，医疗卫生服务滞后于经济发展，“看病难”矛盾凸显。另一方面，基层机构为赢得“市场”，过量配置与基本服务不相匹配的装备和设施，盲目追逐高新技术，服务质量和效率不高，“看病贵”成了久攻不克的顽症。总之，卫生资源总量不足与分布不合理并存，基本医疗卫生服务不足和非基本过度医疗并存，发展不平衡、不协调，加大了改革的复杂性。
3.当前，在医疗卫生行业中，部门利益与个人利益交织，个人收入与单位业务收入挂钩，收入分配中工资外所得比例过高，不同地区、不同单位个人收入差距大等问题，已经成为基层机构调整服务结构、转变发展方式，保障基本服务，打造“惠民、便民”型公益事业的最大障碍。
4.在经济发展较快的地区，基层机构向居民实际提供的服务，存在超越基本范围现象。这些既有的“越位”服务，具有“利益驱动”和“便民利民”的双重属性。在“社会资本以多种方式参与”、
“增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”的公共服务新格局形成前，应如何认识与处置基层机构的非基本服务能力和行为，需要深入调研。在落实“保基本”的同时，贯彻“以人为本”，保障当地民众已经得到的服务水平不降低，做到软着陆、平稳过渡，寻求既能保证基本服务到位，又能控制非基本服务适度有序的途径，是基层机构在实践新医改进程中，不能回避的课题。
二、发展目标与政策取向
1.新医改关于“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”目标明确，“十二五”规划关于“新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜”的政策清晰。基层机构是國家完善基本医疗卫生制度的主体，改革后将成为建设服务型政府的重要组织支撑之一，是提供基本公共服务的主力军，是构建民生工程的重要一环。
2.“保基本、强基层、建机制”是医疗卫生事业创新体制机制的核心。优先满足群众基本医疗卫生需求，只能在现有的基础上通过进一步发展不断深化逐步完善，在改革的推动下优化服务结构。健全基层机构服务功能，提高基本医疗服务水平，遏制非基本医疗无序盲目扩张，是基层机构落实科学发展的主攻方向。
3.“十二五”规划明确，基层机构是政府主导下提供基本公共服务的主体，同时允许社会参与。政府通过“购买服务”方式健全公共卫生服务经费保障机制。当前，城市中许多非政府办的医疗机构已经获得“医保定点机构”资质，基本服务多元化格局已经形成，基层机构在提供基本医疗卫生服务过程中，没有“垄断”地位，需要注意讲求经济效益，提升竞争能力。
4.“十二五”时期，国情民情将继续发生深刻变化，医疗卫生需求会呈现新的阶段性特征。一是随着城乡居民生活的改善，基本医疗需求会日益增长和提升；随着“政府出资保基本”，“政府投入增加”基层机构将迎来前所未有的发展机遇。二是随着“大力推进基层医疗卫生机构综合改革，建立多渠道补偿机制，形成新的运行机制”、“基本药物零差率销售”的实施，政府补偿及时到位和新补偿渠道的建立，是实现新老补偿机制的平稳交替的关键。三是随着“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”的实施，社会资本进入和多层次医疗卫生服务逐步形成，基层机构外部环境压力进一步加大，在竞争环境中强化公益属性，实现由“经营”向“惠民”转型有难度有风险。机遇和挑战并存，必须增强机遇意识和忧患意识。
三、强化内部控制管理，保障基本服务到位
1.内部控制是监督管理体系中的重要一环，强化内部控制是组织基层参与制度创新的一部分。淡化基层内控工作中的“逐利”倾向，树立以“惠民、便民”为目标的价值取向。从“一切服从于人民群众对于公益服务的需要”做起，“加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制”，通过创新理念，正本清源，发挥公益属性在基本医疗卫生服务中的主导作用。
2.基层机构的内部控制体系，是在不断改革环境中，通过长期实践逐渐建立和发展起来的一套自我检查、调整及制约的系统。当前，不少地区基层机构的经济核算、药品及其他医用物资的采购供应等工作，已经实现了以区县为单元的集约化运作；基层单位运行状况网络化监管平台逐渐建立，各种信息的实时传输与共享能力稳步提升。现代化管理条件的改善，为调整内控组织形式，创新内控体制，实现由“单位”分散控制向“部门(行业)”集中监管过渡奠定了基础。利用管理信息化、集约化优势，可以为节省管理成本、保证规范运作，创新内控运行机制、构建符合现代科学管理要求的新平台。
3.优化基层机构内部控制内容和标准，应以推动建设覆盖城乡居 民的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障等四大体系为目标，以提供基本医疗卫生服务、基本药物供应为主要内容，优化后的内控体系，应更加便于查证公益性服务的绩效和落实行政问责。优化后的内控指标，应有利于推行基本医疗卫生服务制度和基本药物制度；有利于开展分级诊疗、双向转诊；有利于医院和基层机构分工协作。优化后的内控标准，应与新医改提出的基层机构功能职责相匹配；以新发布的相关政策、制度、指导意見、业务指南等文件为依据，能体现公共基本服务特征。以区县为单元统一制定区域性内部控制考核指标，有利于推动公共服务均等化，是新医改环境下夯实内部控制的基础。
4.基层机构把握“十二五”期间的发展机遇，化解经济转型期可能遇到的新问题、新难点，必须扩大视野、开拓思路、适应环境，坚持把保障和改善民生，作为优化资源配置，提升基本服务能力，转变发展方式的出发点和落脚点。增强为妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等弱势群体服务意识，加大对主动服务、上门服务，对健康教育、预防、保健、康复和一般常见病、多发病诊疗服务等业务管理控制指标的考核力度，通过调整服务结构，促进经济良性循环，提升单位生存活力和可持续发展能力，保障基层机构健康发展。
5.基层机构在调整服务结构与转变发展方式期间，应主动遵照新医改的政策导向，改造内部控制管理重心。其中：财务收支控制应重点关注收支范围和标准的调整，严格收支预算管理，强化对业务收支合理、合法性的监督，掌握基本药物零差率销售情况；药品采购控制应以抓好基本药物集中采购为龙头，带动合理储备，落实保障供给；财产物资控制的关键，应尽快制定和执行符合基本医疗卫生服务需要的技术装备目录和配置标准，明确“适宜技术”的具体范围，努力降低经济运行中的硬件成本，提升服务质量和设备利用率；经营决策控制应侧重事前审计，重点对决策预案是否与基层机构的功能和职责相吻合、是否有利于推进“基本服务”、符合“惠民、便民”做出评估；经济效益控制要围绕资源的利用效率、效果和经济性展开，取消价值取向偏离公益屙眭的收入分解到人指标。
总之，通过强化基层机构的内部控制管理，推动和保障基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正，惠及全民的中国特色基本医疗卫生服务体系形成。