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摘要：英国的行政监督主要包括议会监督、政党监督、利益集团和社会舆论监督等，我国的行政监督主要包括人民代表大会、政党、社会舆论、群众监督等。笔者以为，我国的监督体制并不比英国落后，问题在于我国几千年形成的臣民文化与英国的公民文化迥然各异，从而导致了我国的行政监督体制未能显现出其优于英国监督体制的功能。
关键词：内部监督 人性本善思想 臣民文化
一、行政监督的涵义
所谓行政监督是指监督主体依法对行政机关及国家公务员是否依法行政而进行的监督[1]。行政监督有广义和狭义之分，狭义上讲，行政监督是指国家行政系统内部对国家公务员是否遵守国家法律、政策，是否侵犯公民的合法权益进行的监督，它包括上下级之间、领导与群众之间的互相监督，但仅仅局限于行政系统内部。广义上讲，行政监督不仅包括行政系统内部的监督，还包括立法机关、政党、社会团体等对行政机关及其工作人员是否遵守国家法律、是否侵犯公民权利进行的监督。
通常情况下，我们讨论的行政监督是指广义上的行政监督，这是有其历史原因的。事实上，在西方，早期行政监督思想就是本着保护人民权利、防止行政权力被滥用而产生的。按照西方天赋人权的观念，众生皆生而平等，为了防止冲突，最大限度保护人民的生命财产安全，人民让渡出自己的权利，交由选出的代表行使，从而组成了政府。与此同时，为了保证政府的组成者能够按照人民的意愿行事，真正代表人民的利益，就必须对这些代表人民行使权力的人进行监督，从而产生了行政监督。也就是说，行政监督产生之初，是行政系统外部用于制约行政活动的，而不是行政系统内部对其自身的监督。相应地，这里我们所讨论的行政监督体制也是广义上的，它是指政党、国家机关等对行政机关及其工作人员进行监督的机制设置以及这些机关和组织进行监督的监督制度、上下的监督关系、监督思想等。
二、英国行政监督体制
英国的典型的议会内阁制国家，其行政监督行为不仅具有西方国家普遍的共性，即监督主体的全面性、监督范围的广泛性、监督权限的法定性和监督方式的多样性，还具有一些独有的特征总体上讲，英国的行政监督包括议会、政党、利益集团、社会舆论等对政府的监督。
（一）议会对政府的监督
作为内阁制国家，英国的内阁对议会负有政治责任，因此，议会当然有监督政府的职能和权力。英国宪法学家詹宁斯曾就此概括到“政府进行统治，议会进行监督[2]”。议会对政府的监督主要通过质询、调查、辩论、批准立法、提出不信任案等方式体现出来。
1、提出质询。质询是指议会就某一事件以书面或口头形式向行政机关及其公职人员提出质询和询问，要求答复。目前，英国议会对质询有着详细的规范，议会开会期间的星期一至星期四下午2：30到3：30是议员就政府工作想大臣提出意见的时间，每个议员口头质询的问题每天不能够超过3个，星期一至星期四每天开会的头一个小时是大臣们轮流答辩的时间。
2、进行调查。英国议会中设有专门的查弊专员，也称行政监察专员。查弊专员由首相推荐，英王任命，终身任职。查弊专员向议会负责，并受下院的选择委员会的支持、合作与监督，他可以对政府的失职、失信等行为进行调查，但是，查弊专员发现弊政后，既无法律授权纠正弊政又不能对弊政责任者提出诉讼，查弊的范围还比较有限。因此，查弊方式对政府所发挥出来的监督作用也比较有限。
3、推行辩论。在辩论中，议员可对政府政策的细节展开争论，或提出各选区的问题。辩论不同于质询，质询不能直接演变能辩论，如果议员对质询的答复不满意，则可以提出动议，将质询改为辩论。
4、批准立法。政府的预算草案和其他法律草案均需要议会批准，没有议会的批准便不能成为法律。应该说，立法控制是英国最有效的行政监督方式，因为他具有最高的法律效力和国家强制力。
5、提出不信任案。所谓不信任案是指议会对内阁失去了信任，要求政府全体辞职。因为英国是议会内阁制，内阁必须对议会负责，如果议会通过了对内阁的不信任案，内阁就必须辞职。但是，自1867年以来，只有1924年出现过一次这样的情况，后来再没有这样的事情发生。
（二）政党对政府的监督
尽管英国宪法没有明确规定政党在国家政治生活中的地位，实际上政党仍然是英国政府体制运转的基本因素，政党对政府具有较大的控制力。这种状况的形成，主要是因为英国政党具有比较严密的组织机构和运作机制。比如，保守党的组织机构体系主要有三部分：一是党的领袖和全国委员会，而是议会党团，三是基层党组织。三者中，党的领袖和全国委员会的控制能力比较强，党的权力主要集中于此。总体上看，英国的政党对政府的监督包括两个部分，一是执政党对政府的监督，二是在野党对政府的监督。
1、执政党通过自身党组织对政府行政进行监督。由于英国是两党制国家，执政党背负着选举的巨大压力，如果不能够有效执政就可能在下一次选举中失去选票、失去执政党的地位。因此，执政党千方百计的做好对政府的监督，以免给在野党可趁之机。首先，执政党通过党的机关国家化来控制政府行政。其次，执政党可以通过议会党团来控制首相和内阁。
2、在野党通过“影子内阁”对政府行政进行监督。在英国，在野党也就是反对党，为了能够在下一次选举中获胜成为执政党，反对党总是不遗余力的寻找执政党的失误，总是尽可能的寻找政府执政的失败、失信、失衡之处，并且以最有效的方式将其揭露出来。
首先，英国的政治体制决定了反对党拥有广泛的监督的监督权力。反对党和执政党一样有着严密的组织和严格的纪律，它组织“影子内阁”一方面一对一地对政府机构的相应成员及其行为进行监督，另一方面随时准备将执政党赶下台，全权接管政府。
其次，反对党拥有强大的社会力量。反对党虽然在选举中失败，未能职掌国家行政权力，但是它依然在全国各地拥有强大的势力和有力的支持，在它自己的选区他甚至可以控制地方政府、地方议会等。另外，反对党还拥有自己的报纸、电台等社会媒介工具，能够快速、有效的发起社会动员，塑造强有力的社会舆论，给政府施加压力。
（三）利益集团对政府行政的监督
利益集团是指一些在政治、经济等方面有着共同利益的组织或个人通过一定的形式组织起来的，能够代表一定阶层的利益对政府行为施加影响的团体。英国的利益集团类型很多，主要包括维护某个社会阶层的利益集团和促进某项事业的利益集团，前者如专业人员集团、企业主集团等，后者如动物保护组织、环境保护集团等。利益集团在对政府的监督中有其独特的优势：
首先，利益集团多是群众性组织，在一定程度上能够代表群众意见，能够发动群众性宣传活动。其次，利益集团多具有雄厚的财力，能够有效影响政府行政。
三、我国行政监督与英国的差异
从以上的分析不难看出，我国的行政监督体制较之于英国并不逊色，从某种角度上讲，我国的行政监督体制甚至优于英国的行政监督体制，比如我国的行政监督主体就比英国广泛，从行政系统内部到外部，从自上而下的监督到自上而下的监督，从立法监督到司法监督等。然而事实却是我国的行政监督功能远不及英国明显，笔者认为，这不仅是制度设计与落实的问题，更主要的是我国几千年来的封建文化影响着我国的行政监督行为。
1、人性本善思想的影响
首先，人性本善的思想极大的制约了行政监督的主动性。从现象上分析，我国的行政监督显现出重事后监督，轻事前监督的特点。通常是出了事情才追查责任，而不是防患于未然，这固然有制度缺陷的原因，然而不可忽视的却是我国几千年传承的人性本善论的影响。自我国古代至今，先有儒家“人之初，性本善”之学说，后有马克思“人性是善良的”定论，正是在这种思想理论的指导下，我们坚信，人是善良的，政府官员是负责任的，因此，我们很少想到去防止行政人员犯错误，而常常只是在除了问题之后才想起要追究责任，还受害者一个公道。遗憾的是，我们的政府和公民通常还为这种“事后追责”兴奋不已，认为我们的政府是对人民负责的，殊不知，事故之后的追责哪里比得上事前防患未然呢。危机管理的核心原则之一就是危机预防，行政监督也是如此，事前监督远比时候监督更加重要。
其次，人性本善的思想也削弱了我们行政监督的力量。正是基于人性本善的思想，我们一再强调思想教育，寄希望于通过提升行政人员的思想境界来防止其自利行为的发生。这显然是不现实的，无数的事实证明，在巨大的利益诱惑面前，我们反复宣扬的道德力量是那么的苍白无力。尽管如此，我们依然重复着历史的悲剧，一再强调官员要提高自身修养，通过“慎独”来提升自己的境界。于是，一面高喊着“为人民服务”的口号，一面大肆贪污受贿的事情在我国政坛屡见不鲜了。
与之相对应的是，英国资产阶级革命之初就承认“经济人”，承认人是有“
原罪”的，因此必须对公务员进行监督，否则他们可能利用手中的权力谋取个人利益，从而侵犯公民的合法权益。这样，他们的行政监督不仅更加主动，而且通过以制度制约权力使监督行为更加现实，更加有力。
2、臣民文化的影响
所谓臣民文化是指，在这种文化中，公民并不把自己看做政治过程的参与者，而是当作政府的臣民[3]。与之相对应的是参与者政治文化，在这种文化中公民相信他们能够为政治体系做出贡献，同时也认为他们受到这一政治体系的影响。
我国的封建社会时期远远长于英国，在漫长的封建社会时期形成了传统的臣民文化，百姓只把自己当成是皇帝的臣民，把朝廷当作自己的主人。一方面，人们对国家政策习惯于服从而不加思考，只有当政府逼得他们无法生存时才奋起抗争，推翻这个王朝，而在政府日常统治中却没有丝毫的监督意识，缺乏监督的主动性；另一方面，监督意识的长期缺乏也导致人民的监督能力低下，对政府的监督通常不能通过正常的渠道进行，而往往是事后采取过激行为。
与之相对应的是英国的公民参与型文化，他们具有强烈的参政欲望，通过长期额度政治活动也提高了大众的政治活动能力，提高了监督的能力。
3、军君权神授思想的影响
封建社会典型的特色就是封建君主往往宣称自己是上天的代表，享有上帝赋予的无上权力，行使对国家和臣民的统治权。然而在资本主义社会，天赋人权的观念使君权神授的思想受到了挑战，人民普遍接受公民是生而平等的，权利与义务也是对等的。我国由于特定的历史原因跨越了资本主义阶段，直接进入社会主义社会，这导致人民的思想没有经受过资产阶级思想解放式的革命，君权神授的思想仍有较大的残留影响。突出表现在行政系统内部，“官本位”思想依然严重，政府官员时常忘记了他们的权力是谁赋予的，一如既往地向封建社会一样抱着向上负责的思想，而不是向下负责。这样，行政系统内部的监督就出现了重视自上而下的监督，忽略自下而上的监督的现象。
与之对应的是英国的天赋人权思想，既然政府是人们让渡权力组成的，行政系统存在滥用权力的可能性，就不能仅仅依赖行政系统对自身的监督，而必须增强系统外的监督。因此，英国设计了诸如立法监督、政党监督等等系统外监督方式，并且强化了这些监督的效度。长期以来，英国逐渐形成了以权力制约权力的监督制度框架，使得行政监督更加有力！
注释：
[1]范逢春.比较行政学［Ｍ］.成都：四川人民出版社.2003年.第393页.
[2]转引自张立荣.中外行政制度比较［Ｍ］.北京：商务印书馆，2002年，第305页.
[3]［英］罗德·黑格 马丁·哈洛普.比较政府与政治导论［Ｍ］.张小劲等译，北京：中国人民大学出版社.2007年.第126页.
参考文献:
[1]约翰·格林伍德.英国行政管理［M］.北京：商务印书馆.1991年.
[2]曹沛霖.比较政治制度［M］.北京：高等教育出版社.2005年.
[3]李普者.当代国外行政制度［M］.昆明：云南科技出版社.2005年
[4]刘媛.对西方国家行政监督体制的思考［Ｊ］.争鸣与探讨.2004（04）.
[5]靳瑞敏.我国行政监督现状及思考［Ｊ］.新乡教育学院学报.2006（03）.
关键词：内部监督 人性本善思想 臣民文化
一、行政监督的涵义
所谓行政监督是指监督主体依法对行政机关及国家公务员是否依法行政而进行的监督[1]。行政监督有广义和狭义之分，狭义上讲，行政监督是指国家行政系统内部对国家公务员是否遵守国家法律、政策，是否侵犯公民的合法权益进行的监督，它包括上下级之间、领导与群众之间的互相监督，但仅仅局限于行政系统内部。广义上讲，行政监督不仅包括行政系统内部的监督，还包括立法机关、政党、社会团体等对行政机关及其工作人员是否遵守国家法律、是否侵犯公民权利进行的监督。
通常情况下，我们讨论的行政监督是指广义上的行政监督，这是有其历史原因的。事实上，在西方，早期行政监督思想就是本着保护人民权利、防止行政权力被滥用而产生的。按照西方天赋人权的观念，众生皆生而平等，为了防止冲突，最大限度保护人民的生命财产安全，人民让渡出自己的权利，交由选出的代表行使，从而组成了政府。与此同时，为了保证政府的组成者能够按照人民的意愿行事，真正代表人民的利益，就必须对这些代表人民行使权力的人进行监督，从而产生了行政监督。也就是说，行政监督产生之初，是行政系统外部用于制约行政活动的，而不是行政系统内部对其自身的监督。相应地，这里我们所讨论的行政监督体制也是广义上的，它是指政党、国家机关等对行政机关及其工作人员进行监督的机制设置以及这些机关和组织进行监督的监督制度、上下的监督关系、监督思想等。
二、英国行政监督体制
英国的典型的议会内阁制国家，其行政监督行为不仅具有西方国家普遍的共性，即监督主体的全面性、监督范围的广泛性、监督权限的法定性和监督方式的多样性，还具有一些独有的特征总体上讲，英国的行政监督包括议会、政党、利益集团、社会舆论等对政府的监督。
（一）议会对政府的监督
作为内阁制国家，英国的内阁对议会负有政治责任，因此，议会当然有监督政府的职能和权力。英国宪法学家詹宁斯曾就此概括到“政府进行统治，议会进行监督[2]”。议会对政府的监督主要通过质询、调查、辩论、批准立法、提出不信任案等方式体现出来。
1、提出质询。质询是指议会就某一事件以书面或口头形式向行政机关及其公职人员提出质询和询问，要求答复。目前，英国议会对质询有着详细的规范，议会开会期间的星期一至星期四下午2：30到3：30是议员就政府工作想大臣提出意见的时间，每个议员口头质询的问题每天不能够超过3个，星期一至星期四每天开会的头一个小时是大臣们轮流答辩的时间。
2、进行调查。英国议会中设有专门的查弊专员，也称行政监察专员。查弊专员由首相推荐，英王任命，终身任职。查弊专员向议会负责，并受下院的选择委员会的支持、合作与监督，他可以对政府的失职、失信等行为进行调查，但是，查弊专员发现弊政后，既无法律授权纠正弊政又不能对弊政责任者提出诉讼，查弊的范围还比较有限。因此，查弊方式对政府所发挥出来的监督作用也比较有限。
3、推行辩论。在辩论中，议员可对政府政策的细节展开争论，或提出各选区的问题。辩论不同于质询，质询不能直接演变能辩论，如果议员对质询的答复不满意，则可以提出动议，将质询改为辩论。
4、批准立法。政府的预算草案和其他法律草案均需要议会批准，没有议会的批准便不能成为法律。应该说，立法控制是英国最有效的行政监督方式，因为他具有最高的法律效力和国家强制力。
5、提出不信任案。所谓不信任案是指议会对内阁失去了信任，要求政府全体辞职。因为英国是议会内阁制，内阁必须对议会负责，如果议会通过了对内阁的不信任案，内阁就必须辞职。但是，自1867年以来，只有1924年出现过一次这样的情况，后来再没有这样的事情发生。
（二）政党对政府的监督
尽管英国宪法没有明确规定政党在国家政治生活中的地位，实际上政党仍然是英国政府体制运转的基本因素，政党对政府具有较大的控制力。这种状况的形成，主要是因为英国政党具有比较严密的组织机构和运作机制。比如，保守党的组织机构体系主要有三部分：一是党的领袖和全国委员会，而是议会党团，三是基层党组织。三者中，党的领袖和全国委员会的控制能力比较强，党的权力主要集中于此。总体上看，英国的政党对政府的监督包括两个部分，一是执政党对政府的监督，二是在野党对政府的监督。
1、执政党通过自身党组织对政府行政进行监督。由于英国是两党制国家，执政党背负着选举的巨大压力，如果不能够有效执政就可能在下一次选举中失去选票、失去执政党的地位。因此，执政党千方百计的做好对政府的监督，以免给在野党可趁之机。首先，执政党通过党的机关国家化来控制政府行政。其次，执政党可以通过议会党团来控制首相和内阁。
2、在野党通过“影子内阁”对政府行政进行监督。在英国，在野党也就是反对党，为了能够在下一次选举中获胜成为执政党，反对党总是不遗余力的寻找执政党的失误，总是尽可能的寻找政府执政的失败、失信、失衡之处，并且以最有效的方式将其揭露出来。
首先，英国的政治体制决定了反对党拥有广泛的监督的监督权力。反对党和执政党一样有着严密的组织和严格的纪律，它组织“影子内阁”一方面一对一地对政府机构的相应成员及其行为进行监督，另一方面随时准备将执政党赶下台，全权接管政府。
其次，反对党拥有强大的社会力量。反对党虽然在选举中失败，未能职掌国家行政权力，但是它依然在全国各地拥有强大的势力和有力的支持，在它自己的选区他甚至可以控制地方政府、地方议会等。另外，反对党还拥有自己的报纸、电台等社会媒介工具，能够快速、有效的发起社会动员，塑造强有力的社会舆论，给政府施加压力。
（三）利益集团对政府行政的监督
利益集团是指一些在政治、经济等方面有着共同利益的组织或个人通过一定的形式组织起来的，能够代表一定阶层的利益对政府行为施加影响的团体。英国的利益集团类型很多，主要包括维护某个社会阶层的利益集团和促进某项事业的利益集团，前者如专业人员集团、企业主集团等，后者如动物保护组织、环境保护集团等。利益集团在对政府的监督中有其独特的优势：
首先，利益集团多是群众性组织，在一定程度上能够代表群众意见，能够发动群众性宣传活动。其次，利益集团多具有雄厚的财力，能够有效影响政府行政。
三、我国行政监督与英国的差异
从以上的分析不难看出，我国的行政监督体制较之于英国并不逊色，从某种角度上讲，我国的行政监督体制甚至优于英国的行政监督体制，比如我国的行政监督主体就比英国广泛，从行政系统内部到外部，从自上而下的监督到自上而下的监督，从立法监督到司法监督等。然而事实却是我国的行政监督功能远不及英国明显，笔者认为，这不仅是制度设计与落实的问题，更主要的是我国几千年来的封建文化影响着我国的行政监督行为。
1、人性本善思想的影响
首先，人性本善的思想极大的制约了行政监督的主动性。从现象上分析，我国的行政监督显现出重事后监督，轻事前监督的特点。通常是出了事情才追查责任，而不是防患于未然，这固然有制度缺陷的原因，然而不可忽视的却是我国几千年传承的人性本善论的影响。自我国古代至今，先有儒家“人之初，性本善”之学说，后有马克思“人性是善良的”定论，正是在这种思想理论的指导下，我们坚信，人是善良的，政府官员是负责任的，因此，我们很少想到去防止行政人员犯错误，而常常只是在除了问题之后才想起要追究责任，还受害者一个公道。遗憾的是，我们的政府和公民通常还为这种“事后追责”兴奋不已，认为我们的政府是对人民负责的，殊不知，事故之后的追责哪里比得上事前防患未然呢。危机管理的核心原则之一就是危机预防，行政监督也是如此，事前监督远比时候监督更加重要。
其次，人性本善的思想也削弱了我们行政监督的力量。正是基于人性本善的思想，我们一再强调思想教育，寄希望于通过提升行政人员的思想境界来防止其自利行为的发生。这显然是不现实的，无数的事实证明，在巨大的利益诱惑面前，我们反复宣扬的道德力量是那么的苍白无力。尽管如此，我们依然重复着历史的悲剧，一再强调官员要提高自身修养，通过“慎独”来提升自己的境界。于是，一面高喊着“为人民服务”的口号，一面大肆贪污受贿的事情在我国政坛屡见不鲜了。
与之相对应的是，英国资产阶级革命之初就承认“经济人”，承认人是有“
原罪”的，因此必须对公务员进行监督，否则他们可能利用手中的权力谋取个人利益，从而侵犯公民的合法权益。这样，他们的行政监督不仅更加主动，而且通过以制度制约权力使监督行为更加现实，更加有力。
2、臣民文化的影响
所谓臣民文化是指，在这种文化中，公民并不把自己看做政治过程的参与者，而是当作政府的臣民[3]。与之相对应的是参与者政治文化，在这种文化中公民相信他们能够为政治体系做出贡献，同时也认为他们受到这一政治体系的影响。
我国的封建社会时期远远长于英国，在漫长的封建社会时期形成了传统的臣民文化，百姓只把自己当成是皇帝的臣民，把朝廷当作自己的主人。一方面，人们对国家政策习惯于服从而不加思考，只有当政府逼得他们无法生存时才奋起抗争，推翻这个王朝，而在政府日常统治中却没有丝毫的监督意识，缺乏监督的主动性；另一方面，监督意识的长期缺乏也导致人民的监督能力低下，对政府的监督通常不能通过正常的渠道进行，而往往是事后采取过激行为。
与之相对应的是英国的公民参与型文化，他们具有强烈的参政欲望，通过长期额度政治活动也提高了大众的政治活动能力，提高了监督的能力。
3、军君权神授思想的影响
封建社会典型的特色就是封建君主往往宣称自己是上天的代表，享有上帝赋予的无上权力，行使对国家和臣民的统治权。然而在资本主义社会，天赋人权的观念使君权神授的思想受到了挑战，人民普遍接受公民是生而平等的，权利与义务也是对等的。我国由于特定的历史原因跨越了资本主义阶段，直接进入社会主义社会，这导致人民的思想没有经受过资产阶级思想解放式的革命，君权神授的思想仍有较大的残留影响。突出表现在行政系统内部，“官本位”思想依然严重，政府官员时常忘记了他们的权力是谁赋予的，一如既往地向封建社会一样抱着向上负责的思想，而不是向下负责。这样，行政系统内部的监督就出现了重视自上而下的监督，忽略自下而上的监督的现象。
与之对应的是英国的天赋人权思想，既然政府是人们让渡权力组成的，行政系统存在滥用权力的可能性，就不能仅仅依赖行政系统对自身的监督，而必须增强系统外的监督。因此，英国设计了诸如立法监督、政党监督等等系统外监督方式，并且强化了这些监督的效度。长期以来，英国逐渐形成了以权力制约权力的监督制度框架，使得行政监督更加有力！
注释：
[1]范逢春.比较行政学［Ｍ］.成都：四川人民出版社.2003年.第393页.
[2]转引自张立荣.中外行政制度比较［Ｍ］.北京：商务印书馆，2002年，第305页.
[3]［英］罗德·黑格 马丁·哈洛普.比较政府与政治导论［Ｍ］.张小劲等译，北京：中国人民大学出版社.2007年.第126页.
参考文献:
[1]约翰·格林伍德.英国行政管理［M］.北京：商务印书馆.1991年.
[2]曹沛霖.比较政治制度［M］.北京：高等教育出版社.2005年.
[3]李普者.当代国外行政制度［M］.昆明：云南科技出版社.2005年
[4]刘媛.对西方国家行政监督体制的思考［Ｊ］.争鸣与探讨.2004（04）.
[5]靳瑞敏.我国行政监督现状及思考［Ｊ］.新乡教育学院学报.2006（03）.