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摘 要：本文从公用企业及其相关概念出发，介绍了公用企业的行业特征。也正是这一点促成了公用企业垄断传统的形成。公用企业特殊的垄断地位为其滥用经济优势提供了前提条件。紧接其后阐述了公用企业滥用经济优势的原因，表现形式及其危害。在此基础上，依次分别论述了本文的核心问题：运用法律规制应遵循的原则；我国对公用企业滥用经济优势的法律规制。
关键词:公用企业;自然垄断; 滥用经济优势；法律规制
一、公用企业及其相关概念
国家工商行政管理局1993年12月24 日颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条将公用企业定义为“指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯及交通等行业的经营者”。因此可以将公用企业理解为通过某种网络为社会公众提供公共服务的企业。
与“公用企业”相关的 “公用事业”指城市为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业，包括自来水、电力、煤气供应、城市公交道路及通信等。因此公用企业又可以理解为为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业。美国加利福利亚州《公用事业法典》规定：公用事业包括所有为部分公众提供服务和商品的电力、燃气、自来水、电话电报、运输、石油管道、污水处理、供热和桥梁通行费征收等公司\+［1］。通过以上国内国外有关公用事业的叙述，我认为，公用企业范围已涵盖了公用事业，它们二者之间是一种动态和静态的区别。除此之外，在我国对公用事业概念的表述中加了“城市”这一范围的限定，而公用企业定义中则无任何区域的限制。因此在本文中对于二者将不加以区别，通指公用企业。
“自然垄断”一词出现在西方经济学中，从规模经济性的角度来说明自然垄断的经济特征即，自然垄断是在一定产出范围内，主产规模越大，单位产品成本就越小。因此由一家企业大规模生产要比几家较小规模的企业同时进行生产能更有效的利用资源，而由此形成的自然垄断行业是由于自然条件，技术条件以及规模经济的需求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断经营。就目前而言，公用企业大多数都属于自然垄断。因此，可以将公用企业与自然垄断相等同。
三、公用企业对其在市场经济特殊地位的滥用
（一）垄断传统为公用企业滥用经济优势提供了前提条件
公用企业所属行业其运营目标的公益性，服务渠道的网络性，规模经济性以及固定资本投资的沉淀性决定了公用企业在市场经济中特殊的地位——垄断，而且是一种独占垄断。独占垄断又称完全垄断，它是指一家厂商对整个行业的的生产，销售以及价格有完全的排他性控制。即在该厂商所在行业，不存在任何竞争。公用企业正是在垄断传统赋予其特殊的市场独占权利的条件下，以及人们认为垄断传统不可对抗的观念影响下，滥用其经济优势。垄断传统为公用企业滥用经济优势提供了前提条件。许多学者在论述有关规范公用企业市场行为的过程中，使用了“市场控制力”“市场支配地位”“市场优势”与“经济优势”相近似乎又不同的表述。这是由于各个国家的竞争法对公用企滥用特殊的地位的不同表述造成的。其实质是相同的。
（二）公用企业滥用经济优势的表现形式
1. 索取不合理价格。只有在完全竞争的市场中，企业才被动的接受市场价格。而在公用企业的垄断市场中，企业不仅不完全是一个市场价格的接受者，相反因为它具有市场控制力，能够在一定程度上影响甚至决定市场价格。以我国的铁路行业为例，每年的春节以及“五一”“十一”旅游黄金周，全国铁路票价普遍上涨。据我了解，今年“五一”期间，全国铁路票价普遍上涨20%。这显然是一种滥用经济优势的做法。
2. 强制交易。买受人在购买商品时被强迫接受从交易性质和习惯与合同无关的商品或交易条件。目前我国一些公用企业在这方面的滥用行为比较严重。2004年4月7日，中国联通江苏公司通过媒体发布通告称：从2004年5月1日起，2003年5月1日前如网的老用户开始收取每月5元的来电显示费。“来电显示”本属于手机的一项基本功能，而联通公司却滥用其提供电信服务的垄断地位强行向用户收取费用，已构成了公用企业滥用经济优势的行为。并且江苏徐州的刘茂通律师为此将中国联通江苏公司告上了法庭（中国法网）
3.歧视行为。即给予买受人不同的待遇，在实践中主要表现为价格歧视。即卖方对购买等级和质量相同的商品或服务的买方要求支付不同的价款，从而不能是他们获得本来平等的交易机会，影响公平竞争。前几年的电话初装费，全国没有同一的标准，因此在各个地区之间有着巨大的差异。这是一种典型的价格歧视。
4.抵制交易。又称拒绝交易，即没有正当理由的情况下拒绝出售商品或提供服务。在市场经济条件下，依照合同自由的原则，企业有权决定与某个企业交易或不交易。但由于公用企业其提供的服务与人们的日常生活密切联系并且具有不可替代性，因此公用企业不得凭借经济优势拒绝交易。
(三) 公用企业滥用经济优势的危害
第一， 公用企业作为向社会公众提供日常生活必需品和服务的经营者，其滥用经济优势的直接而且最为显著的后果便是损害了消费者的合法权益。相对于市场主题而言，市场经济是自主经济，市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用\+［2］。消费者作为市场主体，公用企业的自然垄断地位导致其在市场中受制于 “人”，无可奈何的听从指挥。而滥用经济优势的行为加剧了对消费者自由运用权利的损害，如消费者的公平交易权。
第二， 在大多数国家，公用企业的自然垄断性使这些行业由政府直接经营。公用企业滥用经济优势的行为损害了消费者的权益。久而久之消费者则对这种行为产生厌恶。然而其又处于弱势地位，单个的力量无法抵制公用企业强大的势力。因此，消费者会对市场失去信心。而这种现象的实质其对政府信用产生怀疑。
第三 ，公用企业滥用经济优势的行为损害了消费者的合法权益，又使政府陷入信用危机。最终影响市场的有效运作，扰乱社会市场经济秩序，使社会主义市场经济体制的建立和完善的缺乏必要保证。
公用企业滥用经济优势给市场经济造成的危害以及对消费者合法权益的损害，决定了我们必须运用法律对公用企业的自然垄断地位进行规制。然而现实中，公用企业与交易相对人在经济地位上存在明显的强弱差别，加之两者之间平等的法律地位。如果适用合同法有关原则，则放纵了公用企业滥用经济优势的行为，损害了消费者的合法权益。因此针对公用企业的这种行为我们必须制定专门的法律以及相关行业法律来规范公用企业市场行为。
四、对公用企业滥用经济优势法律规制的原则
第一，自由竞争与垄断经营并举
从经济学角度讲，垄断是指少数企业凭借雄厚的经济实力对生产和市场进行控制，并在一定的市场领域内从实质上限制竞争的一种市场状态。因此，经济学家称 “垄断是竞争的天敌”，垄断排斥竞争。按照这种理论公用企业因保持绝对的垄断地位不动摇，然而公用企业滥用经济优势则体现了这种传统理论所带来的弊端。当人们逐渐认识到这一点时，在公用企业领域引入一定的竞争机制则成为一种潮流和共识。市场经济最本质的方面是竞争。自然垄断理论只强调了规模经济效应和范围经济对降低成本，提高效益的作用，而忽视了垄断固有的不求进取，效率低下的弊端。因此在公用企业有必要引入竞争。综观现状，统一做做法便是在自然垄断产业中区分自然垄断业务与非自然垄断业务。例如电力行业的业务有发电、输电、配电和供电四大类。由于电力产业的技术经济的特征，输电和配电业务具有自然垄断性，发电和供电则可以竞争经营，属非垄断业务。铁路路网的建设部具有自然垄断性。铁路运输业务可由多家公司经营，也不具有自然垄断性。但是为了防止垄断经营者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权的授予采取特许权的形式，并且可以通过市场化的竞争方式来授予特权，这也是现在普遍探讨的在公用事业实行民营化的改革。目前我国已在这方面有所尝试。例如，河北省廊坊市的“新奥集团”通过竞争方式取得了石家庄市的管道供应权；瑞云集团获得了四川省邛崃市的特许开发新城的投资权和经营权。2004年4月7日，建设部颁布了《公用事业特许经营管理办法》，此管理办法规定了不参与公用事业项目特许经营的投资者或经营者按照法定程序进行投标竞争并签订特许经营协议，其经营期限不超过30年。并已于2004年5月1日其施行\+［3］。同时应出台反垄断立法来规范公用企业的市场行为等竞争法来规范公用企业的市场行为。
第二， 放松管制与行业监管相结合
所谓管制是指政府为了解决市场失灵（包括自然垄断）而依据法定权限直接制约经济主体活动的行为。管制包括经济管制和社会管制。公用企业领域的管制主要是经济管制。其实质是在垄断产业中政府以行政程序代替市场力量，干预企业关于价格、质量、进入及退出等一切管理行为\+［4］。但政府管制有其负面影响。比如公用企业的不思进取性、由于人为因素造成的政府与被管制企业存在着严重的信息不对称以及由于信息不对称、政府官员缺乏专业知识和政府与企业之间千丝万缕的利益联系，导致政府管制不能达到预期效果。放松管制并不意味彻底放松。尤其是公用企业中的非垄断业务，在对其引如竞争机制后特别要加强行业监管。对于公用企业中某些可以通过竞争取得特许经营权自然垄断业务，也要特别管制。利用公用企业的行业立法来规范监督公用企业在放松管制后的市场行为，成为重建政府管制的重点。
第三 ，保护消费者的合法权益，促进市场的有效运作
在现代市场经济条件下，消费者和经营者的矛盾日益激化，消费者越来越处于劣势地位。尤其是公用企业特殊的自然垄断地位，使消费者的个体力量更显弱小。其很难有效的向生产经营者主张自己的权利,不得不寻求法律上的支持和保护。利用法律对公用企业滥用经济优势的行为进行规制，可以有效发辉对公用企业市场行为的事前导向作用和警告作用；又可以起到对滥用经济优势行为的事后救济作用。无论哪一种作用，其最终实现了对消费者合法权益的保护。作为市场主体之一，消费者今后积极的消费行为促进了市场的有效运作，使市场经济充满活力。
五我国对公用企业滥用经济优势的法律规制
1.我国法律对公用企业滥用经济优势进行规范的法律少而又少，主要是《反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国价格法》以及行业立法 。a关于禁止公用企业滥用经济优势的法规主要见于《反不正当竞争法》第六条规定。此外国家工商行政管理局于1993年12月还发布了《关于禁止公用企业限制竞争的若干规定》，规定第四条列举了公用企业限制竞争的6种行为。《反不正当竞争法》第２３条，对公用企业及其他具有独占地位的企业滥用经济优势和限制竞争行为应承蛋的法律责任予以规定。此外，依《规定》的第8条，因公用企业滥用优势行为受到损害的用户和消费者，可依据《反不正当竞争法》的第20条，向人民法院起诉，请求赔偿。b《中华人民共和国消费者权益保护法》（下简称保护法）和《中华人民共和国价格法》（下简称价格法）是对公用企业滥用经济优势的间接规制。《保护法》第１０条规定：“消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。”《价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性” c行业立法我国为规范公用企业的市场行为相继颁布了各种行业立法。如铁路法电力法航空法等。
２.我国规制公用企业市场行为的法律规范不仅少而且存在许多不足之处。
(1)《反不正当竞争法》不仅要对市场上的不正当竞争行为进行规制，而且还肩负着反垄断立法中某些职责，因此其只能是粗略的规定而无具体的实施措施，不具有可操作性。有些规制公用企业滥用经济优势的法律规定仅仅是一种宣言，一种态度，而对禁止公用企业滥用经济优势的实质性问题却未能涉及。（2）现行法律对规范公用企业市场行为的法律已不能适应公用企业应如竞争机制后，建立维护公平自由竞争秩序的需要。（3） 行业立法大多数制定于竞争化改革前，其指导思想往往是为了保证国家基础设施的安全而不是为了规范产业中各主体的行为，因此无法适用进一步改革的需要。
３.反垄断的执法机构
我国目前没有专门的反垄断执法机构。对公用企业滥用经济优势行为有权调查和查处的机构仅限于工商行政管理局。然而其执法的有效性却不容乐观。造成这种县现状的原因有（１）公用企业现在政企不分的现状，市工商局在查处这些企业滥用经济优势的行为时，不可避免的会遇到各种阻力。（２）认定公用企业滥用经济优势的行为需要具备各种专业知识，而目前工商局工作人员并不具备这种专业素质。因此给执法工作造成了一定的困难，不利于公正执法。（３）工商管理局并非一个独立的执法部门，只作为一个行政部门。在查处公用企业滥用经济优势而造成的行政垄断时，其权威性还不够（４）工商管理局除了要对公用企业滥用经济优势的行为进行查处外，还有其他许多职责，造成执法不能集中精力。
（三）完善我国对公用企业滥用经济优势的法律规制
１.加快我国反垄断立法细则的出台，认真落实反垄断法
广义的反垄断法包括反垄断和反限制竞争；狭义的反垄断法仅包括反限制竞争行为。垄断和限制竞争在现实中密切联系，并且经常存在交叉。但两者环视有区别的。垄断对社会有限资源的有效配置，避免盲目竞争带来的社会资源的浪费具有积极作用。因此法律对垄断本身并不作否定性评价。只有滥用垄断（包括经济优势）才被法律禁止。限制竞争的行为会直接损害市场竞争和价格机制的有效功能，降低整个国民经济的资源配置和规模经济应。因此都被法律列为禁止对象。我国的反垄断立法应去广义还是狭义？美国的反垄断法其主要立法之一《谢尔曼法》，内容既有反垄断又有反限制竞争；德国的《反限制竞争法》法律中虽未出现“垄断”，但其实质上两者兼而有之。因此我国的反垄断立法也可以采用广义的反垄断。由于垄断和限制竞争的差别，我国的反垄断立法可以取名为《反垄断限制竞争法》。
2、加强和完善公用企业行业立法，重建政府管制
引入竞争，意味着放松管制。但这只是适度放松。行业立法的制定其宗旨是要通过对其他环节的监督和管理来重建政府管制，促进有效竞争。实施有效监管应该（1）提高行业立法层次，由最高立法机关来制定。避免行业行政主管部门在制定法律时过分强调自身利益。（2）行业立法的制定应与政企分开改革同步，防止有法不依的局面。（3）可以在不同行业建立一个类似我国证监会、保监会功能的公用企业行业监督管理委员会。公用企业的专业色彩使得部门监督必不可少。主管部门从工作角度来说能有效的管理监督所辖企业，但不可避免带一些利益倾向。利用公用企业行业专门的监督管理委员会能对公用企业的主管部门进行有效的外部监督。
行业立法的修改与制定应以促进有效竞争为导向.首先要明确本行业的开放竞争的程度和如何开放竞争.原则上可以放开的可以实行一般市场准入制度:对于需要特需控制的,明确究竟特需几家来经营.不同的行业根据规模经济和范围经济来确定以及.特需的基本条件.其次 要有具体的管制内容 如价格管制、互联互通制、特许经营权的管制、服务质量及安全管制等 第三在行业立法中可以赋予消费者和其他交易相对者一定的权利监督行业立法的执行情况。
3、利用《消费者权益保护法》和《合同法》进行规制
在《消费者权益保护法》可以专门规定消费者有抵抗、投诉、检举公用企业滥用经济优势的行为。有关部门还可在认定这种行为存在并构成被规制的对象后，对消费者予以一定的奖励。对于执法机构执法执法力度不够的，消费者有权对其进行纠问，甚至可以追究其法律责任。
虽然公用企业和消费者有着平等的法律地位。但合同法的某些基本原则却不能适用公用企业的交易行为（如意思自治原则，合同订立自由原则）因此合同法可以将公用企业滥用经济优势而缔结的合同列为适用除外以保护消费者的合法权益。
4、继续发挥价格听证会的作用 我国在《价格法》法中规定，公用企业定价实行价格听证会制度。但也只是一种形式，其内容简单，且价格听证会没有价格的最终决定权，在现实中几乎没有发挥作用。以2002年铁道部举办的关于春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间火车票提价的价格听证会最典型，因此建议在《价格法》中将价格听证会作为一项制度确立下来，并且规定举办价格听证会是今后公用企业以及其他关系人们切身利益的商品和服务的价格调整的法定程序。实行民主投票，某项方案的赞成率达到参加听证会一定的比例后 ，即可通过。赋予价格听证会实际的决定权。
［参考文献］
［1］史际春:《公用事业引如竞争机制与“反垄断法”》, 经济法网 。
［2］钱弘道：《经济分析法学》，法律出版社。
［3］经济日报， 2004年4月7日，第九版
［4］曹博：《公用企业竞争与管制立法的问题》，《法学》，2002年第6期
关键词:公用企业;自然垄断; 滥用经济优势；法律规制
一、公用企业及其相关概念
国家工商行政管理局1993年12月24 日颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条将公用企业定义为“指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯及交通等行业的经营者”。因此可以将公用企业理解为通过某种网络为社会公众提供公共服务的企业。
与“公用企业”相关的 “公用事业”指城市为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业，包括自来水、电力、煤气供应、城市公交道路及通信等。因此公用企业又可以理解为为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业。美国加利福利亚州《公用事业法典》规定：公用事业包括所有为部分公众提供服务和商品的电力、燃气、自来水、电话电报、运输、石油管道、污水处理、供热和桥梁通行费征收等公司\+［1］。通过以上国内国外有关公用事业的叙述，我认为，公用企业范围已涵盖了公用事业，它们二者之间是一种动态和静态的区别。除此之外，在我国对公用事业概念的表述中加了“城市”这一范围的限定，而公用企业定义中则无任何区域的限制。因此在本文中对于二者将不加以区别，通指公用企业。
“自然垄断”一词出现在西方经济学中，从规模经济性的角度来说明自然垄断的经济特征即，自然垄断是在一定产出范围内，主产规模越大，单位产品成本就越小。因此由一家企业大规模生产要比几家较小规模的企业同时进行生产能更有效的利用资源，而由此形成的自然垄断行业是由于自然条件，技术条件以及规模经济的需求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断经营。就目前而言，公用企业大多数都属于自然垄断。因此，可以将公用企业与自然垄断相等同。
三、公用企业对其在市场经济特殊地位的滥用
（一）垄断传统为公用企业滥用经济优势提供了前提条件
公用企业所属行业其运营目标的公益性，服务渠道的网络性，规模经济性以及固定资本投资的沉淀性决定了公用企业在市场经济中特殊的地位——垄断，而且是一种独占垄断。独占垄断又称完全垄断，它是指一家厂商对整个行业的的生产，销售以及价格有完全的排他性控制。即在该厂商所在行业，不存在任何竞争。公用企业正是在垄断传统赋予其特殊的市场独占权利的条件下，以及人们认为垄断传统不可对抗的观念影响下，滥用其经济优势。垄断传统为公用企业滥用经济优势提供了前提条件。许多学者在论述有关规范公用企业市场行为的过程中，使用了“市场控制力”“市场支配地位”“市场优势”与“经济优势”相近似乎又不同的表述。这是由于各个国家的竞争法对公用企滥用特殊的地位的不同表述造成的。其实质是相同的。
（二）公用企业滥用经济优势的表现形式
1. 索取不合理价格。只有在完全竞争的市场中，企业才被动的接受市场价格。而在公用企业的垄断市场中，企业不仅不完全是一个市场价格的接受者，相反因为它具有市场控制力，能够在一定程度上影响甚至决定市场价格。以我国的铁路行业为例，每年的春节以及“五一”“十一”旅游黄金周，全国铁路票价普遍上涨。据我了解，今年“五一”期间，全国铁路票价普遍上涨20%。这显然是一种滥用经济优势的做法。
2. 强制交易。买受人在购买商品时被强迫接受从交易性质和习惯与合同无关的商品或交易条件。目前我国一些公用企业在这方面的滥用行为比较严重。2004年4月7日，中国联通江苏公司通过媒体发布通告称：从2004年5月1日起，2003年5月1日前如网的老用户开始收取每月5元的来电显示费。“来电显示”本属于手机的一项基本功能，而联通公司却滥用其提供电信服务的垄断地位强行向用户收取费用，已构成了公用企业滥用经济优势的行为。并且江苏徐州的刘茂通律师为此将中国联通江苏公司告上了法庭（中国法网）
3.歧视行为。即给予买受人不同的待遇，在实践中主要表现为价格歧视。即卖方对购买等级和质量相同的商品或服务的买方要求支付不同的价款，从而不能是他们获得本来平等的交易机会，影响公平竞争。前几年的电话初装费，全国没有同一的标准，因此在各个地区之间有着巨大的差异。这是一种典型的价格歧视。
4.抵制交易。又称拒绝交易，即没有正当理由的情况下拒绝出售商品或提供服务。在市场经济条件下，依照合同自由的原则，企业有权决定与某个企业交易或不交易。但由于公用企业其提供的服务与人们的日常生活密切联系并且具有不可替代性，因此公用企业不得凭借经济优势拒绝交易。
(三) 公用企业滥用经济优势的危害
第一， 公用企业作为向社会公众提供日常生活必需品和服务的经营者，其滥用经济优势的直接而且最为显著的后果便是损害了消费者的合法权益。相对于市场主题而言，市场经济是自主经济，市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用\+［2］。消费者作为市场主体，公用企业的自然垄断地位导致其在市场中受制于 “人”，无可奈何的听从指挥。而滥用经济优势的行为加剧了对消费者自由运用权利的损害，如消费者的公平交易权。
第二， 在大多数国家，公用企业的自然垄断性使这些行业由政府直接经营。公用企业滥用经济优势的行为损害了消费者的权益。久而久之消费者则对这种行为产生厌恶。然而其又处于弱势地位，单个的力量无法抵制公用企业强大的势力。因此，消费者会对市场失去信心。而这种现象的实质其对政府信用产生怀疑。
第三 ，公用企业滥用经济优势的行为损害了消费者的合法权益，又使政府陷入信用危机。最终影响市场的有效运作，扰乱社会市场经济秩序，使社会主义市场经济体制的建立和完善的缺乏必要保证。
公用企业滥用经济优势给市场经济造成的危害以及对消费者合法权益的损害，决定了我们必须运用法律对公用企业的自然垄断地位进行规制。然而现实中，公用企业与交易相对人在经济地位上存在明显的强弱差别，加之两者之间平等的法律地位。如果适用合同法有关原则，则放纵了公用企业滥用经济优势的行为，损害了消费者的合法权益。因此针对公用企业的这种行为我们必须制定专门的法律以及相关行业法律来规范公用企业市场行为。
四、对公用企业滥用经济优势法律规制的原则
第一，自由竞争与垄断经营并举
从经济学角度讲，垄断是指少数企业凭借雄厚的经济实力对生产和市场进行控制，并在一定的市场领域内从实质上限制竞争的一种市场状态。因此，经济学家称 “垄断是竞争的天敌”，垄断排斥竞争。按照这种理论公用企业因保持绝对的垄断地位不动摇，然而公用企业滥用经济优势则体现了这种传统理论所带来的弊端。当人们逐渐认识到这一点时，在公用企业领域引入一定的竞争机制则成为一种潮流和共识。市场经济最本质的方面是竞争。自然垄断理论只强调了规模经济效应和范围经济对降低成本，提高效益的作用，而忽视了垄断固有的不求进取，效率低下的弊端。因此在公用企业有必要引入竞争。综观现状，统一做做法便是在自然垄断产业中区分自然垄断业务与非自然垄断业务。例如电力行业的业务有发电、输电、配电和供电四大类。由于电力产业的技术经济的特征，输电和配电业务具有自然垄断性，发电和供电则可以竞争经营，属非垄断业务。铁路路网的建设部具有自然垄断性。铁路运输业务可由多家公司经营，也不具有自然垄断性。但是为了防止垄断经营者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权的授予采取特许权的形式，并且可以通过市场化的竞争方式来授予特权，这也是现在普遍探讨的在公用事业实行民营化的改革。目前我国已在这方面有所尝试。例如，河北省廊坊市的“新奥集团”通过竞争方式取得了石家庄市的管道供应权；瑞云集团获得了四川省邛崃市的特许开发新城的投资权和经营权。2004年4月7日，建设部颁布了《公用事业特许经营管理办法》，此管理办法规定了不参与公用事业项目特许经营的投资者或经营者按照法定程序进行投标竞争并签订特许经营协议，其经营期限不超过30年。并已于2004年5月1日其施行\+［3］。同时应出台反垄断立法来规范公用企业的市场行为等竞争法来规范公用企业的市场行为。
第二， 放松管制与行业监管相结合
所谓管制是指政府为了解决市场失灵（包括自然垄断）而依据法定权限直接制约经济主体活动的行为。管制包括经济管制和社会管制。公用企业领域的管制主要是经济管制。其实质是在垄断产业中政府以行政程序代替市场力量，干预企业关于价格、质量、进入及退出等一切管理行为\+［4］。但政府管制有其负面影响。比如公用企业的不思进取性、由于人为因素造成的政府与被管制企业存在着严重的信息不对称以及由于信息不对称、政府官员缺乏专业知识和政府与企业之间千丝万缕的利益联系，导致政府管制不能达到预期效果。放松管制并不意味彻底放松。尤其是公用企业中的非垄断业务，在对其引如竞争机制后特别要加强行业监管。对于公用企业中某些可以通过竞争取得特许经营权自然垄断业务，也要特别管制。利用公用企业的行业立法来规范监督公用企业在放松管制后的市场行为，成为重建政府管制的重点。
第三 ，保护消费者的合法权益，促进市场的有效运作
在现代市场经济条件下，消费者和经营者的矛盾日益激化，消费者越来越处于劣势地位。尤其是公用企业特殊的自然垄断地位，使消费者的个体力量更显弱小。其很难有效的向生产经营者主张自己的权利,不得不寻求法律上的支持和保护。利用法律对公用企业滥用经济优势的行为进行规制，可以有效发辉对公用企业市场行为的事前导向作用和警告作用；又可以起到对滥用经济优势行为的事后救济作用。无论哪一种作用，其最终实现了对消费者合法权益的保护。作为市场主体之一，消费者今后积极的消费行为促进了市场的有效运作，使市场经济充满活力。
五我国对公用企业滥用经济优势的法律规制
1.我国法律对公用企业滥用经济优势进行规范的法律少而又少，主要是《反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国价格法》以及行业立法 。a关于禁止公用企业滥用经济优势的法规主要见于《反不正当竞争法》第六条规定。此外国家工商行政管理局于1993年12月还发布了《关于禁止公用企业限制竞争的若干规定》，规定第四条列举了公用企业限制竞争的6种行为。《反不正当竞争法》第２３条，对公用企业及其他具有独占地位的企业滥用经济优势和限制竞争行为应承蛋的法律责任予以规定。此外，依《规定》的第8条，因公用企业滥用优势行为受到损害的用户和消费者，可依据《反不正当竞争法》的第20条，向人民法院起诉，请求赔偿。b《中华人民共和国消费者权益保护法》（下简称保护法）和《中华人民共和国价格法》（下简称价格法）是对公用企业滥用经济优势的间接规制。《保护法》第１０条规定：“消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。”《价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性” c行业立法我国为规范公用企业的市场行为相继颁布了各种行业立法。如铁路法电力法航空法等。
２.我国规制公用企业市场行为的法律规范不仅少而且存在许多不足之处。
(1)《反不正当竞争法》不仅要对市场上的不正当竞争行为进行规制，而且还肩负着反垄断立法中某些职责，因此其只能是粗略的规定而无具体的实施措施，不具有可操作性。有些规制公用企业滥用经济优势的法律规定仅仅是一种宣言，一种态度，而对禁止公用企业滥用经济优势的实质性问题却未能涉及。（2）现行法律对规范公用企业市场行为的法律已不能适应公用企业应如竞争机制后，建立维护公平自由竞争秩序的需要。（3） 行业立法大多数制定于竞争化改革前，其指导思想往往是为了保证国家基础设施的安全而不是为了规范产业中各主体的行为，因此无法适用进一步改革的需要。
３.反垄断的执法机构
我国目前没有专门的反垄断执法机构。对公用企业滥用经济优势行为有权调查和查处的机构仅限于工商行政管理局。然而其执法的有效性却不容乐观。造成这种县现状的原因有（１）公用企业现在政企不分的现状，市工商局在查处这些企业滥用经济优势的行为时，不可避免的会遇到各种阻力。（２）认定公用企业滥用经济优势的行为需要具备各种专业知识，而目前工商局工作人员并不具备这种专业素质。因此给执法工作造成了一定的困难，不利于公正执法。（３）工商管理局并非一个独立的执法部门，只作为一个行政部门。在查处公用企业滥用经济优势而造成的行政垄断时，其权威性还不够（４）工商管理局除了要对公用企业滥用经济优势的行为进行查处外，还有其他许多职责，造成执法不能集中精力。
（三）完善我国对公用企业滥用经济优势的法律规制
１.加快我国反垄断立法细则的出台，认真落实反垄断法
广义的反垄断法包括反垄断和反限制竞争；狭义的反垄断法仅包括反限制竞争行为。垄断和限制竞争在现实中密切联系，并且经常存在交叉。但两者环视有区别的。垄断对社会有限资源的有效配置，避免盲目竞争带来的社会资源的浪费具有积极作用。因此法律对垄断本身并不作否定性评价。只有滥用垄断（包括经济优势）才被法律禁止。限制竞争的行为会直接损害市场竞争和价格机制的有效功能，降低整个国民经济的资源配置和规模经济应。因此都被法律列为禁止对象。我国的反垄断立法应去广义还是狭义？美国的反垄断法其主要立法之一《谢尔曼法》，内容既有反垄断又有反限制竞争；德国的《反限制竞争法》法律中虽未出现“垄断”，但其实质上两者兼而有之。因此我国的反垄断立法也可以采用广义的反垄断。由于垄断和限制竞争的差别，我国的反垄断立法可以取名为《反垄断限制竞争法》。
2、加强和完善公用企业行业立法，重建政府管制
引入竞争，意味着放松管制。但这只是适度放松。行业立法的制定其宗旨是要通过对其他环节的监督和管理来重建政府管制，促进有效竞争。实施有效监管应该（1）提高行业立法层次，由最高立法机关来制定。避免行业行政主管部门在制定法律时过分强调自身利益。（2）行业立法的制定应与政企分开改革同步，防止有法不依的局面。（3）可以在不同行业建立一个类似我国证监会、保监会功能的公用企业行业监督管理委员会。公用企业的专业色彩使得部门监督必不可少。主管部门从工作角度来说能有效的管理监督所辖企业，但不可避免带一些利益倾向。利用公用企业行业专门的监督管理委员会能对公用企业的主管部门进行有效的外部监督。
行业立法的修改与制定应以促进有效竞争为导向.首先要明确本行业的开放竞争的程度和如何开放竞争.原则上可以放开的可以实行一般市场准入制度:对于需要特需控制的,明确究竟特需几家来经营.不同的行业根据规模经济和范围经济来确定以及.特需的基本条件.其次 要有具体的管制内容 如价格管制、互联互通制、特许经营权的管制、服务质量及安全管制等 第三在行业立法中可以赋予消费者和其他交易相对者一定的权利监督行业立法的执行情况。
3、利用《消费者权益保护法》和《合同法》进行规制
在《消费者权益保护法》可以专门规定消费者有抵抗、投诉、检举公用企业滥用经济优势的行为。有关部门还可在认定这种行为存在并构成被规制的对象后，对消费者予以一定的奖励。对于执法机构执法执法力度不够的，消费者有权对其进行纠问，甚至可以追究其法律责任。
虽然公用企业和消费者有着平等的法律地位。但合同法的某些基本原则却不能适用公用企业的交易行为（如意思自治原则，合同订立自由原则）因此合同法可以将公用企业滥用经济优势而缔结的合同列为适用除外以保护消费者的合法权益。
4、继续发挥价格听证会的作用 我国在《价格法》法中规定，公用企业定价实行价格听证会制度。但也只是一种形式，其内容简单，且价格听证会没有价格的最终决定权，在现实中几乎没有发挥作用。以2002年铁道部举办的关于春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间火车票提价的价格听证会最典型，因此建议在《价格法》中将价格听证会作为一项制度确立下来，并且规定举办价格听证会是今后公用企业以及其他关系人们切身利益的商品和服务的价格调整的法定程序。实行民主投票，某项方案的赞成率达到参加听证会一定的比例后 ，即可通过。赋予价格听证会实际的决定权。
［参考文献］
［1］史际春:《公用事业引如竞争机制与“反垄断法”》, 经济法网 。
［2］钱弘道：《经济分析法学》，法律出版社。
［3］经济日报， 2004年4月7日，第九版
［4］曹博：《公用企业竞争与管制立法的问题》，《法学》，2002年第6期